中美北极科技合作：重要意义与推进理路——基于“人类命运共同体”理念的分析

杨松霖

(武汉大学 中国边界与海洋研究院，武汉 430072)

随着北极事务在中、美两国政策议程和外交战略中地位的不断提高，开展北极合作以提升参与北极治理的水平成为中美两国的共识。中美在气候变化、渔业治理、环境保护等领域的合作取得了丰硕成果，同时也暴露出诸多问题。美国对中国参与北极事务缺乏信任，合作难以拓及政治、军事等领域。同时，两国国内涉北极事务部门利益的多元化，使得中美北极合作共识的达成与实施面临困难。2017年1月20日，唐纳德·特朗普正式就任美国第45任总统，以“美国优先”的理念调整内外政策，美国北极政策的不确定性明显提升。北极地区是影响世界可持续发展和人类生存的新疆域，[1]是“人类命运共同体”构建的重要场域。北极事务兼具复杂性和特殊性，北极领域“人类命运共同体”的构建需要包括中美两国在内的国际社会的共同努力方能实现。在面临一系列挑战和困难的情况下，中美如何实现北极合作深度与广度的突破，推动北极领域“人类命运共同体”建设？本文试从对“人类命运共同体”理念的理解入手，分析中美北极合作存在的问题，探讨科技合作推动中美北极合作的可行性及优化思路。

一、“人类命运共同体”理念的内涵与意义

以习近平同志为核心的党中央站在人类历史发展的战略高度，提出了具备丰富内涵的“人类命运共同体”理念。这是中国面对当前世界局势开出的治理方案，[2]对全球治理具有重要的指导意义。

(一)“人类命运共同体”理念的形成与内涵

随着中国外交各领域战略布局的调整和深化，“人类命运共同体”理念经历了初步提出与逐渐发展的过程。党的十八大报告提出，随着全球化的深入发展，当今世界越来越成为你中有我、我中有你的命运共同体。2015年9月，习近平在发表题为《携手构建合作共赢新伙伴 同心打造人类命运共同体》的讲话中，指出新型国际关系的核心是合作共赢，目标是打造“人类命运共同体”。在G20集团2016年首脑峰会上，习主席再次倡议各国树立“人类命运共同体”意识，使世界经济增长带来的利益惠及各国人民。十九大报告向国际社会明确宣示，构建“人类命运共同体”就是要建设持久和平、普遍安全、共同繁荣、开放包容、清洁美丽的世界。“人类命运共同体”理念是中国共产党对马克思主义和中国外交理念的重大理论创新，要从政治、安全、经济、文化、生态等方面把握其在当代国际关系中的深刻意蕴。政治上，妥善处理国家间的利益关切和矛盾分歧；安全上，要坚持以和平方式处理国际争端，积极应对各类安全威胁；经济上，推动经济全球化向可持续性方向发展；文化上，尊重世界文明多样性，加强不同文明间的学习与交流；生态上，以人与自然和谐相处为目标，完善生态环境保护。

(二)对国际关系和北极治理的深刻意义

“人类命运共同体”蕴含着应对全人类共同挑战为目的的全球价值观，强调为国际社会的可持续发展提供治理方案，为人类社会的长远利益谋福祉。中国倡导和平发展与互利共赢理念，在尊重当前治理秩序的前提下，以和平方式推动构建符合全人类共同利益、公正合理的国际秩序。全球治理中国方案的主要内容就是：各国携手建设以合作共赢为核心的新型国际关系，共同构建“人类命运共同体”。[3]妥善应对北极问题的一个基本条件，是建立和健全协调各国行动的组织机制。“命运共同体”理念有别于当前北极治理中起主导作用的地缘政治理念、区域治理理念、全球治理理念，[4]在治理主体、目标、手段等方面对其进行了补充和创新。强调完善对外工作体制机制，加大对各领域各部门对外工作的统筹协调。非政府组织、民间团体、科研机构等治理主体均可以参与到北极治理进程中。治理的领域不仅包括政治、经济和安全等传统领域，也包括环境、社会、文化等非传统领域，寻求实现北极问题的综合安全、共同安全、合作安全。在治理手段上，强调以和平方式逐步完善现有治理机制。

二、中美北极合作的现状与问题

构建北极领域“人类命运共同体”需要各北极利益攸关方的有效合作才能完成。作为有代表意义的北极利益攸关方，中美在北极事务中的合作具有重要意义。中美北极合作在取得系列成果的同时，在合作领域、战略互信、合作方式等方面也面临诸多问题。

第一，美国对中国参与北极事务存在信任“赤字”。随着中国海外利益的拓展和参与北极事务进程的加快，美国希望借助中国日益扩大的对外投资促进北极地区的资源开发，加快濒北极地区的基础设施建设和社会发展。然而，美国又不希望看到中国参与北极事务而提升北极事务话语权，尤其防范中国对美国北极治理主导权可能带来的威胁。一些分析人士甚至从传统地缘政治角度看待中国的参与。美国海军战争学院的戴维·怀特(David Wright)认为，中国正在采取协调一致的外交步骤，以确保成为北极博弈的玩家，最终在北极资源和航道上获得所认为的公平份额。[5]在一定程度上，中美北极合作要依托于科研合作，美国的战略疑虑不利于两国在科研项目、数据分析、信息共享等方面的深度交流，使得合作的层级、范围和幅度受到影响。

2018年1月，《中国的北极政策》白皮书发布后，美国新闻媒体、学术界和智库等进行了多角度报道和分析。从总体上看，美国对中国的北极政策及“冰上丝绸之路”倡议抱有警惕和防范心理，甚至不乏偏见和误解。美国战略与国际研究中心发布的ChinaLaunchesthePolarSilkRoad《中国发布“冰上丝绸之路”》报告指出，中国在北极的兴趣似乎是潜在的能源，商业和地缘政治利益驱动，[6]认为中国在新时期提出的这一北极经济构想具有地缘政治和地缘经济等多重动机。美国对中国的战略疑虑和防范，使得中美北极合作面临严重的认知分歧和互信“赤字”，难以深入推进。未来，中美北极合作可能面临中国的“一厢情愿”与美国的“战略疑虑”之间的尴尬博弈。[7]

第二，涉北极事务各部门利益存在差异，协调乏力。白宫、国防部、国土安全部、内务部等行政部门，国会、地方政府、非政府组织等都可以对美国北极政策的制定产生影响。在维护国土安全、提升原住民群体权益、环境保护、资源开发等问题上摩擦不断，极大地消耗了联邦政府推进北极治理的努力。尽管目前以白宫为中心，存在六个跨部门的北极协调机构，[8]但这些协调机构对北极事务的整合力度有待提高，尚难满足美国参与北极治理的客观需求。具备反建制派特性的特朗普上任后，美国内党派政治斗争和博弈呈现出进一步加剧的态势。就存在较大争执的气候变化问题而言，党派分歧成为美国北极气候政策所面临的最大政治难题。2017年6月，特朗普宣布退出《巴黎协议》，提出要削减或取消对北极气候研究项目的资金支持。受到气候政策调整影响的环保组织、国会党派、原住民组织以及阿拉斯加州政府势必通过各种渠道予以回击。

涉北极事务机构众多，缺乏统筹协调也是中国参与北极治理面临的棘手问题。中央政府的极地管理职能被分散在国家发改委、外交部、财政部、国家海洋局等多个政府机构，[注]国务院机构改革前，国家海洋局、外交部、国家发展改革委员会、财政部、环境保护部和教育部等部门都涉及极地事务管理。2011年，国务院成立跨部委的北极事务协调组。对涉北极事务机构的整合力度尚待提升。对中美两国而言，不同部门、机构的北极利益考量必然不同，参与北极治理的侧重点呈现出差异化的特点，极大地影响了中央层面(联邦层面)涉北极事务机构的整合和办事效率的提高。部门利益的差异化增加了中美北极合作达成共识与协商互动的难度，也使得合作共识难以深入实施和有效落地。

第三，合作领域限于“低政治”事务，政治、军事事务合作有限。中美双方合作基本限于科学考察、环境保护、渔业治理等“低政治”领域，一旦触及军事、政治等领域事务，就面临合作动力不足、战略互信不够等难题。究其原因，气候变化、科学考察等事务的政治敏感度低，较少涉及北极权益争端，国际合作的可接受度高。同时，“低政治”领域问题所造成的影响不局限于北极地区，使其仅依靠域内国家是无法有效解决的，需要包括中国在内的各利益攸关方的参与才能完成。例如，由于海域的连通性以及造船技术的日益现代化，使得北冰洋渔业治理如果排斥非北极国家的参与，就无法实现。在此背景下，2015年1月，在上海召开了“北极中心海域渔业问题圆桌会议”，[9]中、美、俄、加、丹、冰等多个国家的学者、官员等对北极中心海域的渔业问题进行了详细而深入的探讨。

美国在北极事务上强调的国际合作是一种“有限的国际合作”，合作对象、形式、目标等都是由国家利益来决定的。美国并不希望中国在参与北极事务过程中获取过多的政治及战略收益，在合作对象的选择上有意避开中国等域外国家。在美国看来，尽管中国在北极事务上表现出“低姿态”和“战略忍耐”，但中国参与北极事务本身就是对美国国家利益的重大威胁。[10]另一方面，塑造和确立美国在北极治理中的领导地位是美国北极政策的重要任务，包括中国在内的任何国家在北极事务中政治、军事实力的提升都不符合美国的战略利益。因此，在北极政治、军事领域事务的国际合作方面，美国对合作对象的选择十分谨慎。

第四，特朗普政府对华防范与战略制衡进一步加剧。快速崛起的中国触碰到美国敏感的战略神经，美国加大了对中国的防范与制衡。冷战结束后，美国的北极政策不断变化和调整，但中美北极合作不会跳脱中美关系的基本框架。目前，特朗普政府的北极政策正处于形成和塑造期，但其对华政策的基本轮廓逐渐清晰，中美新型大国关系发展面临的风险增大。

2017年12月，特朗普政府在出台的《国家安全战略报告》[11]中提出,要运用美国的力量威慑和制约“企图构建与美国价值观和利益对立的世界”的“修正主义国家”中国和俄罗斯。2018年1月30日,特朗普在国会发表2018年国情咨文，进一步将中国和俄罗斯定义为美国的“对手”。中国作为美国最重要的战略“对手”，正式出现在国家安全文件中，体现出特朗普政府对华关系的再认知和对华战略的再转变。这表明,中美两国已逐渐进入战略竞争的相持阶段,两国间既竞争又合作的竞合关系将持续很长时间，[12]将不可避免地波及中美合作的诸多领域。在中国实力逐渐接近美国甚至超越美国的时期,国际关系将经历一个中美权力转换的过程。哈佛大学教授格雷厄姆·艾利森(Graham Allison)在其新著《注定一战：美国和中国能逃脱修昔底德陷阱？》中认为，“中国必将冲击美国主导的国际秩序，新兴大国中国和守成大国美国极有可能爆发战争”[13]。美国对华战略焦虑会进一步传导至北极事务领域，掣肘中美北极合作。

三、以科技合作为突破口推动中美北极合作

把握世界共同发展的利益需求是认识“人类命运共同体”内涵的根本。[14]作为有代表性、重要影响力的域内外大国，中美将在构建北极领域“人类命运共同体”的过程中扮演重要角色。科学研究不仅是中美北极合作的关键领域，也是推进构建北极领域“人类命运共同体”的重要途径(见图1)。科学研究是人类社会共同利益的创造者，不断开拓和满足人们物质上、精神上生活及生存的需要，具有多重价值。[15]对中国而言，具有非传统安全事务属性的科技发展对中国参与北极治理具有重要意义，不仅是中国参与北极治理的基础和关键路径，同时是新时期总体国家安全观的重要内容。

图1 科学研究与中美北极合作、“人类命运共同体”构建的关系

(一)科技合作的必要性

当前全球气候与环境正在经历着快速变化的过程，地处地球两端的南极和北极地区对全球气候环境变化产生迅速而深刻的响应。气候与生态的异常变化对北极自然环境(水循环、冻土融化、海洋生态等)、社会环境(经济开发、军事安全、原住民传统文化等)产生重大影响：北极航道的通航和使用成为可能，无论东北航道还是西北航道，都将比传统航线大大缩短，其战略价值、经济价值凸显；北极渔业、油气、矿产资源的开发难度降低，北极成为一座待开发的能源宝库；气温的不断升高使得周边国家在北极地区的军事行动能力进一步提升，特别是俄罗斯在北极地区不断增多的军事活动给美国国家安全带来重大威胁。相比其他地区，全球变暖给北极地区带来的破坏效应尤为明显，推动北极气候、环境等事务的治理已经迫在眉睫。然而，现行的北极治理机制尚不健全，无法满足当前北极地区逐步增长的治理需求。

科学技术是人类为了满足社会需要，利用自然规律，在改造和控制自然的实践中所创造的劳动手段、工艺方法和技能体系的综合。[16]作为人类关于客观世界发展规律的知识体系和人类改造世界的工具，科技能够为人类提供新知识、新工具，使人类能更好地认识和改造世界，创造更好的生存条件。随着北极自然环境和地缘态势的双重变迁，发展科学技术成为各国在北极治理进程中谋求有利地位、维护国家利益的关键手段。[17]冷战以来，北极各利益攸关方通过联合科考、建立科考站等方式，激烈争夺北极科技竞争的战略制高点。同时，为开展系统的、深入的、广泛的北极科学研究，以实现相关信息、技术和知识的共享，各国将科学技术合作视为国家间双边关系的重要内容，以此作为提升北极治理能力的重要路径之一。中美在北极科学领域的合作将会提升两国的科学技术水平，丰富参与北极治理的“工具箱”。北极科技合作的顺利开展还将带动其他领域的合作，拓宽、加深中美北极合作的领域和程度，为中美新型大国关系的构建贡献力量。中美两国有责任、有义务从低敏感度的科技合作开始，逐步向更广领域的合作延伸，进而推动北极各领域事务的治理，为改善北极地区的自然生态环境、促进北极地区的可持续发展做贡献。

(二)通过科技合作推动中美北极合作的可行性

首先，科学研究具有政治“低敏感度”，合作难度相对较低。部分国家指责中国参与北极事务是基于“地缘政治”、“经济扩张”的考量，将会对现存北极秩序起到破坏作用。2018年1月，国务院新闻办公室发布《中国的北极政策》白皮书，“中国愿依托北极航道的开发利用，与各方共建‘冰上丝绸之路’”[18]。中国向国际社会提供的深化北极各领域务实合作、实现普惠共赢这一方案也引起美国的警觉和担忧。胡佛研究院撰文ArcticSecurityPosesIcyChessGamewithRussia,China(《与俄罗斯、中国的北极冰上安全竞赛》)指出，与俄罗斯、中国相比，美国对北极事务重视程度不够，迫切需要进一步提升北极行动能力。[19]寻找两国都接受的议题作为推进的突破点是中美北极合作面临的重要课题。科学研究作为非传统安全事务，对国际合作而言具有政治“低敏感度”，容易在国家之间建立战略互信。同时，北极科学研究涉及渔业治理、航道利用、环境保护等与各国利益密切相关的领域，越来越广泛地渗透到北极治理的方方面面，与北极治理的演进形成了紧密的互动。离开了科学研究，北极治理的演进无从谈起。因此，北极科学研究得到了各国的广泛认可和高度重视，也是《联合国海洋法公约》《斯瓦尔巴德条约》等国际法律文件赋予缔约国的合法权利。

其次，科技合作是实现两国北极利益的有效途径。美国国内不同利益集团围绕北极治理的优先议程展开了激烈的博弈，试图引导联邦政府的北极政策走向，以有助于各自利益的最大化。然而，科学技术进步是有效应对资源开发、环境保护、原住民生活质量提升、安全利益维护等问题的重要基础和关键路径。官方、非政府组织、利益集团等主体不得不重视科学技术的研究和进步，从而借助这一“工具”有效地提升其参与北极治理的能力。同时，实现和维护国家利益是美国全球战略的重要议题，[20]确立北极治理主导地位是美国北极政策的优先任务。加强科学研究是塑造北极治理主导权的“钥匙”，通过国际领先的北极科学研究可以深度参与北极治理，从而提出有针对性的治理方案，并在议程设置和国际合作中占据优势地位。例如，美国在渔业勘探、海洋遥感、科学监测等技术方面取得了领先优势，为其推动北冰洋渔业治理、主导渔业治理议程做出了重大贡献。特朗普政府积极推动北极资源开发，对科学技术的需求进一步提升。科技合作可以加快知识交流的广度和深度，提升美国在北极相关领域的技术能力，有助于在日益严峻的北极地缘博弈中占据有利地位。[21]

加强与美国的北极科技合作，有利于中国进一步感知北极地区自然环境、地缘政治方面的变化，科学地界定来自北极多方面挑战的问题属性，有效地维护国家利益。在科技全球化时代，科技合作还将加快中国北极科学研究融入国际科学界的步伐，加快中国参与北极治理手段的更新换代，提升参与治理的能力和水平。对中美两国而言，加强北极科学研究的协调与合作是实现各自国家利益的战略选择。

最后，两国前期科技合作奠定了良好基础。作为北极科技竞争的佼佼者，美国在北极海洋、气象学、物理化学、遥感探测、极地装备等领域具有领先的科研水平。中国对北极地区的科学考察和研究起步较晚，但发展很快，已经成为世界上为数不多的能够实施两极全方位考察的国家之一。2018年7月20日，第九次北极科学考察队从上海启航，计划开展多种环境要素的调查研究。在全球治理日益复杂、国家利益相互交织的时代背景下，美国认识到，与新兴大国及关键国家的合作日益必要。[22]自2011年起，海洋法和极地事务对话被纳入中美战略与经济对话框架。2018年8月，第九轮中美海洋法和极地事务对话在浙江舟山成功举行。

中美在北极科研事务上的合作发展很快，合作领域不断延展。通过统计2015年及以前发表在核心期刊数据库Web of Science中的科技论文发现，美国位列中国北极论文主要涉及的合作国家之首，达到196篇。其余依次为加拿大66篇，德国52篇。[23]开展极地研究的中国相关机构与美国俄亥俄州立大学、斯坦福大学、阿拉斯加大学费尔班克斯分校、伍兹霍尔海洋研究所、国家大气研究中心、战略与国际问题研究中心等高校、科研机构保持着密切的科学交流，在双方共同关心的气象学与大气科学、海洋学、环境科学与生态学、地质学、北极治理等领域互动频繁。

四、推进理路

在气候科学研究、科技治理机制完善、政府干预等方面，中美北极科技合作面临诸多风险，亟待克服。“人类命运共同体”理念强调关注全人类共同利益，注重通过有效的国际合作推动全球治理走向“善治”。在科技全球化时代，中美双方应当通过有效的制度安排减少矛盾和冲突，在全球、区域、国家及非政府层面提升科技合作水平。

在全球层面，推动建立平等相待、互商互谅的气候治理伙伴关系。北极地区是全球气候变化的“显示器”和“放大镜”，对气候变暖的反应极为敏感。气候变化与北极航道、渔业、原住民生活等问题息息相关，是引发北极自然环境、地缘政治变迁的重要变量。[24]北极各领域问题的治理需要与全球气候治理互相配合和依托才能实现。中美北极科技合作应当涵盖对气候变化问题的科学研究，推动气候治理和北极治理的演进。

自20世纪80年代末期开始，气候问题被列为威胁人类生存的重大问题，国际社会开始通过政治谈判寻找解决对策。美国已经宣布退出《巴黎协定》，采用有利于美国利益的方式应对气候变化。在应对气候变化问题上，各国利益诉求迥异，全球气候治理迫切需要新的治理框架和协调机制。中国作为负责任的大国，坚持“共同但有区别的责任”的原则，加强气候变化领域的双边、多边国际合作，积极参与国际环境治理。[25]中美可以在充分沟通与科学互动的基础上，通过达成谅解备忘录、拟定联合声明等方式确定气候合作的目标。在节能和降低能效、洁净煤技术、可再生能源、碳捕捉与封存技术等方面加强科技合作与交流。作为重要的能源消费大国，中美节能减排的实际行动对国际社会具有深刻的示范效应，有利于推动建立公平、合理的气候治理伙伴关系。

在区域层面，营造公道正义、共建共享的北极科技治理格局。科学技术国际性交流、合作与竞争的加快，促进了科技成果在世界范围内的传播与转化应用，推动了科技资源的有效配置。[26]科技发展出现了多学科融合与学科分化共存的现象，新兴学科、新兴技术、大科学问题不断涌现，对科学技术的治理超越了一国边界。[27]各国政府不仅要借助现有的全球性科技规则和体制解决有关问题，还应根据不同领域科技事务的特点，创立新的对话机制和治理规则。然而，尚在演进的北极治理机制对快速增加的北极科技事务回应乏力，缺乏针对各领域科技事务的有效协调机制，难以实现科技事务的有效治理。

营造公道正义、共建共享的北极科技治理格局须以域内外各国的科学技术合作为基础，双边合作与多边合作相结合。中美要充分利用现有科技合作机制，促进北极科技治理体系的形成和发展。加强与北极科技事务相关的国际组织在提供政策指导和倡议、制定科技规则、提供科学技术咨询等方面的作用，通过中美北极科技合作的有序开展，引导北极科技治理朝着公道正义、共建共享的方向发展。另一方面，要缓解和消除北极科技强国通过标准垄断和其他手段对他国施加的不合理技术控制，协助各利益攸关方积极参与科技规则的制定，消除规则中的不公正因素。

在国家层面，谋求开放创新、包容互惠的中美科技合作前景。科学技术的发展依赖国家提供经济资助、政策规划、科技立法等。同时，国家的政治、经济、军事、文化发展则依赖科学技术提供强有力的物质和精神基础。[28]53北极领域的科研活动依赖于国家对其进行规划及协调，迫切要求政府对科研机构之间、科研人员之间进行协调、组织。另一方面，科技活动在其发展过程中，容易面临来自政治干预和控制的风险，以国家的政治偏好为转移，导致科学独立性和客观性的丧失。作为中美合作的组成部分，科技合作容易受到双边政治关系的影响。如何确保科技合作与中美关系处于协调的状态，促进两者之间的良性互动，成为中美双方面临的现实问题。

要推动科技与政治主体间协商，促进双方价值取向的调适。[29]加强中美北极领域科技界、政治界的互动和交流，增强北极决策的科学化和民主化，制定恰当的科技政策。完善科技市场机制，健全成果专利、知识产权等科技法律机制。加快技术进步与经济发展之间的良性互动，以经济发展推动科学技术合作。进一步实现阿拉斯加州及其北极海域的资源开发是特朗普政府振兴国内经济的重要选项，中国可以借此推动双方在资源勘探、卫星导航、测绘遥感、极地设备等方面的科技合作。

在非国家层面，促进和而不同、兼收并蓄的中美北极科教交流。科学技术是一把“双刃剑”，不仅为综合国力提升、国民经济发展以及社会进步提供强大动力，还可能给社会大众带来身心和健康威胁，像生物技术、核废料等所带来的安全问题，危害公众生命和健康。因此，科技事务不仅需要科学界的自我治理，还需要考虑社会群体的利益，社会公众有权利参与到科技事务的决策过程中。[28]135同时，随着北极治理议题的持续增多，主权国家之外出现了新的治理行为体，不同层级的治理主体需要加强协调。推动中美两国公众、科研机构、环保组织等主体的北极科教交流和科技人文互动，对更好地发挥科学技术在中美北极合作中的积极作用至关重要。

高校、科研机构、科学家群体等非政府主体在环境、气候等领域的北极治理中发挥着独特作用，[30]应当成为中国对美北极科教交流的重要对象。中美双方已经在此方面做了有益的尝试，2015年5月，首届中美北极论坛在中国上海召开。中美相关高校、科研机构就北极事务议题进行了深入研讨，缩小了双方对北极事务的认知分歧。中国可以进一步扩大对美科教交流的目标群体和议题领域，搭建更多科教交流平台，促进美国对中国北极科技活动的理解，为北极科技合作厚植民意基础，夯实社会根基。

五、结 语

科学研究具有较低的政治敏感度，成为深入推动中美北极合作的切入点和突破口。中美合作的深化可以推动北极领域“人类命运共同体”构建，有助于北极地区的可持续发展。在中国快速崛起和特朗普政府内外政策全面调整的双重背景下，美国北极政策的调整将紧紧围绕着北极利益实现这一主线展开。[31]对中国而言，应当在“人类命运共同体”理念的指引下开展同特朗普政府的北极科技合作，以此为突破口丰富和拓展合作的内涵和领域，扩大两国的北极共同利益。同时，在科技全球化时代，中国有必要进一步整合国内外北极科技资源，实现北极科技事务国内治理与国际治理的有效衔接，推动北极科技事务治理体系和治理能力的现代化。