超高强度开发CBD新区的TOD模式实践- 以前海合作区为例

杨万波, 杨宇星, 田 锋, 叶道均

(深圳市城市交通规划设计研究中心有限公司(深圳市交通信息与交通工程重点实验室)， 深圳 518000)

0 引言

近年来深圳、北京、上海等特大城市“摊大饼”式的扩张导致城市建设用地无需蔓延，由于用地布局带来的通勤交通增加了城市交通压力，根据珠三角智能出行大数据报告，深圳市单程通勤时间已超过43 min，人均拥堵成本4 357元，位居珠三角之首. 因此亟需优化土地利用模式，打造可持续发展的交通系统，实现城市活力向品质的转变；公共交通导向发展模式(Transit Oriented Development, TOD)为缓解特大城市交通病提供了新思路，北京、上海、深圳等城市在旧城改造、新区建设方面都进行了有益尝试，实践表明：新区建设或现有城区控制部分填充是潜在TOD片区，更容易实施TOD项目[1].

前海深港现代服务合作区(下称“前海”)是《深圳城市总体规划(2008—2020)》确定的深圳城市“双中心”之一，是“珠三角湾区”穗- 深- 港发展主轴上的重要节点，未来定位为珠三角的“曼哈顿”. 融合金融业、现代物流业、信息服务业、科技服务和其他专业服务等主导产业，成立之初基本为一张白纸，采取高强度开发模式，是实施TOD理念的沃土，更有机会从规划协调、实施、管理以及体制机制等方面探索TOD发展模式. 因此本文在规划层面，研究前海的TOD模式，旨在更好地协调高密度土地开发与交通系统的关系，通过土地的高效、集约、有序利用，依托公共交通发展，打造街道四通八达、更适宜步行和骑车、公众认可度高、社会氛围和谐温馨的可持续发展片区.

1 前海基本概况

前海位于深圳蛇口半岛西侧，珠江入海口东岸，是深圳市双中心之一；与香港海陆相连，位于珠三角经济发展主轴和沿海功能拓展带的十字交汇处，通过快速轨道和高速公路形成深港0.5 h交通圈、珠三角1 h交通圈，正在成为粤港澳国际一流湾区建设的强大引擎. 占地面积14.92 km2，建设规模(2 600～3 000)万m2，规划就业人口65万、居住人口15万，采取高强度开发模式.

为打造宜居宜业现代化滨海名城，前海管理局将TOD模式作为城市发展的重要理念贯穿于规划、设计、管理等各个环节，同时前海范围内轨道交通工程与地块开发项目在建设时序上的一致性也为实施TOD模式提供了良好的契机.

图1 前海区位图

2 前海TOD规划实践

推行TOD发展模式需要遵循著名的3D原则，即土地混合开发(Diversity)、高密度(Density)和宜人的空间设计(Design)，而保证TOD实施效果的关键有3个方面：一是在城市规划设计层面始终遵循TOD原则和发展理念；二是在规划实施层面坚持科学合理的建设时序引导；三是政府部门高度重视，通过有效体制机制保障促进TOD落实. 基于此，本文从规划设计、规划实施及体制机制3方面探讨前海TOD规划设计实践.

2.1 规划设计层面

2.1.1 围绕轨道站点落实开发强度分层递减的混合土地开发模式

TOD强调在轨道站点影响区采用土地混合开发模式，开发密度由核心区向周边辐射区衰减. 一般用地类型涵盖高密度住宅、商业、办公用地，同时配套服务、娱乐、体育等混合业态，总开发量及土地混合模式由轨道站点功能和交通承载力综合决定.

基于TOD价值理念，前海依据轨道交通走廊及站点分布，落实开发强度分层递减的混合土地开发模式，并在单元规划中落实导控要素，包括容积率、各类用地(办公、商业、公寓及公共服务设施)开发规模等指标，实现轨道站点500m覆盖约83%的人口和就业岗位. 开发强度分层次递减，开发模式的内涵包括2方面，①鼓励轨道站点周边地块进行混合用地开发，用地性质涵盖商业、办公、居住等；②依据地块距离轨道站点的距离进行容积率控制，距离轨道站点越近容积率越高，但地块整体开发量仍以周边交通系统承载力为前提.

图2 部分轨道站点与开发密度协调

2.1.2 通过“轨道+慢行”交通发展模式，打造宜人的空间设计

前海高强度开发带来大规模短时聚集的潮汐交通成为对外交通面临的主要挑战. 据测算，高峰小时对外机动化出行需求高达30万人次，机动车平均出行距离约15 km[2]. 前海对外通道极为有限，以小汽车为主导的交通方式显然无法适应前海发展的需求. 参考纽约、伦敦等高密度开发CBD发展经验，前海确立“轨道+慢行”为主导的交通发展模式.

1) 打造高密度轨道交通系统，支撑新区超高强度开发

打造高密度轨道交通系统，提出高峰小时轨道交通分担率不低于85%的发展目标. 经过多轮规划，前海形成13条轨道线路，包括4条城际线，2条轨道快线，7条轨道干线. 总长度约62 km，轨道网络密度为4.2 km/km2，已超过伦敦中心区、曼哈顿，确立了轨道交通主导片区发展的总体方向.

图3 前海轨道网络规划图

2) 围绕轨道站点构建多层次立体化步行系统，提升通达性、舒适性

围绕轨道站点、周边地块、地下空间、城市公共开放空间等提供多样化、舒适的通行空间，构筑“以人为本”的高品质出行环境，从而降低出行对小汽车的依赖性，保障轨道站点成为集聚城市活力的中心[4].

前海规划了地下、地面、空中3层立体化步行系统，串联了轨道站点、地块、城市公共空间，构建了风雨无阻、寒暑无畏的多层次网络化步行系统[6]. 以轨道站点为中心，向周边地块发散，构筑了近25 km地下步行通道系统. 将轨道站点传统的4个出入口，扩展到15～20个，服务前海可开发建设总用地面积的64%. 规划约20 km二层空中步道步行系统，串联了各个地块与水廊道、滨海休闲带、城市带状绿地等公共开敞空间，同时兼顾行人的立体过街功能.

图3 地下步行通道规划图

图4 空中步行系统规划图

3) 打造小尺度密路网格局，提升步行与非机动车网络灵活性

推行TOD模式的目的之一是提供更加灵活和舒适的步行和非机动车出行环境，提升社区活力. 传统宽大马路格局主要强调小汽车的机动性，被分割的大街区往往加剧了道路拥堵、降低了路网灵活性、牺牲了行人和自行车交通舒适性和安全感，间接影响社区人行活力和公共交通效率[5]，不利于TOD模式实现.

前海以骨干路网为基底，规划安排了高密度的支路网体系，密度达到11.98 km/km2，与曼哈顿地区相近，是深标1.3倍、国标1.5倍. 道路设计融入宁静交通理念，强调以人为本、低碳生态，全面保障慢行空间，提升慢行品质并可同时满足公交、自行车、步行等多样化出行选择.

图5 前海小街区- 密路网规划图

2.2 规划实施层面

2.2.1 协调轨道与土地开发模式，合理安排开发项目建设时序

新区建设便于实施TOD模式的主要原因在于政府可以合理协调轨道工程与地块项目开发建设的时序，实现站点出入口、轨道站点接驳、慢行通道与地块地下空间一体化衔接. 前海主要开展2方面工作.

1) 实施轨道交通土建预留工程

前海启动城市建设之初，前海范围内的地铁5号线二期、9号线二期工程尚未列入轨道近期建设规划，无法按正常程序启动立项建设等工作. 但根据交通预测，高峰小时对外交通需求达30万人次，为了保障片区交通畅通，提升出行效率和品质，同时支撑前海城市发展，推动基础设施建设，前海对5号线二期、9号线二期工程配套土建预留工程先期启动建设工作，保障轨道交通工程建设时序与地块开发项目同步.

2) 合理安排在建轨道站点周边地块出让时序

前海综合考虑土地整备、产业发展、轨道交通建设等因素先期出让在建轨道站点周边地块，并在土地出让、规划用地许可等阶段要求地块落实TOD发展要求. 截止2016年底，轨道站点周边500 m范围内出让地块占比高达80%以上.

图6 前海部分出让土地分布图

2.2.2 落实全流程规划管控，保证规划的可实施性

对于轨道站点影响区的地块开发项目实施全流程的规划管控，保证规划可实施性. 土地出让阶段，根据综合规划、单元规划要求，在土地合同中明确TOD开发的原则性要求，并将单元规划确定的导控要素作为用地出让条件与潜在开发商沟通；用地规划许可证阶段，将道路系统、轨道出入口、公交场站、地下步行通道、二层连廊系统等控制要点写入用地规划许可证的控制要点，作为地块开发的强制要求. 方案设计核查阶段与工程规划许可证阶段，也对地块建筑方案是否落实TOD导控要素进行审查，包括规划符合性审查、规范符合性审查以及方案优化审查.

2.3 体制机制保障

国外TOD实践经验表明，政府部门的高度重视和完善的体制机制保障是TOD成功实施并取得预期成效的关键，为此，前海进行了体制机制初步探讨.

2.3.1 创新规划编制体系，借鉴法定图则编制方法落实TOD控制要点

前海遵循系统性、前瞻性、实用性和实效性的原则，建立“1(主干体系)+6(支干体系)+3(基础研究)”的规划编制体系[3]. 其中，综合规划是市政府批复的惟一法定规划，编制深度在片区规划与法定图纸之间，主要对产业布局、功能、规划、规划布局、公共空间等做出刚性规定和总体框架搭建；单元规划借鉴法定图则编制方法，在深度上比法定图则更为细致，强调规划的可实施性，编制方法上采用多团队互动协商同期开展工作的方式，改变常规的以城市规划为主导、市政交通为配套的编制方法. 通过同期编制，建立工作坊的模式，将TOD模式对用地混合比例的要求、容积率控制要求、交通组织要求等转化为单元规划的导控要素，以指导地块开发与市政交通基础设施建设.

图7 前海“1+6+3”规划编制体系[3]

2.3.2 引入第三方技术咨询团队，全程参与协调基础设施建设

据不完全统计，前海规划涉及空间、功能、道路、轨道、市政等多个方面，目前编制完成或正在编制规划达40余项，各个规划在实施过程中需要相互衔接与沟通，前海聘请了参与编制规划的多家单位负责规划落实中的技术指导和协调工作，形成规划统筹平台、交通统筹平台、市政统筹平台等多个技术统筹协调团队. 同时聘请国际知名咨询机构，以各项规划为基础，重点研究空间开发、基础设施的实施安排等. 通过技术统筹平台和建设时序协调平台，实现TOD规划要点落地，其中极为重要的工作是协调地块落实TOD导控因素，如负责修建地块内部的地铁通道及出入口、预留二层连廊系统接口等.

3 存在不足

一方面，TOD开发项目涉及对象较多，包括土地、公共交通、建筑物等客体和政府、公众、开发商等主体；另一方面，TOD项目实施涉及规划管理、行政审批、责权利划分、资金安排、运营维护、体制机制、政策保障等多个环节. 由于环节众多且各方利益诉求及获取利益的手段和能力不同，因此需要协调客体的空间关系和主体的利益，实现系统综合最优而非某一方利益最大化.

前海在实施TOD的过程中仍有以下方面需要改进和优化：

3.1 轨道站点影响区建筑停车位配建指标缩减尚未落实

TOD社区希望通过围绕轨道站点构筑舒适的公共空间，实现轨道+慢行的出行方式，减少对小汽车的依赖，根据《轨道沿线地区规划设计导则》、《深圳市城市规划标准与准则》(下称深标)的要求，轨道站点周边停车位需要折减，深标即要求按停车位下限配建. 但由于种种原因，前海当前允许开发商采取深标中限配建停车位，与依靠公共交通引导城市发展，降低对小汽车依赖的初衷相悖.

3.2 地铁空间与物业开发空间建设标准、装修标准、指引系统尚未统一，影响出行体验

地铁红线范围内的地下步行通道深圳地铁集团负责建设，地块红线内通道由地块主体负责建设，按照现有的管控要求，即保证两个开发主体建设通道在接口位置、坡道、宽度实现对接即可，并未对通道建设标准、装修标准做出统一规定，导致通道建成后的使用体验不佳，如通道灯光的照度不统一、采用两套人行指引标识等.

3.3 土地出让速度明显超前于城市轨道交通建设，间接刺激私人机动化方式发展

根据预测，当前海经营性土地出让比例超过62%时，必须开通新的轨道线路才能解决合作区对外交通需求. 依据当前出让速度，预计2024年，合作区已开发地块比例可超过62%，即需要开通新的轨道线路以支持城市发展. 但是根据深圳市轨道交通四期建设规划(2017—2022年)，在四期建设规划中并未在前海安排新的轨道线路，可以预见前海合作区交通系统会在2024年前后面临挑战. 同时，因无新的轨道线路开通，间接性促进私人机动化发展，也不利于合作区轨道+慢行交通发展模式的实现. 考虑到轨道线路建设周期一般为4～6年，因此合作区应提早谋划建设新的轨道线路，最迟应于2020年开通建设新线路.

4 结束语

前海作为新区建设区域，是潜在的TOD片区，更容易实施TOD项目. 为了避免前海重复深圳市城市空间无序扩张导致的土地利用与交通发展矛盾突出问题，对于高强度开发的前海有必要在规划、设计和管理时采取TOD模式. 本文在明确前海规划定位和开发强度的基础上，从规划设计、规划实施和体制机制等3方面开展TOD规划实践研究，明确前海开发要落实开发强度分层递减的混合土地开发模式，打造“轨道+慢行”交通发展模式，合理安排开发项目建设时序，落实全流程规划管控，创新规划编制体系，引入第三方技术咨询团队全程参与协调基础设施建设等规划要点；并有针对性地指出前海规划实践存在的不足之处，为打造高品质TOD项目奠定基础，对我国正在开发建设及未来规划建设的新区有指导意义.