系统工作法在民主党派基层组织①民主监督中的应用探讨

盛佩琰

（九三学社上海市黄浦区委会，上海 200025）

民主党派民主监督正在逐步尝试常态化和规范化。以上海为例，沪委办发布了 《中共上海市委办公厅关于中共上海市委委托各民主党派上海市委对重大问题开展专项监督有关事项的通知》（沪委办〔2017〕31号文件），在2016年工作的基础上，中共上海市委继续委托各民主党派市委对一系列重大问题开展专项监督。但相较于民主党派省部级及以上组织民主监督工作逐步常态化和规范化，民主党派基层组织民主监督工作仍然比较薄弱，存在制度体系不完整、工作手段单一、人才梯队有局限等积弊，而这些问题又可以归咎于系统思维和工作方法的欠缺。

本文通过分析民主党派基层组织履行民主监督职能的现状和制约因素，尝试借鉴系统工作法的思维模式，从把握民主监督系统工作原则、建立信息传感系统、制度体系控制系统、专业化的加工系统等方面入手，探索如何在基层组织的民主监督中应用系统工作方法，提升民主监督的质量。

一、基层组织民主监督的形式和内容

根据 《中国共产党统一战线工作条例 （试行）》中所述，民主党派的民主监督是指在坚持四项基本原则的基础上，通过提出意见、批评、建议的方式对中国共产党进行的政治监督②，进一步明确了民主党派民主监督的内涵。对民主党派基层组织而言，其民主监督履职现状是当前民主政治环境的映射。基层组织民主监督内容主要包括两大部分：一是对 “事”的监督。针对所在区域经济社会建设重要方针政策及部署，在执行前、执行中和执行后分阶段提出意见和建议。二是对 “人”的监督。对所在区域基层党委领导班子及政府职能部门的廉政建设和履职情况提出意见和建议。

在实践中，民主党派基层组织比较常见的民主监督形式主要有以下几种：一是专项民主监督。中共基层党组织委托所在区域的民主党派基层组织在一定的周期内，开展围绕区情重点和区域特征的专项民主监督工作，例如上海某区县开展的中小河道整治、“五违四必”环境综合整治等。二是双月座谈会。双月座谈会既是政党协商的重要承载形式，也是民主党派基层组织开展民主监督工作的重要平台之一。会前民主党派代表根据事先给出的议题和材料，围绕特定主题 （基本围绕区域经济、政治、文化、医卫体制改革等发展规划）提出意见和建议。三是专门会议。中共基层党组织负责人根据特定事项或主题，不定期召开专题会议、座谈会议等。这是民主党派基层组织围绕专项议题向中共党委领导班子提出意见和建议的重要渠道。四是特约人员工作制度。所常见的有特约监察员、检察员、审计员、陪审员和教育督导员等。由民主党派推荐成员，根据特约人员的工作联系制度，定期赴有关部门开展民主监督工作 （例如，参加部门重要会议，参与机关效能监督、党风廉政考评、专项活动、考察调研等）。

在基层组织的工作实际中，民主监督往往与参政议政、政治协商等职能相互渗透融合。在参政议政工作中，民主党派基层组织通过开展专项课题调研、传递社情民意信息等形式，对区域经济社会发展进程中的不足提出意见和建议，行使建言献策及部分民主监督的职能。在政治协商工作中，由中共基层党组织召开的部分专门会议同时承担了政治协商和民主监督的职能。这种会议交流形式不仅使党际间能够就重大问题协商互通，而且为民主党派对中共党组织开展民主监督提供了通道。一方面，基层组织在行使民主监督、参政议政和政治协商职能时，所获取的工作信息处于共享互通的状态，参政议政和政治协商工作信息能为民主监督提供素材，反之亦然。另一方面，基层组织的民主监督工作机制尚需完善，民主监督部分职能会借助参政议政和政治协商职能的履行而履行［1］。

二、基层组织民主监督的不足

从内容和层次上看，民主党派基层组织民主监督尚未达到现代政党的审视标准。一是非常态化。相比较于参政议政具有较为规范并且覆盖全周期的推进制度，民主党派基层组织的民主监督的开展是非常态化的、非制度化的。以近期开展的专项民主监督为例，基层组织以接受中共基层党组织委托为启动标志，因外力的推动而启动的民主监督具有一定的 “被动性”，这种 “被动性”又会造成基层组织民主监督工作缺乏常态化制度体系。二是后续效力不足。民主党派基层组织在履职的过程中对所在区域的中共党委及政府的 “人”和 “事”提出的批评和建议，往往因为缺乏刚性的制度规范而使后续的反馈修正效果打折扣。“纸上谈兵”的操作方式妨碍了民主监督权威性的树立，进而形成民主监督缺乏效率的循环。三是监督色彩较淡。基层组织民主监督意见往往表面问题多于实质问题，参谋咨询多于督责批评，鼓励性监督多于督促性监督，事前建议多于事后反馈，社会现象监督多于国家机关监督。这就导致了基层组织的民主监督参谋色彩较浓， 政党色彩较淡［2］。

三、民主党派基层组织民主监督工作缺乏系统工作法

民主党派基层组织民主监督的不足可以从一定程度上归咎为尚没有建立民主监督的系统化的工作体系，以致于民主监督的各工作要素缺乏合理的层次结构。从监督者与被监督者角度看，都不同程度缺乏系统思维和系统工作方法，具体体现在制度体系建立、信息获取和人才梯队培育等环节。

（一）从思想认识角度看——缺乏系统思维

监督者和监督主体都存在缺乏系统思维的现象，即没有充分认识到民主监督在基层民主政治建设乃至经济社会发展中的积极作用；没有充分认识到民主监督与参政议政、政治协商是互为基础、相互促进的。基层组织民主监督作为一种非权力的政治监督，依靠被监督者的重视作为顺畅运作的保障。在实际工作中，中共党委与政府往往更重视民主党派的参谋咨询作用而忽视民主党派在民主监督的督责作用。对监督主体而言，部分民主党派基层组织往往把自己等同于社会团体或咨询机构，把较多的精力和资源投入到参政议政及社会服务中，对于更能体现政党特性的民主监督职能往往忽略。

（二）从完整性角度看——缺乏全过程管理的制度体系

现在尚没有一套完整的制度体系完全覆盖民主党派基层组织民主监督的对象 （包括范围）、程序（包括形式）、反馈修正、激励或问责等内容，使民主党派基层组织的民主监督有很大的随意性。一是缺乏组织力度。目前绝大多数民主党派基层组织都设立了参政议政、组织发展、社会服务等专门委员会，但未建立专门的民主监督委员会。一方面造成民主监督的计划安排、资源统筹、信息传递等方面缺乏系统安排；另一方面民主监督工作往往以个人为单位开展 （例如反映社情民意、提交政协提案、人大书面意见等），基层组织的团队作用发挥不突出。二是缺乏办理和反馈制度。相较与人大议案、书面意见及政协提案有明确规范的反馈制度外，民主监督没有建立制度化的反馈机制。即使有反馈，也多数止于口头或书面答复，具体的后续改进措施很难实体化。民主监督反馈保障制度的缺乏又反过来造成民主监督效果虚化。三是缺少激励机制。相对于参政议政、社会服务较完整成体系的激励机制，民主监督工作却普遍缺乏应有的激励措施，造成民主党派基层组织缺乏做好民主监督工作的动力氛围，使民主监督陷入可有可无的窘境。四是特约人员制度乏力。有些被监督部门对待特约人员仅体现在聘用环节，没有为特约人员提供联络平台、活动平台，也没有沟通工作情况。一些担任特约人员的党派成员也仅仅把特约人员身份当作是政治荣誉和普通社会职务，执行特约人员工作时监督意识弱。

（三）从综合性角度看——缺乏多样化工作手段

民主党派基层组织民主监督工作缺乏综合性的手段。一是信息资源获取难。民主党派基层组织在信息资源获取方面与中共基层党组织存在较大差距，具有不对称性。在政党协商中，中共基层党组织具有主导地位，主要体现在议题的选择、材料公开范围及协商会议时间安排等。对民主党派基层组织而言，信息资源的不对称性使信息在传递中产生损耗和失真。例如，民主党派基层组织对中共党委及政府重要内参文件查看权限有限，对区域经济文化社会发展的重要事项、重要信息变化的知晓片面或迟滞，信息的缺乏进一步导致民主党派基层组织的民主监督踩不准点位、打不中要害，对民主监督有效性发挥造成很大的阻碍。二是工作形式单薄。民主党派基层组织履行民主监督职能常借助双月座谈会制度、特约人员工作制度、参政议政及政协和人大的平台，形式单薄，方法常规，缺少更高效的工作平台和创新的工作渠道。近期，各民主党派上海市委接受中共上海市委委托开展民主监督，但民主党派基层组织在这一过程中缺乏发挥的平台和条件。

（四）从前瞻性角度看——人才梯队建设有局限

民主党派有许多专业领域精英，但缺少在多党合作政治大格局中准确把握民主党派地位和作用的综合性精英。民主监督的行为不是一个人的行为，而是民主党派的集体行为。个别党派成员缺乏深入细致的调查研究，凭借个人好恶随意提出问题和建议，社会责任感不强，有些成员则思想顾虑较多，不敢或不善于开展民主监督。

四、基层组织民主监督的系统工作方法探讨

系统工作法有助于使基层组织民主监督工作达到较优状态。民主监督工作是开放的系统，一方面其本身是一个完善的内循环系统，有一定的构成元素、组成结构和运行环境；另一方面应该把民主监督置于基层民主政治建设和经济社会发展的大环境中加以考虑，认识到民主监督与参政议政、政治协商、社会服务等其他党派职能是相互影响的。

（一）增强系统思维——把握系统工作原则

一是整体性原则。把民主监督的主体、客体、流程、制度等各个要素和环节视作民主监督系统不可分割的有机组成部分，综合考虑各元素及环节的整体优化和匹配。不仅要优化民主监督的工作流程和工作制度，更要优化工作环境，例如通过具体的民主监督案例，推动与问题相关的政策、法规、条例的修订调整，完善顶层设计等。二是相互关联原则。民主监督项目的着手和推进要注重关联性，即要充分考虑到民主监督与民主党派其他职能的关系，例如民主监督与参政议政如何相互促进成果的转化；民主监督如何促进政治协商目标；民主监督如何与社会服务的相互融合等。更要考虑民主监督在区域大环境中的地位和作用，例如如何推动经济社会发展等。三是动态原则。民主监督的流程和制度应处在动态的变化中，应根据具体事例的实际情况的反馈进行有针对性地调整和优化，而不是处于长期的静止不变的封闭状态中［3］。

系统工作法的应用需要建立并完善若干子系统。一是建立传感系统。用来收集、掌握和传递民主监督系统内部的变化与民主监督工作环境的变化。二是建立控制系统。用一系列紧紧相扣、形成体系的工作制度组成民主监督的控制系统，保证按照民主监督顺利实施，有反馈控制。三是建立加工系统。将接收到的第一手数据置于一系列专业科学的工作方法中加工，完成民主监督调研报告。

（二）建立传感系统——提升信息获取质量

信息的质量与民主监督成效成正比例关系。从执政党角度看，基层中共党组织应为民主党派基层组织依法获取区域发展规划的重要信息提供法律及制度保障。搭建好基层中共党组织与民主党派基层组织间的协商平台，健全制度化交流模式。例如建立交流例会和区情专报制度，增加互动频率。

民主党派基层组织还要延伸信息接收触角。一是利用好互联网工具。一方面借助成熟的网络工具，在信息技术及法律法规允许的前提下，开设专门的民主党派联系网站、微信 （订阅号）及微博等，快速高效搜集、筛选民主监督素材点，推动民主监督实时化、效率化。二是构建民主党派基层组织群众联系通道。在基层设立群众联系点，构建民主党派基层组织群众联系的通道，快速了解基层重大决策在实施中产生的问题，掌握社情，知晓民意。

（三）建立控制系统——健全一系列制度体系

构建重大决策全周期民主监督体系。决策前，基层中共党组织和政府部门在有关经济社会发展重大决策之前可由民主党派基层组织进行 “不可行性论证”和 “替代性论证”，从不同的视角进行反证，强化决策的民主性、科学性，避免严重决策失误。把民主党派的民主监督作为重大决策实施或重大项目启动的必要前置程序。决策中，注重中期论证，以利于政策适时优化。决策后，应由党派代表参与对执行结果的绩效评估，为执政党和政府后续政策调整提供参考［4］。

健全民主监督反馈采纳机制。建立民主监督“专报”制度，中共党委及政府应有专门机构和人员负责接受办理，分送给相关单位和负责人，明确对民主党派民主监督的回复、督办、反馈的程序和时限等。

建立民主监督激励机制。通过奖励办法，激励、培养敢于和善于监督，并在履行民主监督职能过程中作出较大贡献的民主党派及其成员；表彰自觉接受民主监督、虚心采纳意见建议、积极改进工作的党政部门及负责人。

完善特约人员组织化运行机制。以组织的名义来实施民主监督，效果往往更顺畅有效，特约人员组织的地位和作用也会被强调并放大。改变现有的被监督部门聘用特约人员的工作方式，由统战部门设立各党派联席的特约人员工作委员会等联合机构，集中聘用各民主党派特约人员，派往被监督机构开展民主监督工作。建立组织化的运作模式，对特约人员进行统一管理和协调。统战部门应发挥牵头作用，联合被监督部门共同划定特约人员的职责、权利及义务等，完善特约人员的聘任、管理办法，落实特约人员例行的交流和总结制度。

（四）建立加工系统——提升专业化水平

探索民主监督项目制。基层党政部门根据本区的经济社会发展的重点 （重大问题），罗列需要借助民主党派力量进行民主监督的 “问题清单”，梳理民主监督立项项目和所期望达到的初步预期等。各民主党派基层组织依据差异化的界别优势和资源优势，提交申领民主监督项目的可行性报告。申领项目成功的民主党派基层组织另选具备该领域专业知识或管理经验的成员通过组建团队完成制定调研方案、分解进度、实施方案、反馈委托方等一系列工作。探索联合开展民主监督的工作机制。民主监督项目可以由某一个民主党派基层组织主要负责，也可以联合各党派组织共同有序参与［5］。

在循环中实现民主监督优化。专项民主监督推进的每个环节都要强调专业性。引用管理学中的PDCA理念 （P代表计划、D代表执行、C代表检查、A代表纠正），制定完整的民主监督项目方案，覆盖计划-执行-检查-纠正等环节，并通过完善循环系统来提高工作成效。一是计划环节。包括确定项目组成员，制定项目短期、中期、长期的工作目标，分解任务表。二是执行环节。紧扣任务分解表的时间节点，稳步推进既定方案。三是检查环节。设定 “回头看”环节，例如在各时间节点内，民主监督工作是否完成、成效如何等。引入专家论证制度，分析哪些不足、哪些成功，找出问题。四是纠正环节。对较为成功的民主监督案例加以肯定，并予以标准化，形成示范推广。对缺乏成效，难以推进的民主监督项目要总结教训，找出症结。要注意的是，在民主监督项目进行过程中，因形势、环境的变化，原有工作参数也会发生一定变化，在这种情况下要对既定的方案进行一定程度的调整，以确保方案的指导成效。对于在专项民主监督中难以推进的地方，需要另外制定新的工作计划，予以解决。计划-执行-检查-纠正的过程不是一次性完成的，需要周而复始进行，通过被解决叠加问题来完善民主监督工作。

建立民主监督评估体系。民主监督评估体系内容包括两方面：一是对监督主体 （民主党派基层组织）完成民主监督项目质量的评估；二是对监督客体 （基层中共党组织和政府部门）在民主监督过程中应对的评估。评估体系可以使用主观性和客观性的评价方法，由监督主体和监督客体共同完成。主观性评估由监督主体和监督客体对民主监督效能的评价。例如，从民主党派基层组织角度看，组织是否充分参与了基层的民主监督，在具体案例中如何表现，组织成员在具体的民主监督中参与程度如何等。从基层中共党组织和政府部门角度看，民主党派民主监督对于区域重大工作是否有帮助。客观性评价应将具体评价指标量化，包括对民主监督过程和结果的评价。例如，民主党派基层组织是否申领民主监督项目、申领数量多寡、是否提供完整的项目计划、是否按照时间节点推进项目、所提民主监督建议在政策调整中的体现等。民主监督评估对象包括民主党派基层组织及基层中共党组织和政府部门［6］。

提升复合型精英比例。根据帕累托的观点，精英特指组织中一部分综合能力较强的成员，他们具备组织所推崇的才能，能够引领其他成员共同进步，这部分群体在组织发展中占据了战略性地位。民主党派有许多技术精英，成员多分布在科技、医卫、教育等专业性较强的领域。但总体来看，民主党派基层组织尚缺乏具有处理系统、复杂的社会问题和开展统战工作大格局视野的复合型精英。民主党派基层组织在成员物色发展、后备干部队伍建设、人才梯队搭建等环节应注重对具备综合视角的人才加强培养，通过提高人才队伍中复合型精英人才比例，提升民主监督质量。

注释：

①本文中的民主党派基层组织特指民主党派的地市级组织。

②《中国共产党统一战线工作条例（试行）》第十四条。