论在教育管办评分离中如何强化评价功能*

□ 郭滇华

《国家中长期教育改革和发展规划纲要 （2010—2020年）》 指出，“促进管办评分离，形成政事分开、权责明确、统筹协调、规范有序的教育管理体制”。[1]2013年，党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出 “要深入推进管办评分离，扩大省级政府教育统筹权和学校办学自主权，完善学校内部治理结构，强化国家教育督导，委托社会组织开展教育评估监测”，[2]并将其作为深化教育领域综合改革，推进教育管理体制改革的重要内容。2015年，教育部印发 《关于深入推进教育管办评分离促进政府职能转变的若干意见》（以下简称 《意见》），以教育决策文件的形式从国家层面对推进管办评分离的具体内容提出明确的总体要求。2017年9月，中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发 《关于深化教育体制机制改革的意见》，提出 “到2020年，教育基础性制度体系基本建立，形成充满活力、富有效率、更加开放、有利于科学发展的教育体制机制”，[3]同时对健全教育宏观管理体制提出明确要求。党的十九大胜利召开以来，中国特色社会主义已进入新时代，国家治理体系和治理能力现代化进程也进入新阶段，我国推进教育治理体系和治理能力现代化也面临更高与更新的要求。那么，如何落实十九大的全面部署，如何发展与实现 “公平而有质量的教育”，是摆在教育者面前的重大考题。面对新形势新任务，在全面深化教育领域综合改革中，在深入推进教育管办评分离中，加强 “评”的功能是推进教育管办评分离的有效路径。

一、管办评分离的现实瓶颈

管办评分离是 “推进国家治理体系和治理能力现代化”改革总目标在教育综合改革领域中的深刻反映，其核心任务是 “构建政府、学校、社会之间的新型关系”。[4]然而，从实践层面来看，当前我国在深入推进管办评分离中，主要存在以下问题。

（一）管办评分离政策缺乏统整的顶层设计

关于推进管办评分离，国家已出台一系列相关政策，明确了我国全面深化教育体制综合改革的政策导向。但现有政策缺乏统整的顶层设计，各有关政策的系统性、联动性、协调性以及权威性不够，政策的实施落实成效也不十分明显。一些地方性改革对推进教育管办评分离进行了很好的探索和尝试，但从全国整体来看还是“属于碎片化政策，不能系统使用”。[5]尤其是在如何发挥专业化、科学化评价的作用，形成教育管办评分离的现代化治理体系格局上，缺乏系统的设计。学校、社会对政策如何解读与操作等方面，都存在较大差异。

（二）管办评各方主体缺少有效的良性互动

教育管办评分离，其意并不是“管”“办”“评”各自单独为政，而是需要在明确各自职责基础上，有机整合和重构教育管理、学校办学以及教育评价三者之间的关系。对于传统教育管理模式而言，管办评分离的初衷在于通过机构和职能的分离，提高政府、学校和社会等多元主体自身的治理水平和能力，在此基础上各方主体能够通过多向互动、平等协商、交流与对话等方式，实现多方协调治理。但是，各地在改革过程中不仅在探索如何科学分离方面存在困难，在多元主体共同参与教育治理方面，也缺乏具体的制度和完善的机制，缺乏良性的有效互动。

（三）管办评分离中评价体系建设相对薄弱

“评”是教育管办评中的关键环节，具有重要的诊断、反馈作用。“评”的环节，主要是对 “管”和 “办”的效果及存在的问题进行评价和信息反馈，便于及时发现问题、对症下药。“管”“办”“评”真正意义上的分离，实际意味着对教育评价提出更高的要求。目前，在教育评价实践中，大多由教育行政部门委托给教育科研机构、大学等事业单位承担，机构分散且教育行政的委托方也是五花八门，没有形成由教育督导这一监督方委托、教育专业方评估的良性机制。教育管办评分离的现实状态与理想状态存在一定的差距，专业队伍的持久研发和分析研判能力缺乏是当前一个重大问题。教育部出台的 《意见》进一步明确了政府、学校和社会各自的权力边界，社会力量作为评价重要主体的地位得到了进一步确立。所以，形成相对独立、稳定持续的专业队伍；形成以服务型为主导，并逐渐向市场化过渡的第三方教育评估机构是今后的努力方向。只有专业、独立、科学、客观的评价，才能真正发挥评价的监督、诊断、引导和改进等功能，才能为政府科学决策和学校改进办学提供有价值的诊断信息。

二、构建注重顶层设计的管办评分离制度体系

深入推进管办评分离，“需要根据不同的管理属性，从治理的角度，重新厘定政府作为行政管理者、学校作为具体办学者、社会作为评价者的关系，形成政府科学管理、学校自主办学、行业自律、社会参与、协同共治、开放互动的教育治理体系”[6]。因此，管办评分离的制度体系必须是全面完整的，不仅涵盖 “管”“办”“评”三个方面，更要对三者之间如何在分离的基础上，更好地协调互动进行顶层设计。

（一）明确管办评分离的责任体系

“坚持管办评分离的方向，要求政府更多运用法规、规划、标准、政策、公共财政、信息服务等手段引导和支持学校发展，形成政事分开、权责明确、统筹协调、规范有序的教育管理体制”。[7]可见，管办评分离应同时包含责任主体的明确与职能的分离，在机构改革层面突破原有模式的同时，厘清 “管”“办”“评”三方主体责任是根本前提。

首先，政府履行好管理主体责任。推进管办评分离是政府的职责和义务，政府在推进分离中应该起到主导作用。按照 “建设法治政府和服务型政府”的总方向，政府管理教育的职责和作用，将逐步转移到统筹规划、政策引导、监督管理、优化公共教育服务、维护教育公平秩序等方面，[8]要不断转变自身的职能、重新定位自身的角色；要转变管理方式，由承担直接管理责任转变为更多强化宏观教育规划与调控、依法管理和保障、事中和事后监管等责任；还要转变管理重心，向服务型政府转变，为学校提供专业支持和服务。

其次，学校要履行好办学主体责任，坚持立德树人的根本方向，依法自主办学，加快完善学校内部治理结构，提升内部治理能力，全面提高教育质量。同时，学校要自觉接受政府依法管理和社会评估监督。

第三，专业机构履行好评价主体责任。专业性是评价与评估的灵魂和根基，所以需要强化教育督导，委托专业评估机构，发挥其科研专业性优势，构建学校自我评估、政府教育督导评估与科学、规范、公正的专业评估相结合的多元评估体系，推进依法督导与依法评价。“通过不同的方式 （如合同、协议等）对教育进行全面的监督和评估，确保教育治理的高效性，这也有利于打破我国长期以来教育管理、监督、评估完全由政府和教育行政部门实施的局面”。[9]

（二） 强化教育督导促进政府职能转变

全面深化教育体制综合改革的最终目的在于提升教育质量，以教育治理现代化带动教育现代化， “为发展具有中国特色、世界水平的现代教育提供制度支撑”。[10]而教育评价作为管办评分离的诊断环节，具有重要的导向作用。同时，“评”的环节是突破“办—评”和 “管—评”之间两两分离的核心部分。“评”的客体应当包括“管”的方式与效果，以及“办”的水平与质量。“评”需要与“办”分离，才能指向价值中立，“评”的结果才会科学公正。同时，“管”和 “评”分离，“办”才能得以保证。深入推进管办评分离，“政府既要切实履行教育统筹规划、制度设计和政策引导职责，也要加强教育监督、指导和服务”。[11]教育督导作为政府加强监督、指导和服务的重要抓手，也成为教育评价现代化的重要方式。

2012年，我国 《教育督导条例》颁布，明确教育督导 “督政、督学和评估监测”三位一体职能。依法规范教育督导行为，加大专业评价与评估机构的整合力度，实行教育督导部门归口管理，是当前的重大任务。同时积极培育第三方力量，支持专业机构和社会组织规范开展教育评价，提高督导评估工作的专业化水平。

（三）整合管办评大数据信息为教育决策提供数据支撑

在 “全面深化改革，推进国家治理体系和治理能力现代化”的时代要求与背景下，充分重视大数据在国家治理中的重要价值，推动数据治理技术、模式的创新，实现数据治国，具有重要的理论和现实意义。[12]大数据时代，国家治理能力直接体现在政府运用大数据能力上的创新。同样，在教育领域，推进管办评分离必须创新大数据治理理念，增强教育大数据信息收集、分析、应用及有效管理的手段和意识，为教育决策、完善教育治理等提供全面、权威的数据支撑。

图1 管办评分离职能体系

首先，促进教育质量提升，必须充分利用教育评估大数据，实现“让数据说话、用数据说话、以数据说话”，做到诊断问题、制定改进措施及监督指导，为教育日常行政决策提供数据支持，提高服务行政管理和执行决策的前瞻性。其次，通过纵向数据和横向数据的比较分析，获得启发和决策支持。政府要用好数据，通过专业评估机构对已有数据的整合、分析、反馈利用，建立健全政府和学校对评价意见的反映机制，形成政府依据数据决策，即对评价中暴露出的问题，随时加以改进和政策调整，从而有效推动教育发展和提升，最终形成“数据说话、数据管理、数据决策”的良好治理氛围。第三，教育管办评数据不仅仅要为教育决策服务，还应该在一定程度上服务于民，发挥其对教育选择的指导服务功能。

三、突破 “评”的薄弱环节是强化评价功能的有效路径

《意见》着重强调，“要建立贯通大中小幼各级教育的质量监测评估制度，健全第三方评价机制。要完善教育督导体制，促进教育督导机构独立行使职能，落实督导评估、检查验收、质量监测的法治职责”。[13]加强教育督导和评估监测，将是涉及教育系统公权力运行 “有权必有责、用权受监督、违法必追究”制度建设的重要环节。[14]所以，以 “评”为突破口，“建立公正、多元、科学的教育评价制度，积极推进社会评估组织的建设，完善社会评估体系，确保对政府教育管理绩效、学校办学水平进行客观公正评估”，[15]是深入推进管办评分离的有效路径。

（一）建设相对独立的专业机构，提升教育评价专业性

在教育管办评分离中，“评”的地位与作用愈发凸显，逐渐成为与依法管理、自主办学相并列的一种独立行为。同时，教育评价又是一项高度专业化的工作，必须在政府支持下，由独立运行的专业机构实施。因此，独立运行的专业机构或教育系统外的社会“第三方机构”成为新时期 “评”的重要载体。

当前，我国各省 （市）大都成立了与教育督导部门紧密联系的专业评估机构，部分省 （市）根据实际情况成立了省级专业评估机构，或独立设置或挂靠科研院所，为各省 （市）基础教育质量监测及各级各类评估工作的有序开展打下了良好的基础。比如，重庆、上海、江苏等地，早已成立专门的具有独立法人资格的教育评估院，作为专业的教育评估机构对本地各级各类教育发展进行科学监测与评估。这些专业评估机构依据委托项目的内容，主要负责制定评估与监测的实施方案、制定评估指标体系、明确样本选择范围和评估对象、开发设计工具、搜集评估监测数据以及对评估结果做出诊断分析。在评估结束后，同时向政府、学校和评估监测对象进行结果反馈和报告解读，提出解决问题的具体建议，并将评估结果向全社会公布，接受公开监督。

建立相对独立的专业评估机构，有利于发挥教育评估、质量监测和理论研究三大优势的有机融合，从而强化专业组织的评价功能，提高教育评估的专业性，依法对各级各类教育实施督导和评估监测，充分发挥评价的监测、诊断、指导功能。同时，还应积极培育和规范引导成熟的社会专业机构，改变单纯的由政府作为单一委托主体开展教育评估监测的现状，进一步调动具备专业资质的社会力量参与教育公共治理的积极性，更好地为政府教育管理、学校自主办学提供更加高质量的服务。

（二）发挥评估监测职能，提升教育评价实效性

“评”实际上是指综合的教育评价，其根本任务是 “以国家相关政策要求、专业标准对教育改革和发展的过程与结果进行判定，并服务于教育决策、指导改进教育实践，促进国家教育方针政策在教育实践中得以落实，其表现为具有一定资质的专业机构对教育行政管理和学校办学的过程与效益加以评判”。[16]就现阶段我国开展的教育评价实践来看，主要包括督导部门开展的教育督导、专业评估机构开展的教育评估和第三方社会机构开展的教育质量监测。因此，由教育督导部门归口负责，委托专业机构，实现评估和质量监测的综合价值引领是进一步深化教育综合改革的一项重要任务，并以此来共同推进教育评价实践向纵深发展，从而形成督政、督学、评估监测三位一体的教育督导体系，不断发挥监测和评估的作用。监测重在以数据说话，是科学评估和督导的直接依据。“评估重在对照教育方针政策和标准为教育督导提供基本事实和定性判断”。[17]教育督导侧重于监督和指导，基于评估和监测所获取的信息，依法给予报告反馈，并督促和指导评价对象改进。因此，必须健全监测和评估结果的反馈机制、解读机制和督导运用机制，才能使监测、评估和督导共同着眼于服务教育决策、指导教育实践，从不同的角度对“管”“办”行为及其效果进行评价，并通过问题诊断、解读与结果反馈，与 “管”“办”形成良性互动，合力实现对教育管理、学校办学的评价作用。

从根本上讲，在管办评分离中，“评”的基本职能即以监督评价促进政府、学校、社会新型关系的构建。而评价的监督、指导、反馈、改进的基本职能充分发挥，需要政府教育督导部门、专业评估机构和社会中介机构作为实施 “评”的多元主体，在督导的统率下，突出各自的专业性，各司其职，并实现协调互动和有机融合，形成以评促建、互动反馈、监督改进的评价合力，整体提升教育评价的实践效果。因此，“评”的实践必须走向常态化，按照一定的周期，定期开展。同时，评价结果实现对外公开，接受评价对象和社会公众的监督。

（三）搭建数据治理平台，提升教育评价科学性

大数据时代，以大数据、云计算等为代表的教育信息化正在引发教育领域的深刻变革。教育管办评分离的推进，客观上离不开基于信息化的技术支持。因此，大数据时代提升教育评价的科学性，需要搭建大数据信息共享平台。一方面，充分整合管办评各方的大数据，只有各方数据实现整合，才能发现数据间的内部关联、强化数据分析功能，帮助各级教育行政部门及时发现学校办学以及教学实践中存在的问题，并提出富有针对性、实效性的改进方案，实现螺旋式的教育质量提升，还可以推进科学研究、改善社会治理、提高教育效果，推动智能型教育的发展，实现各自数据信息的增值。另一方面，通过搭建大数据信息平台，建立数据库资源的共享和开放利用机制，打破数字鸿沟、信息孤岛等壁垒，形成各级各类教育管理和教育督导部门都能共享的大数据中心。通过闭合链条，使信息平台在政府管理、学校办学和社会评价之间建立起来，促进决策、执行、监督闭环系统的运转不断优化，达到交流与共享的目标，不断催发出推进教育质量提升的内在动力。最后，基于大数据治理平台，可以全面采集评估监测大数据信息，及时反馈评价结果，扩大评价结果运用的范围，做到用好数据，基于数据进行问题诊断分析，提升教育评价的科学性。