中西方政商关系的比较研究

张安冬

（天津市社会主义学院，天津 300193）

一个社会实现现代化的基本条件之一就是该社会必须有能力将新兴社会势力成功地吸收进政治体系之中，并由此获得经济要素之外的现代化动力。20世纪80年代以来，中国社会阶层结构的最大变化，莫过于原有阶级结构分化和重新组合带来的新社会阶层的出现。而私营企业主等非公有制经济人士群体作为新兴社会阶层的一个重要组成部分，其产生、形成和发展，最为令人关注。这个阶层以其自身的政治要求和阶层意识，以及最先富起来的身份，在社会生活中发挥的作用越来越大。如果一种社会势力经常游离于政治体制之外，那么政治稳定就将受到威胁。企业政治参与是企业试图直接或间接影响政府政策制定或政治过程的复杂行为，是政商关系的具体表现形式。发展新时代中国特色社会主义民主，离不开企业的有序政治参与。有序的政治参与为构建 “亲”“清”的政商关系提供了有力的抓手。从社会主义改造完成到改革开放之前这段计划经济年代，中国基本不存在政商关系，只存在政治经济高度一体化里的上下级关系或同级关系。这里所探讨的政商关系是改革开放之后的产物，它随着市场经济的发展而变化。西方资本主义国家私营企业的政治参与经历了漫长的摸索、纠错和立法的过程，这一演进过程中既有可资借鉴的良方，也有引以为戒的启示。

一、中西政商关系历史与传统的比较分析

现实是历史的延续，个人行为是文化的积淀。在讨论资本主义兴起时，马克思·韦伯曾经有过资本主义为何未能在中国出现的疑问和探讨。中西方历史上商业兴起引发资本主义萌芽出现后不同的发展路径所衍生的不同历史文化积淀，是造就今天中西方不同政商关系的重要原因。

（一）西方商业发展的历史特点

西方文化源头商人地位低下。亚里士多德在其《政治学》中就有所评述：“治产 （致富）有两种方式，一种是同家务管理有关系的部分，另一种是指有关贩卖的技术 （经商）。就这两种方式说，前者顺乎自然地由植物和动物取得财富，事属必须，这是可以称道的；后者在交易中损害他人的财货以谋取自己的利益，这不合自然而是应该受到指责的。”［1］在古罗马，商业依赖于战争存在，商人与军士相比地位很低。在帝国之初新兴的商人阶层中，以加入元老院议员之列为荣耀。公权力明显主导商业发展，商人群体社会地位低下。元老院阶层不参与贸易，而是通过其奴隶仆人和一些外来的犹太人间接参与商业。

西欧封建制度确立后，国王、封建主和基督教会通过层层分封建立起依次互为主从的金字塔般的封建等级制度。中世纪这种松散的权力结构为资产阶级的崛起创造了条件。伴随农业生产力的发展，出现由离开庄园从事商业活动这部分过剩劳动力组成的商人群体，构成了新兴城市的主要人员——市民阶级。基督教与世俗君主多元政治权威之下，为了增强自身的军事防御能力并聚敛钱财，时常用颁发给商人自治特许状的方式来获取经济上的支持。商人地位提升，由商业力量主导，商人群体进行自治的城市繁荣发展，统治权力与商业力量逐渐变成对等的关系，甚至存在统治权力依赖于商业力量的情况。这样一种力量对比成为西方近现代政商关系发展的基础。

（二）中国商业发展的历史特点

从西汉开始，士农工商构成阶层地位有序的四民社会，也形成了 “官本位”的文化传统。“官本位”是指这个国家的社会价值观是以 “官”来定位的，在皇权至上的中国封建时期，为官直接与荣誉挂钩。同时，建立在官本位上的资源分配体系使不同官员享有不同的资源配置权，因此历来就存在官商勾结，权贵经济的现象。在官本位的社会中，社会地位的高低和财富的多寡，主要根据权力大小来决定，而商业社会的逻辑是依据财富确定社会地位，其中的价值观是相悖的。

虽然从文化上一直有抑商的传统，但在中国历史上工商业却一直非常繁荣。北宋后期，随着生产力的发展，劳动力的解放，也出现了大批乡镇农民向城市迁徙的现象。但与西欧新兴城市不同的是，中国古代城市的特点是经济中心、军事中心和政治中心合一，政治特性尤为突出。城市是庞大官僚机器所在地，因此商人需要同官府发生经济联系，而且有着十分密切的政治联系。缺乏自治权和独立权，严重依附于封建国家机器乃是中国旧式商人一个突出的特征。随着明清商业力量不断成长，四民社会开始松动，商人地位向上移动，最终与绅这一阶层相结合，形成绅商阶层。

自隋唐建立科举考试制度后，官僚体系日渐冗余，加之科举又有层级的区分 （院试、乡试、会试、殿试），尤其明清时期，并不是所有中举的考生都能获得职位，暂时没有官职的群体就构成了绅士阶层。近代的科层政权往往只延伸到县一级，县以下基层社会的运作，则有赖于绅士来维持。19世纪末20世纪初，中国被迫向近代社会迈进，在欧美的风雨冲击下，清廷统治阶层产生了先富而后强的思想，重商主义与救亡图存联系在一起而产生。鼓励商业的政策出台，这一期间普遍采用的官督商办，官商合办等企业创办形式，推动了绅与商的合流。同时自古就有的捐纳卖官制度，也随着这一时期商人资本力量的增强，由商而绅的渗流范围和数量都开始增加，尤其是清末财政短绌，卖官的情形更加泛滥。另外，1905年科举制度的废除使得维系皇权和绅权的唯一纽带破裂，绅士们只能另觅进入官场的路径，也进一步造成绅商人数的激增。

在中国历代官本位文化传统下，明清时期愈演愈烈的官商互渗现象，其实质就是政治权力与经济活动相互的结合。在近代中国特殊社会环境中，这种和缓、折衷的阶层转化方式符合传统价值观。绅商阶层的出现，虽然一定程度上分化了传统权势阶层的内部结构，但官商在融合的过程中，商对官更增添了依赖性和妥协性，形成不纯和畸形的官商关系。这种官本位意识通过文化心理结构的积淀和遗传，在历史文化方面埋下了近现代中国存在的一些畸形政商关系生态的种子。

二、中西方私营企业政治参与比较分析

私营企业政治参与是政商关系形成的平台和具体表现形式。我国和西方国家的政治体制在本质上不一样，西方国家的政治生活中，企业具有 “特权地位”［2］，企业政治参与主要反映的是资产阶级不同利益集团之间的博弈，其维护的是资产阶级国家政权；我国私营企业主阶层是中国改革开放的社会历史条件和社会经济关系变化的产物，其根本利益与工人、农民、知识分子等其他阶级阶层有着一致的基础，他们在政治上是平等的关系，都拥有宪法和法律赋予的平等的政治参与权利。中国私营企业的政治参与主要反映的是转轨过程中不同阶层之间利益分配的差别，属于人民内部矛盾。我国与西方国家私营企业政治参与的差异主要体现在参与主体、参与动机和参与渠道三个方面。

（一）政治参与主体

中西方私营企业政治参与都存在整体和个体的层面。整体层面来看，我国行业协会、民间商会等社会团体发育尚不完善，私营企业的结社程度不高，私营企业政治参与的主体一般是单个企业，普遍采取单独行动的方式。与之不同的是，西方国家中企业政治参与多通过行业协会或其他形式以集体政治行动方式出现。个人行为方面，我国私营企业主在与政府等公权力部门交往活动中扮演着重要的角色，而西方则是由企业董事会和专门职能部门的高管在非市场交往行为中发挥重要作用。此外，西方企业主要是和民选代表即国会议员进行接触，在需要的时候，通过议员向有关部门施压，而不会依附于某位行政官员。这是参与主体的个体层面有别于中国政商关系的一个地方。在组织架构上，我国绝大多数的私营企业中并不会独立设置处理政府事务的部门，更多的情况是将这一职能涵盖在总经理办公室或者公关部门的职能中。而西方企业通常都建立有独立化正式的组织结构来管理政治战略，如公共事务部、政府活动委员会等专门负责处理与公权力外部利益相关者的事务。名列 《财富》美国500强榜单的大公司悉数设立了自己在华盛顿的代表处，机构规模通常比较庞大，人数多达上百人。多数企业毫不避讳地通过这些职能部门进行公开的游说活动，游说者直接以贿赂的方式收买议员的情况也屡见不鲜。

（二）政治参与动机

公民介入政治的动机是多元的，根据功利主义理论，政治参与是通过控制和影响公共权威来维护和改变一定的生产关系，使自己和自己所属的群体在这种生产关系中获益。私营企业政治参与亦以私利性动机为核心。一般来说，企业政治参与可依据动机归纳为4类：与提高个人政治地位有关的需求型政治参与、与促进企业发展有关的经济型政治参与、与履行企业家和企业社会责任有关的发展型政治参与、以及与规避政策风险有关的保护型政治参与。

西方国家企业政治参与行为以影响制度环境和市场环境为主要动机，出现在宏观决策制定阶段。例如美国国会每年立法的重点往往有很大的变化，而相关企业、产业也有不同程度的兴盛和衰败，因此私营企业一般试图通过行业协会集体游说在国会立法和政府政策制定过程中施加影响，谋求有利于企业发展的公共政策，为企业发展创造良好的宏观环境。这主要体现在两个方面：一是参与设置政治议程，寻求与公共政策导向相契合的商业模式和盈利模式。塑造和增强企业商业活动的合法性和政策合规性，有效规避风险，顺利开展业务。二是在政治活动中通过影响政策导向，调动政治资源，获取不均衡的商业利益。

在中国，一方面，越来越多的企业家以影响政策导向为动机参与到政策制定征询中，另一方面，与西方国家不同的是，具体政策和项目的争取依然也是我国私营企业政治参与的重要动机，此类参与行为多发生在政策实施阶段。另外，在官本位历史文化传统影响下，对政治地位的个人需求也是中国部分私营企业主政治参与的又一个动机。

（三）政治参与渠道

西方企业政治参与的渠道和形式复杂多样，归纳起来主要包括政治献金、游说和旋转门三大类。

（1）政治献金是西方政党政治中的常态化现象。一方面，定期举行的竞选以及政党和候选人的日常政治活动都需要大量的资金，必须通过各种方式向社会募集。另一方面，政治献金也是美国等西方国家企业规避多党轮流执政所产生的不确定性的重要手段。研究表明，美国各州的政治政策和决定与富裕公民的观点更加接近［3］。与富裕的公民相比，财力欠缺的群体在政治的各个领域的决策制定中都尤其严重地被忽略了。募集的高额政治献金不仅不利于立法人员履责，同时更为利益集团本身开辟了参与政治的特殊通道，为有经济实力的个人或集团用金钱影响政治运作提供了可乘之机。高额献金的 “金主”对选举结果立法，以及监管程序都可能发挥不恰当的影响，导致腐败容忍度的上升，出现有悖于民主政治设计的结果。

（2）游说，又被称为 “西方隐形政府”，主要分为两种：直接游说和间接游说。直接游说就是利益集团直接或者通过中介机构进行政治参与，向立法部门议员、监管部门相关人员提供信息。间接游说包括媒体游说、选民培养、示威、抵制和抗议活动。由于西方民主制度的设计，具有规模的企业对其选区民选代表的游说具有重要影响力。游说往往会扭曲政府决策的公共性，被认为是造成有利于普通大众的立法案不能通过实施的主要原因。西方学者对游说这一制度的存在也长期存在争论，米格尔·阿尔索拉 （Miguel Alzola）提出，企业的政治开销在伦理层面是应该被反对的。目前企业游说和竞选活动的制度与政治平等和政治共识的民主原则相悖。通过利用这一不公平的监管框架，企业在社会层面削弱了民主政制［4］。

调查显示，各州对游说的管制不同，监管越少的州，公民的观点越不能被平等地体现在政策制定过程中。尽管在美国，从联邦层面、国会层面以及各州层面都出台了相关限制和规范游说行为的法案，但始终无法解决的问题是：一是游说行为的合法性使得立法草案的支持和反对双方始终无法拥有平等的话语权和观点的代表权；二是普通大众无法组织起来为其利益进行游说。

（3）旋转门是指政界、商界、智库人士经常性的角色转换。在西方国家通过旋转门实现政治参与有三种主要方式：一是商界人士通过直接担任顾问或资助学者研究的方式参与政策法规的研究与制定；二是企业家参加选举成为议员甚至是领导人，这种方式中甚至不被强制要求放弃商业经营［5］；三是政界人士在积累一定人脉关系后退出政界转去商界，从事政治参与的事务。西方国家企业中负责政府事务的人员以及从事游说工作的人员中，骨干往往是前政府官员和届满的前议员。这些通过旋转门的前政界人士，凭借自己的从政经历和人脉，参与公共政策制定，为个人和企业谋取经济利益。

自2002年十六大确立非公有制经济人士为中国特色社会主义建设者以来，我国私营企业主政治参与的渠道也日益增加。主要有：参选人大代表和政协委员；加入中国共产党以及各民主党派；在工商联、青联、妇联等社团组织担任一定职务；担任政府特约人员，通过捐赠参与公益事业等。2015年全国工商联以关于民营企业家政治参与度为重点的一项调查结果如表1。

表1 民营企业家政治参与及公益支出抽样调查表

同时，企业层面建立基层党组织强化党建工作成为十八大以来私营企业愈发重视的政治参与方式。2012年5月中共中央办公厅印发了 《关于加强和改进非公有制企业党的建设工作的意见 （试行）》通知，要求以改革创新的精神强化非公有制企业党建工作保障，探索党组织和党员发挥作用的有效途径，扩大组织覆盖和工作覆盖范围。一方面，中国共产党通过中国特色非公经济党建工作夯实执政基础；另一方面，私营企业通过党建获取政治资源和优势，转化成生产力和竞争力。

然而，中国目前处于经济转轨期，企业与政府之间界线有待明晰，还存在地方政府保护主义和法律体系不健全的现象。私营企业除了通过一些制度性的参与途径参与政治以外，还存在着私营企业主依靠人脉关系网络，通过不透明的间接政治参与甚至是非法的政治参与破坏游戏规则，制造家族依附、隐性股东、公关顾问等形式多样的畸形政商关系，给国家和社会造成了严重的危害。

三、西方国家企业政治参与对我国政商关系的启示

当私营企业政治参与不足时，容易出现官商勾结的畸形政商关系。如何吸纳私营企业主这一新的社会阶层，成为我们党拓展执政基础、团结带领各阶层人士实现中国梦的战略考量。西方资本主义国家中的政商互动经历了漫长的探索和纠错过程，其中在立法、监管和行业协会培植等方面的经验确实存在值得借鉴的良方。但由于社会制度不同，西方资本主义国家中商界与政界那种以金钱换取自治特权的 “交易”不可能在中国出现。所谓 “民主范式”的很多西方国家和地区中，政府与财阀之间有纠缠不清的利益瓜葛，存在大量的合法腐败、合法强盗行为，只是这些灰色地带，大多通过制度化变成合法化的政商互动。

中国特色社会主义进入新时代，国家治理现代化全面进行顶层设计，反腐力度不断加大，简政放权已成改革大势，新型企业家群体观念和行为方式也发生了革新。在政治、经济大势的变化中，中国政商关系也迎来了进入新局面的最佳契机。我国在优化非公经济政治参与，构建 “亲”“清”政商关系中，既需要借鉴西方国家制度化、法治化的相关优秀经验，也要避免出现资本主义制度设计中披着合法外衣的权钱交易。必须立足我国国情，在 “坚持体制、创新机制”中探索有序且有效的具体实现路径。

（一）推进制度建设，拓宽非公经济人士政治参与渠道

参与型公民对于有效的民主至关重要。不均衡的政治参与渠道和与需求差距较大的政治参与制度供给对政治平等和民主效能都会产生威胁。私营企业政治参与制度供给不足时，就容易导致寻租设租、买官卖官、官商非规范性联系，形成特殊利益集团等违规违法现象出现。在现行体制下，要扩大私营企业主阶层政治参与的制度渠道，首先要优化顶层设计，营造制度创新环境，推进体制改革，维护各阶层政治参与权利，把私营企业主阶层的政治诉求纳入到中国共产党领导的多党合作和政治协商制度框架中来；二是巩固和拓宽原有的政治参与渠道，创新丰富政协委员和人大代表的选举维度和范围，适当提升私营企业主阶层进入各级政协和人大的比例；三是健全社会主义协商民主制度，充分利用协商的优势，在平等自由的基础上展开对话，聘请优秀的私营企业主以担任特约人员、督导员和执业顾问等身份参加到政府部门和立法、执法机构组织的一些涉及私营企业利益的相关政策、法律法规制定的座谈会、听证会、咨询会中，使私营企业主在各项决策过程中充分表达意见，增强决策的合法性基础。

（二）完善法律体系，规范非公经济人士政治参与行为

非公经济领域政治参与是中国市场经济发展的自然产物，也是中国民主政治的重要发展。但是，在目前政治体制下，私营企业政治参与的方式依然存在模糊性，企业影响政府决策和立法的行为尚不被正式认可，其结果也未进行过全面考量。非公经济人士以政协委员或人大代表等政治身份参与政治生活时，仍保有在私营企业中的工作职位，这就出现了个人角色的冲突。从西方国家实践经验来看，在市场经济中若对财富资本没有严格的制度性限制，金钱则会成为民主实际中的主导力量。党的十八大以来，无论是落马的 “老虎”，还是折翼的“苍蝇”，其背后大多都会牵出一些企业家。“两会”委员和代表的贿选事件也频频发生。然而，关于规范非公经济领域政治参与行为的法律法规尚未出台。包括 《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》等法律中均未明确规定建立非公经济领域对政治决策施加影响的合理边界。另外，虽然我国有光彩事业和中国企业社会责任协会致力于规范和促进企业社会行为的道德规范，但关于私营企业政治参与行为的伦理准则有待进一步的确立。

（三）着力社会治理，提高非公经济人士政治参与的组织化程度

改革开放以来，市场经济的不断发展打破了我国过去国家包揽政治、经济和社会等所有事务的格局，一个相对独立的市场体系分离于国家体系而萌生，而且在国家体系与市场体系之间，一个新生的社会组织体系也日趋独立并不断壮大。以法治为基础的多元主体协同治理是国家治理现代化的逻辑思路。这一逻辑以实现 “强政府，大社会”和政府治理、市场治理、社会治理有机复合为目标。政府与非公经济领域之间良性互动关系的形成，有赖于营造适度的中介空间，培育介于国家权力与私人之间的社会治理。商会和行业协会，作为社会自组织的理性力量，可以在政府与私营企业家之间起到联系和协调的作用。发挥工商联和行业协会、民间商会等组织的作用，以组织化的形式合理反映政治诉求，提高政治参与的有效性。同时，在支持鼓励非公领域社会组织建构和发挥力量的过程中，也要加强组织管理，通过立法和监管手段，建构制度化、法制化的利益表达机制，避免出现像西方国家政商越界游说行为这类畸形政治参与模式。