中国TOD发展模式的再探讨

陈学武， 安 萌

(东南大学城市智能交通江苏省重点实验室， 南京 210096；东南大学现代城市交通技术江苏高效协同创新中心， 南京 210096)

0 引言

近年来，在国家深化供给侧结构性改革的大背景下，解决城市交通问题的思路逐渐从单一扩大供给向供需双侧调节转变，各大城市越来越重视从城市土地利用规划层面引导交通出行模式的转型，并致力于从交通出行源头控制出行需求的发生与吸引量，在我国城市轨道交通高速发展和交通需求管理手段多元化的复合推动下，TOD已经不仅仅是一种城市规划的发展理念和模式，而逐渐演变为引导城市合理开发和解决城市交通问题的一副“良方”.

回顾TOD在国内的相关研究，自TOD理论2000年引入国内开展研究以来，引起行业内和学术界越来越多的思考，研究者开始对TOD进行了大量研究，包括在宏观上对城市空间和用地规划的影响和指导，在微观上对公交站点周边的设施布局和空间设计的指引等[1-2]，并取得了一定的成果，近几年也涌现关于评价TOD成效的研究以及TOD在国内城市应用的实践分析. 但是，虽然经历了近20年的普及和发展，TOD发展模式在中国城市中的应用仍然存在不足和缺陷，行业内开始逐渐反思TOD理念在国内城市中的实际应用和适用性，有学者开始剖析TOD在国外城市的发展历程以及对中国的借鉴作用，也有学者更深入地对比国内外城市之间的发展特征、用地特征、功能模式等方面之间的差异性，提出中国发展TOD模式应遵循的规划理念和设计原则[3]. 基于TOD发展近况及在国内城市中应用实践的思考，本文再次探讨TOD在中国发展存在的问题，并提出建议.

1 国内TOD理论研究

随着城市机动化高速发展和交通拥堵问题的出现，以及TOD研究在国内逐步深入，中国城市已经认识到土地开发与交通系统建设相结合的重要性. TOD被认为是城市土地利用和交通发展的一项日益重要的战略，相应地，我国关于TOD的研究文献也急剧增加，论文检索数量自2000年的7篇已上升到近几年年均160篇，总结国内的研究成果，可分为四大类型的研究方向.

1.1 TOD概念及起源研究

公共交通导向发展模式(Transit-Oriented Development, TOD)是在1993年由美国教授Calthorpe在其著作《下一个美国都市：生态、社区和美国梦》中首次明确提出，并对TOD提出详尽的定义总结、要素分析、功能作用等，初步建立了TOD的理论研究体系，被认为是理论的正式提出[4]. 在中国，2002年陈燕萍等[5]以解决城市交通问题的一种方法正式引入TOD理论，并对比公交社区进行了相关研究.

TOD在国内的研究初期，重点是从TOD在美国的发展起源及概念内涵等方面开展研究. 任春洋[6]以现代美国城市规划理论体系的发展及演变为框架对TOD开展研究，追溯在不同规划体系下其理论的渊源和发展脉络，系统性地将TOD理论与现代规划理论体系中的社区规划、区域主义、形式主义、生态主义和功能主义等规划主线理论建立联系，剖析不同阶段规划理论体系下TOD理论的演变历程和功能作用. 丁川等[7]学者将美国TOD理念的重要演变阶段与公共交通在城市发展过程中的受重视程度进行同步研究，分析每个阶段中城市公共交通的发展重点与城市土地利用、空间布局之间的契合关系，剖析美国TOD理念演变及逐步发展成熟的经验. 陈莎、殷广涛[8]、张琦等[9]从部分美国城市TOD案例进行总结分析，提炼TOD在美国城市的实践经验，从TOD典型特征、TOD实施原则等方面，梳理美国城市TOD实施的关键因素.

1.2 TOD在中国发展的理论研究

基于对TOD在美国发展的经验总结，国内学者进一步开展TOD在中国城市的应用与发展研究，研究成果多从国内发展国情、城市发展特征、土地利用特征等方面展开，旨在回答2个问题：一是基于美国城市发展背景的TOD适用于中国城市吗？二是如何使TOD理念在中国城市发展背景下具有可实施性？张明、刘菁[3]从TOD的原则和特征出发，研究提出适合中国城市特征的TOD规划设计的5D原则；王有为[10]分析美国TOD理论产生的两大背景，并从美国城市的发展阶段、人口密集度、土地所有权制度、公交体制机制、人文文化5方面分析中美城市之间的差异性，基于中国特征提出开发密度适宜、土地混合使用、步行设计连续的TOD模式构建原则；陆锡明、赵晶[11]在分析TOD内涵及发展思路的基础上，从TOD、土地开发形式、社区内部设计等方面分析中国城市轨道交通站点周围社区与TOD社区的差距，研究提出适合中国城市的TOD规划方法，并建立规划模型；田雯婷[12]运用SWOT方法分析TOD模式在中国实施情况，李珽等[13]详细阐述了TOD的类型及结构模式，并针对TOD的中国化应用提出建议.

1.3 中国TOD的实践研究

TOD理念在中国的实践研究多集中于对城市轨道部分节点的TOD应用实例的介绍和分析. 金鑫等[14]以深圳市地铁深大站站点地区TOD开发为例，研究分析站点出口环校支线巴士、站点换乘接驳设施、站点周边出入口等措施，总结出TOD中国化实践的关键问题集中在整体统筹观念、接驳细节设计和沟通协调机制3方面；柏巍[15]以宁波地铁1号线为例，研究探索轨道站点TOD社区的设计建设，总结复合的社区中心、活力的漫生活街道、便捷的社区公交、强烈的社区归属感和开放的文化漫轴成为营造TOD社区的五大核心要素；类似的研究还有很多[16-19]，学者多基于在TOD理念的影响下对不同城市的轨道站点衔接设施、站点周边社区、轨道沿线周边土地利用优化、站点周边城市设计等方面进行案例总结及分析，揭示TOD在不同城市的实践和应用情况.

1.4 TOD评价指标/标准体系研究

随着TOD理念研究的拓展和深入，近几年关于TOD评定体系的研究逐渐增多. 李森、邓卫等[20]从TOD对城市空间结构、土地开发、城市生态环境3方面开展我国TOD的成效影响分析，并从基本功能、社会效益、经济效益、环境效益4方面建立我国TOD成效评价指标体系；陈吉发、李文权等[21]从TOD模式的效益特性开展研究，建立交通系统效益、经济效益、社会效益、环境效益4个层次的指标体系，最终明确15项具体指标开展TOD模式效益评价；丁孟雄[22]从城市形态可持续发展的角度建立评价体系，以TOD初始构思的“3D”原则为第一层准则，采用建成地块密度、辛普森指数、道路网连接型等14项指标因子构建形态可持续性的TOD指标体系. 这些文献结论均是从不同角度进行的理论研究，但尚未形成行业内统一的评价体系. 目前国内参考关于TOD评价最为权威的指导标准应是2017年ITDP(交通与政策发展研究所)编制的第三版《TOD Standard》[23]，该版本同步刊发中文版，该标准从Walk，Cycle，Connect，Transit，Mix，Density，Compact，Shift八大原则分别建立目标和指标体系，并对每一指标量化打分的准则和要求提供详细标准与说明，可指导城市通过综合指标的计算评定该城市的TOD发展水平.

2 在中国发展TOD的积极作用

TOD理论源起于美国对城市拓展进程中土地利用单一、低密度蔓延的郊区化发展模式的反思，其规划核心思想中的高密度、多样性原则正是以公共交通为核心载体，建立起以公交走廊为依托的紧凑、密集的土地发展模式，旨在减少因依赖小汽车出行而引发的郊区化低密度无序蔓延[24]. 由于中美城市在城市化进程、人口密集情况、土地所有权、公交机制体制、人文文化等方面存在巨大差异[10]，在中国推广发展TOD的作用与美国对低密度无序蔓延的抑制作用有所不同.

2.1 优化城市空间布局

美国城市在20世纪中期经历了私人小汽车爆发式增长的阶段，由于老城区人口密集、交通拥堵、环境污染等严重的城市病，小汽车主导的出行模式极大地拓展了居民的出行距离，城市居民愿意选择生活品质较高的郊区生活，同时深受田园文化的影响，大多数美国人向往田园式的郊外定居，而远离城市中心. 此举导致美国城市严重郊区化发展，大量低密度开发向郊区蔓延，城市建设分散化，城市中心地区衰落. 在这样的背景下，TOD规划理念在美国应运而生，重点是针对小汽车导向下的美国城市发展模式的去中心化问题，包括郊区无序蔓延引发的私人小汽车过度发展而带来的生态污染、噪音污染、城市拥堵等问题，以及城市核心区的衰败引发的步行公共空间的消退、城市空间的割裂、功能设施分散等问题[24]. TOD发展模式引入中国后，在城市老旧城区面对的是功能混杂、用地权属复杂、深受传统“单位制”布局思想影响的现状建成区，而不缺乏高密度及土地混合利用特性；在城市新区，由于中国式组团的群居生活习惯，也不缺乏高密度高强度的土地开发. 面临迥异的发展环境、土地制度及居民通勤习惯，TOD在中国深化发展的意义更多侧重于优化调整城市空间功能布局，通过对车站周边进行持续的城市更新促进城市空间布局平衡，避免城市空间布局的过于集中而诱发的资源不平衡，如医疗、教育等城市优质功能设施过于集中；促进城市由传统的“摊大饼”蔓延发展向紧凑的组团发展模式转变，避免扁平化的拓展模式，实现城市资源效益的最大化.

2.2 促进用地职住平衡

TOD作为“新城市主义”规划思潮理念的重要技术手段和实践运用途径，提倡用地功能多样、土地利用混合、空间设计一体化的用地模式，创造一种集约紧凑、富有活力的、适宜绿色慢行交通发展的城市用地形态，并主张将一切与居民基本生活活动相关的设施均布置在步行适宜范围内的城市空间中，高度重视用地性质的多样性和协调性[4]. 中国受到传统“大地块”“大院落”等规划布局思路的影响，在一定的片区范围内城市用地性质易出现扁平化、单一化的布局缺陷，正如国内很多城市常出现的大面积的居住集中区、办公集中区等. 这样的用地布局难以形成丰富、活跃的城市环境，也不利于城市交通系统的配置，容易引发潮汐交通、“卧城”等城市问题. 中国在引入TOD理念后，也在积极改变这一现象. 2016年城市工作会议上提出的“窄马路、密路网”理念正是先从城市路网格局上破解这一现象，通过形成小尺度的路网，然后再促进城市用地性质的多样化发展，通过混合用地开发逐步实现城市职住平衡，减少跨组团跨区域的交通出行.

2.3 发挥公共交通效能

通过优先发展公共交通，建立以公共交通为主导的出行模式，减少小汽车出行需求，解决城市交通拥堵问题的观点已普遍被各大城市所接受. 在构建公交都市的措施方面，除了通过提升公交服务水平、增加公共交通设施等工程措施外，越来越多的城市开始重视从城市土地利用规划角度尝试在交通出行源头上创建公共交通出行环境的措施. TOD作为依托公共交通为发展核心的理念，正好与公交都市发展目的相契合，也非常符合我国小汽车爆发式增长阶段亟需转型交通出行模式的发展思路. 国内城市在TOD模式下，站点周边高强度开发有力地保证了公交系统具有充足的客源，促进公共交通效能高效发挥，形成城市公共交通走廊，便于公共交通资源配置和公交系统优化整合，实现城市交通集约化、可持续化发展. 同时，通过协调城市用地布局与公共交通系统间的有机结合，有利于实现从总量上控制交通需求，并引导交通出行向公共交通转型.

3 中国TOD发展中存在的问题

3.1 对TOD内涵及外延的认识需进一步深化

近年来，中国城市在上位规划层面谈及如何优先发展公共交通都会以TOD模式为发展重点，国内几乎所有城市在建设开发轨道交通站点时都会以TOD作为理论指导，但在实际应用中还没有一个成功的轨道交通站点完全按照标准TOD模型进行周边地区用地建设，原因既有具体实施层面的可操作性问题，也有对TOD规划理念存在不同见解的问题[9]. 现阶段国内对TOD理念的理解仍然停留在对TOD理念的解析以及对我国城市发展的启示等，各城市对于TOD的内涵及外延缺乏基于自己城市特征的见解，均在延续考尔索普所描述的TOD理念，尚未形成城市自身对于TOD的定义[25]. 依托大容量轨道交通站点的用地开发促进城市TOD建设成为诸多城市的普遍认识和行动. 然而，这种公共交通与土地联合开发模式中过分追求商业经济利益，缺乏对站点土地开发的整体考虑，从而忽略了人作为活动主体在出行空间内的舒适性及周边社区的发展，这种地铁站点和开发项目只是区位上的毗邻，但功能上缺乏联系，导致无法促进公共交通使用或提升站点附近开发的价值，这种模式并不属于真正的TOD模式，而是公共交通毗邻发展模式(Transit Adjacent Development, TAD)，这一误解正是由于国内关于TOD理论研究并未完全本土化，对TOD内涵及外延的认识应需进一步深化.

3.2 TOD的实践应用缺少法令性技术文件

关于国内城市在TOD实践应用方面的研究，有大量的案例解读及经验分析，但是这些研究存在较大的片面性，研究案例通常是针对某城市某一地铁沿线或特定站点，从其周边用地布局、公共交通设施布置、慢行设施配置等方面进行分析，阐述该地铁站点TOD的完善和成功，实际上该地铁沿线或站点的规划建设并未脱离传统意义上的站点设施配置，研究中存在一定程度的成果包装或效果夸大，甚至形成了凡是轨道站点周边用地开发或站点综合体开发就属于TOD模式范畴的认识误区. 那么如何打造成功的TOD模式？怎样的规划建设才算是成功的TOD模式？国内城市正是在这两个方面缺乏技术文件支撑. 首先，国内城市对于TOD的打造尚未形成类似于国外的TOD技术标准或实施导则，在TOD的实践应用中，国外城市的技术研究支撑比较完善，各城市基于自身特征制定城市TOD设计导则或指引[26-28]，如Edmonton, Tucson, Two Cities等城市均以政府名义发布了城市TOD的Guidelines或者Handbook，而国内城市这方面细化研究几乎空缺. 其次，针对TOD的评定国内也尚未形成公认的统一化标准，虽然2017年ITDP发布了中文版的“TOD标准”，但该标准是由国外单位编制，其实用性是否可应用于中国城市，尚未得到充分研究和肯定.

3.3 TOD的实施缺少完善的公共保障政策

在国外TOD的实践过程中，已经形成了较完善的公共保障政策，可以应对不同阶段时期面临的困境. 比如，在美国发展中[29-30]，也出现了市场导向的城市开发空间不支持公共交通系统发展、小汽车导向的社会价值体系背离公共交通发展、TOD发展中各方利益参与者“众口难调”以及公众对TOD的认识和支持力度不大等问题. 针对这些问题，美国主要形成了规划政策、法规政策、价格政策、宣传政策4大政策保障，综合施策用以引导城市空间布局和用地结构调整支撑公共交通系统配置，构建和创造更支持TOD实施的制度和社会环境、以及协调各方参与者的利益冲突、充分获取居民公众的认知和支持，这些政策形成一套完善的保障机制，促进TOD理念从理论落实到实践. 目前，我国在TOD保障政策上存在较多空白区，虽然规划层面已经越来越意识到TOD发展理念的科学性和优越性，但是在规划政策层面未形成完整的保障体系，难以保障TOD有效的实施下去；同样在法规、价格、宣传政策更是少之又少，TOD理念较多为相关行业或研究学者熟知，公众对TOD理念的认识和对公共交通的社会接纳性有待加强.

3.4 TOD实施缺少管理主体进行统筹协调

TOD规划建设涉及多个城市子系统，需要多个系统协调统筹才能保障其有效实施. 在中国体制下，不同的主管部门在职责分工上有所不同，TOD的实施常常因为不同责任单位间的协调问题导致实施效果不理想，例如国内城市中，轨道交通线网规划由规划主管部门负责，轨道交通建设由建设主管部门负责，而轨道交通站点周边公交配套设施又由交通主管部门负责，在轨道交通站点TOD的实施中任何一环存在障碍，都会导致TOD整体效果不理想，正如重庆市6号线的曹家湾站由于其TOD建设的缺失而被媒体新闻报道为“最隐秘的轻轨站”(图1所示). 李南慧、赵鹏军在开展北京TOD实施的研究中，也认为TOD相关政策的实施部门间配合力度不够，职能分散导致分头管理，分头执法，政策和法律的制定在不同部门间存在利益博弈[31]. 因此，在国内的管理体制下TOD的实施缺少核心的统筹角色，所涉及的土地、交通、公共设施等领域的主管部门，由于职能和权限的不足难以形成良好的有机体，部门间不能合力而为，这样促使每个部门仅会对自己管理的部分做出决断，严重影响TOD的实效.

图1 重庆市曹家湾地铁站

4 国内TOD发展的思考及建议

4.1 深化TOD的内涵和外延

在TOD理念引入中国已有近20年、我们正在经历私人小汽车爆发式增长的阶段，同时又迎来城市轨道交通快速发展的时期，我们从大地块、广道路的传统认识向窄马路、密路网的精明发展思路转变，从只注重交通设施供给的传统理念向调控交通需求的供给侧改革思路转变. 我国的社会和经济形态发生日新月异的变化，国家宏观层面的公交都市、新型城镇化、城市双修等国家战略，也在潜移默化的影响着TOD发展理念内涵和外延. 国内各大城市应基于自身城市的特征和自然本地建立自身的TOD理论体系，深化及拓展TOD的内涵和外延. 建议结合国内特征以下几点深化认识TOD，一是深化TOD的内涵，在国外以“3D”原则为核心的TOD理念更多的强调其是一种站点开发模式，以高密度、多样化、良好设计的用地开发优化公共交通站点土地利用，而在中国我们还更应加强TOD是一种规划思路、一种发展模式以及一种价值趋向的多维理解，以紧凑城市布局协调公共交通系统的发展模式为规划引领、建立低碳绿色集约可持续的交通出行价值观是国内TOD内涵的核心所在；二是拓展TOD的外延，在国内TOD概念阐述不应局限于狭义的宏观层面的战略定位或微观层面的站点设计，而是应拓展为一种规划设计指引体系，既包括宏观全局角度的战略部署，又包括中观层面的工程方案优化和控规优化调整，还包括微观上的精细化、一体化、人性化站点设计，形成广义上公共交通引领城市发展格局、城市土地利用与公共交通的有机融合的定义范畴；三是扩宽TOD的视角，结合现阶段国内“城市双修”、“城市提升”等重大发展思路的革新，在中国TOD建设不仅要将视角聚焦于城市增量规划下城市新区的“精明增长”，也应关注城市存量规划背景下建成区的“城市更新”[32]，如结合轨道站点更新建成区公共空间和慢行系统、业态设置和文化功能等.

4.2 规范TOD的相关行业标准

建议学习国外城市TOD发展的经验，一是各大城市按照自身特色编制各城市的《TOD实施导则》，深化国家层面TOD的理论与实践研究，将城市自身对TOD内涵和外延的理解融入到自身城市发展战略框架体系中，并将城市自身在TOD实施方面的不同需求和要求提炼为技术指南指导TOD的落地实施；二是深入理解TOD内涵及理念外延所涉及的公交站点、周边城市土地利用、核心及次级区域、空间设计、换乘衔接、TOD社区、站点周边可支付住房等要素，注重每个要素的规划设计和各要素间的协调统筹，建议从国家或者政府层面建立国内城市《TOD评价体系规范或标准》，选定与各要素相关联的指标，建立指标的量化体系和评定方法，对TOD的实施成效进行后评估.

4.3 健全TOD发展的配套政策

1)在规划层面确立TOD理论的战略部署和规划引领，在城市总体规划和控制性详细规划的技术方案规划和审查中，将TOD规划控制的引领策略作为重要的依据和标准，建立以TOD关键技术为核心的规划成果审查或评价体系；同时强化城市交通影响评价对土地利用规划的反馈作用，优化调整公共交通站点周边建设项目规划许可和建设许可的审批依据，将《TOD实施导则》中的控制性指标作为站点周边项目管理和审批的核心参数，促进规划管理能够充分落实TOD发展的核心思想和理念[8]；

2)在法规政策层面确立TOD的法定地位，如美国的区划具有严肃的法定效应，甚至TOD方面的政策实施都是通过政府发布法定公文，保障TOD在实施阶段满足开发强度、混合用地等要求；而我国对于TOD的地位尚未上升到国家甚至城市政府层面的法定地位，难以保障TOD的建设实施有序可持续的开展下去；

3)建议完善对TOD推广政策和激励政策，让城市发展中各方利益相关者尤其是最基层的居民公众更多的了解城市与交通在发展中面临的困境和挑战，让他们逐步认识到TOD理念的原理和优点，在机动化出行上建立科学的符合可持续发展观的价值选择，倡导人们主动接受公共交通.

4.4 优化TOD实施管理主体

目前国内TOD在实施层面没有明确的管理主体，建设、发改、规划、国土、交通、财政，甚至轨道公司、房地产公司等都参与其中，为了保障TOD政策设计与执行层面的贯彻，有些城市往往是通过最高决策层进行协调，例如广州市在政策设计中，就提出“土地综合开发工作的政策研究、方案制订和综合协调应由专门的协调小组负责的，协调小组由市长担任组长，分管副市长担任副组长，成员单位包括政府主要职能部门”[33]，这种模式可以认为是对TOD管理主体缺失的一种补救办法. 建议结合2018年国务院机构改革方案的实施，完善城市TOD实施及管理主体，组建TOD专门的行政主管部门，主要是从交通和土地两大部门中将土地利用与开发、公共交通规划与建设、站点基础设施配套等方面的部分职能和人员进行调整组建，形成职能部门，负责TOD的前期研究和后期实施，协调TOD实施过程中各方参与者的利益冲突，制定各项保障政策，并积极探索研究行业相关规范标准，参与TOD成效评定和后评估等工作.

5 总结

经过20年的发展与探索，中国城市在TOD领域已获得广泛共识、取得长足进步. 从国内研究历程来看，经历了从TOD理念的起源和解析到TOD在中国如何发展的过程，随着TOD理念的逐步深入，国内城市逐步对轨道交通站点的TOD实践应用进行经验总结分析，并尝试开展TOD标准体系的研究. 从理论研究价值来看，TOD在中国发展的积极作用与美国遏制低密度蔓延发展的初衷有所不同，国内对于TOD的理解更多注重于TOD对城市用地布局的影响以及对城市交通方面带来的积极作用，主要集中在优化功能布局、促进职住平衡和提高公共交通利用效率3大方面. 由此可见，TOD概念的中国化必须置于中国发展环境和制度背景之下，结合各城市自身特征深化拓展TOD的内涵及外延，将其理论纳入交通工程、交通规划以及城市规划、城市空间、城市提升的综合范畴，并加强构建TOD发展的相关政策体系，组建实施管理主体，确保TOD理念在实践应用阶段能够持续有效的推行.