《物权法》视野下农户融资

中国人民银行孝感市中心支行课题组

《物权法》实施十年来，动产质押、权利质押等引入法律调整和保护框架，对银行信贷创新带来了新的发展空间。相较而言，农村土地使用权、经营权，农户住房抵押权，因受法律瓶颈制约，农户融资受到制约，影响到了国家乡村振兴战略。基于这种背景，在中央政策的强力推进下，全国人大常委会通过特别授权的方式，对《物权法》等法律的个别条款进行了暂时授权调整，为农户融资开启了新的发展通道。孝感中支对此进行了调查，并提出相关建议。

农户承包土地经营权引入抵押融资进展与成效

农户承包土地抵押贷款试点取得初步进展。据调查，云梦县是国务院确定的232个农户承包土地经营权引入抵押融资的试点县之一，截至2018年7月末，云梦县累计发放农村土地承包经营权抵押贷款208笔，金额9092万元。其中，2016年全年累计发放农地抵押贷款125笔、金额5186万元，2017年全年累计发放农地抵押贷款47笔、金额1997万元，2018年1～7月累计发放农地抵押贷款36笔、1709万元。截至7月末，农地抵押贷款余额笔数60笔，余额3071万元。

农户承包土地经营权评估体系初步形成。调查显示，云梦县经管局牵头组织农业局、林业局、水产局、畜牧局、审计局、财政局等单位，抽调具有这方面资质的6个专家组成工作专班，根据区域位置、土地用途、耕作物种生产成本、经济效益等方面因素，对全县所有确权的耕地根据不同类型进行评估定价，编辑成册在全县范围印发。

农村综合产权交易平台和农村信用信息平台初步建立。云梦县政府相继制定和出台了《云梦县农村土地承包经营权流转交易规则》《云梦县小型农田水利设施交易规则》，成立了农村综合产权交易中心，平台的建立，有助于盘活土地存量、有助于土地的交易流转，有助于土地资源效率充分利用。

风险补偿和保险分摊机制初步确立。一是云梦县政府引入风险补偿机制，设立农地经营权抵押贷款风险保证金，总额达2200万元。试点贷款发放比例按补偿金的1∶10比例放大，贷款损失按50%进行补偿，如遇贷款发放超过风险补偿金所补偿的上限时，政府再按比例追加风险补偿金。二是引入保险机制，鼓励农户办理农业生产性保险、人身安全保险等，让合作银行成为第一受益人，防范化解金融信贷风险。三是设立贴息专项基金，实行财政贴息政策。对农户或四类农村新型经营主体发放的农村承包土地经营权抵押贷款，利率超过人民银行同期基准利率的部分，由财政贴息基金专户进行贴息，但试点贷款最高利率在基准利率的基础上，上浮不得超过30%。

农户承包土地经营权抵押融资的约束

产权交易平台有效发挥作用难，抵押财产的流转实现存在机制障碍。截至2018年6月，云梦县农村承包土地经营权流转交易500宗，累计流转面积22.8万亩，流转率达40%，其中70%以上为流转面积在200亩以下，以本地（本村）农户之间土地流转为主。而这500宗中没有一宗在产权交易平台交易，原因主要体现在两个方面：第一是未建立科学的土地价值评估标准和相对独立的土地价值评估机构，土地承包经营权的商品性不能通过市场完全表现出来，土地经营权换押变现难。第二是产权交易中心自身缺陷。产权交易中心不缺少土地流转的受让方，受让方主体为企业，对土地需求均在200亩以上，但是产权交易中心无法提供大宗土地出让方。由于土地流转受限，金融机构通过拍卖土地经營权实现资产变现难以有效实现。

政策整合机制尚未建立，农地经营权抵押贷款风险系数高。农地经营权抵押贷款试点，法律条款有暂时授权调整，总体政策有国家层面推动，但在基层各类涉农地抵押贷款政策整合机制尚未建立，因部门政策的执行差异，导致农户农地经营权抵押贷款风险系数高，影响了试点持续推进发展。

试点协作银行内生动力不足，农户农地经营权抵押贷款业务进展缓慢。法律有暂时授权，宏观政策有设计，各级政府有推动，但基于试点业务风险大、收益低、管理成本高，各试点参与银行动力不足，表现在业务推进过程中，主动优化信贷管理服务流程积极性不高，仍按照固有思路参与试点业务，导致农户农地经营权抵押贷款业务进展缓慢。从贷款期限匹配问题考察，就难以符合试点对象的客观现实要求。据调查，云梦县所有承包土地经营权抵押贷款，贷款期限均为1年，有的养殖业农户前期投入时间较长，见效慢，到期还款造成农户资金短缺，影响农户贷款积极性，并且影响农户的生产活动。

试点银行上级行政策匹配或传导不到位，基层银行传统惯性操作短期难调整。调查显示，总行层面的试点银行，站在讲政治的高度，大都出台了参与试点工作的相关政策，至于基层如何具体落实，具体指导操作重视程度还不高，一般考核检查督办较少，导致基层银行仍然习惯按照传统业务理念，积极、主动调整变化农户农地经营权抵押贷款业务方面，显得较为迟缓。

农户农地经营权抵押融资的风险

法律设定与实际操作存期限不匹配风险。《物权法》《民法通则》和《担保法》规定，银行抵押权的诉讼时效为两年，规定诉讼失效期限内，银行未行使权力，法院将不予保护。农户在抵押期限选择风险方面，有两种情况：一是承包土地经营权抵押贷款期限与土地评估有效期不匹配，云梦县承包土地经营权抵押贷款期限为一年，而土地评估为半年，当农户发生贷款违约，银行流转土地时，土地评估有效期已失效。试点银行经验不足，在审核贷款时未充分认知承包土地经营权的剩余期限，导致出现抵押贷款期限为一年，但土地经营权却半年后失效。二是当农户无法偿还贷款时，银行有权处置经营权，却无法通过农村综合产权交易中心将土地经营权流转出去，发生贷款违约，银行存有承担坏账损失风险。

土地使用权价值长期看涨与农地经营权抵押设定价值偏低不匹配风险。目前，《物权法》个别条款只在试点区进行调整，导致农户经营权抵押受到多方面局限，尤其是银行在评估土地流转价格并未完全反应市场价格变化，导致农地经营权抵押的价值不符合实际情况。近年来城镇化率不断提高和工业园区的兴建，耕地面积持续减少的趋势，土地属于稀缺资源，长期增值潜力大，但短期变化不明显，长期来看，土地价格会逐渐提高，承包土地经营权的评估价格也应随着提高。但实际操作中，银行处置承包土地经营权时，往往低于市场价值很多。

银行信息与农户农地抵押信息不匹配风险。一方面，党中央多次发布“一号”文件，重视农村金融，做好金融服务，银行为了盈利也会逐渐增加农户农地经营权贷款；另一方面，银行担心农户农地经营权贷款逾期未还，特别当发生道德风险时，银行债权难以有效保全。近年来，原有的土地承包制已不适应，改变原有土地承包划分范围已成为趋势。但农户在银行申请抵押后未及时通知银行，一旦发生逾期，银行却无法拥有流转土地经营权。农户与银行发生法律纠纷时，农户主张农地经营权抵押违反《物权法》《担保法》规定，增加银行的法律风险。

改进完善优化承包土地经营权抵押融资政策建议

建议对《物权法》个别条款的暂时调整修订为正式规范。《物权法》个别条款的暂时调整，不能消除农户农地经营权抵押信贷融资相关参与各方的长期性担忧，完备的与承包土地经营权抵押融资相关法律法规是农户长期稳定获得经营权抵押贷款的重要前提。建议对《物权法》和《担保法》相关条款规定的“耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押”，修订为“耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权可根据国家战略设定抵押”，或在法律条款修订前，授权国务院做出政策性规定安排。

建议从政策层面规范农村产权交易市场运行。高效的产权交易平台是农户获得经营权抵押贷款的重要保障。建议完善产权交易平台和流转体系，从政策层面规范、保障、完善产权交易平台和流转体系。引入专业土地流转中介机构，加快建立健全专业化农村产权流转交易市场，实现银行、流轉对象等不同市场主体对流转交易信息的多级联网查询。促进价格发现机制有效形成，加强与专业评估机构的合作，统一发布流转交易信息及各类农村产权成交价格，促进形成有效的产权交易市场流转处置承接方储备库和抵押物价格发现机制。引入专业农户农地评估机构，对评估定价提出科学合理专业性意见，防止银行自我的土地抵押定价。组建专业性农村产权收储公司，对农户农地抵押物进行市场化收购处置。

建议相关银行总行层面修改完善农地经营权抵押信贷政策和操作考核。建议各银行从总行层面做出规定，将试点业务调整为常态化业务对待，对贷款主体和贷款用途做出统一操作规范。出台专门的农户农地经营权信贷抵押贷款考核政策，鼓励各地探索扩大金融支农信贷产品和新型信贷模式等。

建议多维度精准优化农户农地信贷抵押的金融生态发展环境。各级政府部门要创建良好的信用环境，为两权抵押贷款发展营造环境。人民银行要多做指导，解决手续繁杂问题，把流程走顺，建立标准化的流程。各管理部门和金融机构要特事特办，建立绿色通道。要开展扫街式的宣传，提高农户知晓率。要以需求为导向，对有需求的农地优先测量、优先确权，优先达到发放贷款的基础条件。

（课题组组长：吴安斌、李群华，课题组成员：殷成国、李清（云梦支行）、李灿）