人民政协党的建设与领导制度建构——学习 《关于加强新时代人民政协党的建设工作的若干意见》

齐卫平

（华东师范大学，上海 200241）

2018年10月14日，中共中央办公厅印发 《关于加强新时代人民政协党的建设工作的若干意见》（以下简称 《若干意见》），这是一个全面贯彻党的十九大精神，将新时代党的建设总要求具体落实到推进人民政协工作的重要文献，其中，突出人民政协党的领导制度建构，是极其重要的精神。《若干意见》提出的一系列思想、举措和要求，凝聚着党中央治国理政创新实践的经验，体现了执政党建设规律的认识升华，对新时代开创人民政协工作新局面具有重大指导意义。

一、加强人民政协党的领导制度建构是《若干意见》的显著特点

从文件名称看，《若干意见》着眼的是加强人民政协党的建设，具有全面性。文件内容包括党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设等各个方面，表明必须整体推进人民政协党的建设工作。然而，仔细领会可以看到，党的领导制度建构的思想贯穿该文件的全部内容。认真学习《若干意见》，既要从全面性上加深认识人民政协党的建设整体要求，又要从根本精神上深刻把握人民政协党的领导制度建构的显著特点。

全面从严治党是以习近平同志为核心的党中央治国理政创新实践的重要组成部分，在党的十八大以来的极不平凡的发展进程中，重点转变党的作风，通过一系列严格要求、严密纪律、严肃规范和严厉举措，在党的建设上取得了全方位的、开创性的成就，使管党治党格局发生了深层次的、根本性的变革。党的十九大对全面从严治党的思想和实践作出了高度评价，同时在总结经验基础上，提出了新时代党的建设总要求，“坚持和加强党的全面领导”放在第一条的位置，在新修改的党章中明确指出 “党政军民学，东西南北中，党是领导一切的”［1］。这样突出坚持和加强党的领导，具有鲜明的针对性，同时也适应了保证中国特色社会主义伟大事业不断取得胜利的根本要求。

人民政协是在中国共产党领导下建立起来的统一战线组织，是党的重要工作机制，坚持党的领导是人民政协工作的总格局和基本面。加强党对人民政协的领导是党中央一贯的立场。2006年2月《中共中央关于加强人民政协工作的意见》提出“按照党总揽全局、协调各方的原则，进一步加强和改善党的领导”，“发挥政协组织中共产党员的先锋模范作用”［2］。习近平指出：“做好人民政协工作，必须坚持中国共产党的领导。”［3］67人民政协的机构性质和组织属性决定了党的领导地位。相对现实中存在党组织弱化、虚化和被边缘化的情况而言，人民政协工作中党的领导体现要更充分一些，但也不是说没有问题。《若干意见》指出，从新时代新使命新要求看，人民政协党的建设还存在着不完全适应的一面，“特别是存在思想认识不到位、组织设置不健全、政协特点不突出、党员委员作用发挥不充分等问题，需要从实际出发切实加以解决”［4］。不能有效解决好这些突出问题，必然影响人民政协坚持和加强党的领导的有效性。

加强人民政协党的建设工作，旨在更强有力地坚持和加强党的领导。党的建设话语中，加强党的领导是一直被反复强调的观点。中国共产党的领导是中国革命、建设和改革取得胜利的根本保证，成为被事实所证明并得到普遍认同的道理。党的领导不是一句空话，它既体现在各项工作的实际中，又需要从制度上加以落实，坚持和加强党的领导依赖制度保障。制度具有根本性、全局性、长期性、稳定性，坚持和加强党的领导，只有获得制度的刚性支撑，才具有切实贯彻执行的基础。《若干意见》的制定以 “全面贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神，贯彻落实新时代党的建设总要求，切实加强人民政协党的建设，更好坚持党对人民政协工作的全面领导”为指导思想，从整体部署人民政协党的建设工作出发，突出党的领导制度建设，从而使新时代人民政协建设形成新的任务聚焦。

“领导制度”是党中央明确提出的概念，党的文献资料和党中央领导人论述中经常提及。在中国特色社会主义制度下，领导制度无疑包括对国家和社会全面领导的相关制度，而党的领导则具有决定意义。这就是说，领导制度首先是党的领导制度。那么，究竟如何理解党的领导制度？本文认为，党领导一切的总原则表明它不是一项单独的制度，在党的各项工作中确立党的领导制度规范，是党的领导制度的基本涵义。《若干意见》体现的重要精神就是确立人民政协坚持和加强党的领导的制度规范，通过一系列制度建设来落实党的领导。值得指出，改革开放以来，党中央虽然在许多相关文件中强调加强和改进党对人民政协的领导，并提出了一些具体的要求，但像 《若干意见》这样突出党的领导制度建构还是第一次。它体现了党的领导制度在人民政协工作中的具体化，不仅对推进新时代人民政协工作具有现实指导价值，而且对其他领域和工作中确立党的领导制度具有实践指向的意义。

从人民政协党的领导制度建构看，《若干意见》有如下 “三个相结合”的显著特点。一是把加强人民政协党的建设与人民政协党的领导制度建构相结合，体现了深化全面从严治党对人民政协工作的新要求。《若干意见》强调要遵循党章，坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为武装推进人民政协党的组织和党的工作有效覆盖，加强政协作风建设，严格遵守党的政治纪律和政治规矩，最后落脚到加强对新时代人民政协党的建设工作的领导，全文逻辑严密，贯穿着围绕党的领导制度加强人民政协党的建设工作的主线。二是党的领导制度建构与人民政协工作具体实践相结合，具有鲜明的针对性。《若干意见》结合人民政协的性质定位、组织属性、功能职责规定，提出领导制度建构的指导意见，把坚持和加强人民政协党的领导从原则具体化为实践要求。三是宏观理念与微观举措相结合，具有很强的可操作性。《若干意见》不仅对人民政协党的建设工作提出了总体要求，强调必须强化人民政协党建工作的观念，而且对坚持和加强人民政协党的领导制度提出了务实的部署，要求明确、规定具体、举措细致、路径清晰、便于实施。这些特点显示了 《若干意见》这个文件的厚重分量，深刻认识它的重大意义，必须着力加强人民政协党的领导制度建构。

二、人民政协最本质特征的揭示与人民政协党的领导制度建构

人民政协工作在长期实践中积累了丰富经验，党中央对人民政协的地位及其作用的认识不断深化，形成的思想理论促进了人民政协与中国特色社会主义伟大事业同步发展。《若干意见》指出：“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征，也是人民政协这一制度安排和政治组织最本质的特征。”这个重大论断第一次揭示了人民政协的本质特征，并把党的领导作为 “最本质的特征”，这是人民政协理论的创新。

党的十八大以来，习近平总书记在坚持党的领导上提出了两个重要结论。一是中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征；二是中国共产党的领导是中国特色社会主义制度的最大优势。党的领导体现了中国特色社会主义的特征与优势相统一，《若干意见》以党的领导揭示人民政协最本质的特征，正是这两个重要结论的逻辑延伸。2014年9月21日，习近平总书记在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上发表重要讲话指出：“中国共产党的领导是包括各民主党派、各团体、各民族、各阶层、各届人士在内的全体中国人民的共同选择，是中国特色社会主义最本质的特征，也是人民政协事业发展进步的根本保证。”［3］67这里已经阐述了党的领导与中国特色社会主义本质特征和人民政协事业的关系，《若干意见》是对这一思想的进一步明确，其创新之处在于从中国特色的制度安排和政治组织属性两个维度，凸显了党的领导是人民政协最本质特征的崭新定位。

首先，中国特色的制度安排决定了党的领导构成人民政协最本质的特征。

政治常识告诉我们，世界上不存在标准化的制度模式，一个国家采取什么样的制度，最不明智的选择就是盲目照搬别国的模式，削足适履的必然结果就是搞乱国家，陷社会于动荡的困境。中国社会主义的制度是在中国共产党领导的长期历史实践中形成的，既遵循着制度建设的一般规律，又体现出自己的制度特色。中国的制度特色最集中的体现就是中国共产党的领导，无论是经济制度、政治制度、文化制度、社会制度，还是国家制度、政党制度、民主制度、法治制度，都统一于党的领导。因此，把握党的领导是人民政协最本质特征的重大论断，必须深刻认识党的领导在制度层面的中国特色上具有的决定性意义。

中国特色社会主义政治制度的构造形成制度特色，由人民代表大会的根本政治制度，多党合作和政治协商、民族区域自治、基层民主等基本政治制度组成的构造，是彰显政治制度中国特色的主体。这四项政治制度集中反映了党的领导、人民当家作主、依法治国三者有机统一的中国特色社会主义制度本质。“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是符合中国国情、经得起实践检验的正确有效的政党制度。”［5］635习近平总书记指出：“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度作为我国一项基本政治制度，是中国共产党、中国人民和各民主党派、无党派人士的伟大政治创造，是从中国土壤中生长出来的新型政党制度。”［6］这一新型政党制度具有实现人民民主、加强政党合作、推动政治参与、促进社会和谐等多重价值，是发挥中国特色社会主义制度优势的重要平台。

人民政协是多党合作和政治协商制度的安排，作为这一制度实践的主要机构，人民政协承载着具体运作中国特色社会主义新型政党制度的任务。制度特色形成特色安排，制度安排的人民政协扮演着打造制度特色的政治角色。从1949年中华人民共和国成立开始，人民政协就以别的国家不具有的独特形式，在国家政治生活中起到了不可替代的作用。按照制度安排，人民政协确立了政治协商、民主监督、参政议政三项职能，形成了平等议事、民主协商、求同存异、体谅包容、广交朋友等优良传统，建立了党领导发展、沟通社会、团结人民和服务群众的工作机制。中国特色的制度安排赋予人民政协巨大的创新空间，以党的领导揭示人民政协最本质的特征，符合中国特色制度安排的目标设计，人民政协突出中国共产党的领导是中国特色的制度安排的必然要求。

其次，政治组织属性决定了党的领导构成人民政协最本质的特征。

党的领导是人民政协最本质的特征，又是由人民政协政治组织的属性决定的。国家和社会的政治生活中存在着各种类型的政治组织。1962年扩大的中央工作会议上，刘少奇提出的书面报告中指出：“在我们的国家里，有全国的和各级的人民代表大会，有全国的和各级的政治协商会议，有工会、青年团体、妇女联合会等群众组织；在工业企业中有职工大会和职工代表大会，在农村人民公社中有社员大会和社员代表大会，在科学、文化方面有各种协会和学会；此外，还有民主党派、工商联等组织。这些是我们党联系群众、发扬人民民主的不同组织形式，它们在不同的方面起着重要的作用。”［7］这里列举的各种类型较全面地包括了我国的政治组织。人民政协是党联系人民、服务群众的特殊组织，其组织属性也具有特殊性。

第一，人民政协是统一战线组织，这一组织属性规定了它不同于一般的政治组织，也不同于某个特定领域、具体行业或社会阶层的政治组织。“从人民政协的性质看，人民政协作为我国最广泛的爱国统一战线组织，就是要在中国共产党的领导之下，在一个共同的目标之下，实现各党派、各团体、各民族、各阶层及一切爱国者的最广泛的团结。”［5］782人民政协组织的广泛性、包容性、多样性、社会性等特点，使它成为我国各类政治组织中联系面广泛、社会关系密切、政治包容度强的组织形式。

第二，人民政协是人民民主的重要实现形式，这一组织属性表明它对打造政治共同体的价值。《若干意见》指出：“人民政协是一个政治共同体”，实现人民民主是政治共同体形成的前提。中国特色社会主义根本政治制度和基本政治制度，共同构成我国民主政治的发展样式，人民政协的政治组织属性决定了其作为社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构的性质定位。在社会主义协商民主制度体系中，人民政协特殊的组织属性决定了它对实现人民民主的作用是其他政治组织所不能替代的。

第三，人民政协是国家治理体系的重要组成部分，这一组织属性体现了它在党治国理政实践中的制度安排。国家治理现代化要求治理体系的科学化，治理体系的科学化要求治理主体的规范化。作为重要组成部分，人民政协担当着国家治理主体之一的角色，其主要功能是通过妥善处理，正确协调，合理整合政党关系、民族关系、阶层关系，联系、吸纳和激发广大人民群众参与国家治理，从而形成机制合力，在国家治理体系现代化建设中充分发挥主人翁的作用。

人民政协的本质特征寓于其政治组织属性之中，人民政协的政治组织属性规定了党的领导是人民政协最本质的特征。在党的文献中，关于人民政协的特征有过揭示，例如，习近平总书记指出：“大团结大联合是统一战线的本质要求，是人民政协组织的重要特征。”［3］68这里所说的 “重要特征”，侧重从统一战线的主题阐述人民政协组织的工作特征，与人民政协最本质特征不相矛盾。顾名思义，“最本质特征”突出的是各种特征中最具本质意义的特征，其他特征是由最本质特征派生的。中国共产党是最高政治领导力量，所有政治组织都在党的领导之下。《若干意见》指出：“人民政协是政治组织，旗帜鲜明讲政治是人民政协的根本要求。”人民政协讲政治，首先要讲中国共产党的领导，人民政协发挥好其作为特殊政治组织的作用，理应在坚持党的领导上彰显其最本质的特征。

三、建构人民政协党的领导制度的思想和举措

改革开放以来，党中央对加强人民政协工作提出了一系列要求，指导着人民政协工作创新发展与改革开放不断深入推进的要求相适应。40年历史实践中，人民政协建设取得了显著成果，为推进中国特色社会主义伟大事业发展起到了重要作用。《若干意见》强调人民政协党的建设，是从新的历史方位出发，牢牢把握政治定力，指导新时代人民政协工作更好地服务于党的使命担当，不断提高人民政协工作质量，从而为决胜全面建成小康社会，夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利作出更大的贡献。

人民政协建设与党的建设不可分割。就概念而言，人民政协建设与党的建设不能相互等同起来。人民政协建设指的是其机构及其工作职责范围的建设，具有特定的涵义。党的建设指的则是执政党加强教育管理方面的建设，是一般意义上的概念。《若干意见》以 “人民政协党的建设”为中心内容，表明人民政协建设不能替代党的建设。从两者关系看，人民政协建设的范围和工作任务比党的建设更加宽广，党的建设包含在人民政协建设之中，但它具有统领意义。主要体现在两个方面，其一是人民政协自身建设必须突出党的建设。此前人民政协工作相关文件中，关于人民政协自身建设都有具体的要求，也强调党的领导，但不够系统，聚焦的问题也不突出。《若干意见》就人民政协党的建设制定专门的文件，强化了党领导人民政协的制度意识。其二是人民政协的各个方面、各项工作必须以党的建设为引领。人民政协的统战工作包括党派合作、团体协调、民族团结、阶层和谐、宗教引导等方方面面，每一个方面工作任务繁重、内容具体、关系重大。人民政协一切工作都服务于党的工作中心，这就要求把党的建设放到人民政协工作更加突出的位置，切实做到以党的建设引领人民政协工作。

党的十九大提出了新时代党的建设总要求，《若干意见》充分体现了人民政协工作贯彻落实十九大精神的特点，以新时代党的建设总要求提出加强新时代人民政协党的建设的总体要求，聚焦人民政协党的领导制度建构，形成了一系列新思想新举措，为新时代人民政协工作要有新气象新作为指明了方向。

第一，建构人民政协党的领导制度，必须强化人民政协党的建设的观念。人民政协是党的工作，其组织属性决定了它与一般业务性工作不同，因此，加强党的建设对人民政协尤其重要。《若干意见》强调，党对人民政协领导是 “政治责任”，“各级政协党组要树立做好政协工作必须抓好党的建设的观念，深化抓好党建是本职、不抓党建是失职、抓不好党建是不称职的认识”。强化党的建设观念十分必要，没有牢固的观念，实现党对人民政协的领导就无从谈起。人民政协建设范围广泛，工作具体，任务繁多，容易发生因日常事务繁忙而忽视党的建设的现象。同时，形势发展和社会深刻变动造成的复杂情况，使人民政协工作经常要面对各种尖锐的问题，也容易分散党的建设工作的注意力。坚持以党的建设统领人民政协工作，突出坚持党的领导，首先要强化党的建设观念。

第二，建构人民政协党的领导制度，必须以相应的制度规范为支撑。建构党的领导制度是严密党的组织体系的要求，加强人民政协党的建设就是以严密的组织体系落实党的领导。从组织体系看，人民政协采取横向的机构设置方式，全国政协对地方政协只是指导关系不是隶属关系，而党的组织体系则形成自上而下的领导和被领导关系。这样的特点区别，要求人民政协党的领导需要形成相应的制度规范。《若干意见》明确提出建构政协党组、机关党组和专门委员会分党组的组织体系，加强政协党组对机关党组和专门委员会分党组的领导，要求以各层级人民政协的党组作为党的领导制度建构的抓手，强化政协党组在政协工作中的政治领导力、思想引领力、群众组织力、社会号召力，通过加强党组对机关党组和专门委员会党组的领导，完善人民政协工作中党的组织体系。《若干意见》还提出探索建立政协党组成员联系相关界别党员委员、党员委员联系党外委员制度，探索建立联系无党派人士、宗教界委员机制。从制度机制上做实做细党对人民政协工作的领导。这些制度规范指导思想清晰，要求明确，规定具体，是建构人民政协党的领导制度的实践举措。

第三，建构人民政协党的领导制度，必须在“两个全覆盖”上狠下功夫。党的十八大以来全面从严治党实践中，党中央提出 “全覆盖”要求，指的是党的组织和党的工作覆盖全社会和各领域，这是实现党的全面领导的题中应有之义。作为党的工作机制，人民政协的业务领域、工作对象以及职责践履与贯彻党的建设 “全覆盖”要求关系紧密。但从建构人民政协党的领导制度来说，“全覆盖”的要求针对的是党在人民政协工作中的作用问题。《若干意见》指出：“党的力量来自组织。要加强政协党的组织建设，做到哪里有政协委员哪里就有党的工作，哪里有党员哪里就有党的组织，哪里有党的组织哪里就有健全的组织生活和党的组织作用的充分发挥，实现党的组织对党员委员的全覆盖、党的工作对政协委员的全覆盖。”这 “两个全覆盖”要求把党对人民政协的领导具体化，对建构人民政协党的领导制度具有重要的实践意义。

第四，建构人民政协党的领导制度，必须加强作风建设。从一定意义上说，政协作风就是党的作风，人民政协工作的一举一动代表的是党的形象，体现的是党的威信。党的作风塑造党的形象，建树党的威信，因此，党的作风不正必然削弱党的领导。党的十八大以来全面从严治党实践，把党的作风建设放在更加突出的位置，人民政协加强党的建设也要注重作风建设。《若干意见》把政协作风与党的作风紧密相联，指出：“政协党的作风建设是政协作风建设的关键，要严格贯彻落实中央八项规定及其实施细则精神，坚决反对形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风”，要求各级政协党组织和共产党员要坚持求真务实、真抓实干，做转作风改作风的表率，各级政协党组织和共产党员要坚持党的群众路线，密切同政协委员的联系。各级政协党组要建立健全走访看望委员制度以及接待和处理委员来信来访制度。全国政协党组成员要带头落实到地方调研听取住当地全国政协委员意见建议、联系政协专门委员会和界别等制度。这些规定都是人民政协党的领导制度的具体落实。

第五，建构人民政协党的领导制度，必须坚持把党的政治建设放在首要位置。党的十九大把党的政治建设放在首要位置，强调以党的政治建设统领党的其他方面建设。人民政协加强党的建设，目的是充分发挥党组织的政治功能，实现党的领导。人民政协党的政治建设的首要任务是坚决维护习近平总书记的核心地位，坚决维护党中央权威和集中统一领导。政协组织中的共产党员必须时刻牢记自己的第一身份是共产党员，第一职责是为党工作，牢固树立政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识，在政治立场、政治方向、政治原则、政治道路上同党中央保持高度一致，做到党中央提倡的坚决响应、党中央决定的坚决执行、党中央禁止的坚决不做。各级政协党组织必须扎实推进全面从严治党，坚持把纪律挺在前面，把监督挺在前面，坚决防止和纠正执行纪律宽松软等问题。必须严明党的政治纪律，教育政协组织中的共产党员严格遵守党的政治纪律和政治规矩，把对党忠诚、为党分忧、为党尽职、为民造福作为根本政治担当。各级政协党组织要切实担负起管党治党政治责任，坚决防止利用政协影响力谋取私利，坚决防止利用委员资源谋取私利。支持纪检监察机关派驻政协机关纪检监察组履行纪检监察职责，对违纪违法的，严格依纪依法作出严肃处理。这些要求表明，必须从建构党的领导制度认识党的政治建设首要位置的深刻涵义。

第六，建构人民政协党的领导制度，必须以党的建设引领和推动履职实践。人民政协以政治协商、民主监督、参政议政为主要职能，在党治国理政实践中有着不可或缺的作用。人民政协工作反映社情民意，是党联系群众的桥梁，通过协商民主加强社会沟通、规范利益诉求合理合法表达、引导有序政治参与，能够为党制定正确的路线方针政策提供坚实的基础。《若干意见》指出，各级政协党组要认真落实开展党的统一战线工作的职责要求，“正确处理一致性和多样性的关系，及时了解统一战线内部思想动态，把在一些敏感点、风险点、关切点上强化思想政治引领同经常性思想政治工作结合起来，不断增强固守政治底线的定力和找到最大公约数、画出最大同心圆的能力，把更多的人团结在党的周围”。要求人民政协工作必须有效避免党建和履职 “两张皮”现象，以党的建设引领和推动履职实践，以履职成效检验政协党的建设工作的质量和水平。人民政协工作中，把党建与履职相分离的 “两张皮”现象不同程度地存在，是坚持人民政协党的领导必须认真解决好的问题。党领导人民政协，就是要把党的建设融入人民政协的日常工作之中，离开党的建设，政协党员委员体现不出先锋模范作用，人民政协难以体现自身的特点。建构人民政协党的领导制度，必须做好以党的建设引领和推动履职实践这篇时代新文章。

四、结束语

新时代人民政协工作的再出发，必须坚持以党的建设为统领。人民政协党的建设聚焦党的领导制度建构，是开创新时代人民政协工作新局面的一项重大任务。中国特色社会主义进入新时代，人民政协要有新气象新作为，就要在建构党的领导制度上加强努力。鸦片战争以降一个半世纪多的时间里，中国共产党成为领导中华民族实现从站起来、富起来到强起来的伟大飞跃的中流砥柱，这是广大中国人民对党的领导政治认同的历史和现实基础。要不要坚持中国共产党的领导，对绝大多数当代中国人来说已经不是问题，但怎样有效实现党的领导还需要进行建设性的探索和创造性的努力。要使党对人民政协的领导落地生根，制度建设是重要的路径依赖。认真贯彻执行好 《若干意见》的各项规定，切实按照党中央的要求和部署，在加强新时代人民政协党的建设实践中建构并不断健全党的领导制度，对人民政协工作迈出新的步伐、创造新的业绩具有十分重要的意义。