中美贸易摩擦对大连市的影响及政策建议

宗艳霞

(大连市委党校 应急管理教研部，辽宁 大连 116013)

一、中美贸易摩擦的基本现状

特朗普上台后，美国政府的全球贸易政策由“自由”导向转变为“公平竞争”的保护主义导向。特朗普政府认为多边谈判不利于发挥美国的谈判优势，因此积极在全球实施一个“新”贸易战略，核心在于弱化WTO规则，在WTO争端解决机制之外寻求更大空间，摆脱多边区域贸易协定，将重点转向双边。

作为世界前两大经济体，中美之间的贸易不平衡始终贯穿于中美经贸关系中。从1991年至2017年，美国对中国持续存在贸易逆差，且规模不断扩大，从1991年的140亿美元扩大至2017年的3752.3亿美元，中美之间贸易摩擦难以避免。

2017年8月18日美国贸易代表办公室(简称USTR)开始对中国的技术转让、知识产权和创新领域启动“301”①“301”是指1974年《美国贸易法》的第301条，是《美国贸易法》中对外国在立法或行政上违反协定、损害美国利益的行为采取单边行动的立法授权条款。该条款违背世贸规则，一向为多国所诟病。调查。2018年3月22日，USTR发布对华301调查报告②全称为“根据1974年贸易法301条款对中国技术转让、知识产权和创新有关行为、政策及做法的调查结果”。，认定中国政府有关技术转让、知识产权和创新的法律、政策和做法是不合理或具有歧视性的，认为中国实施和支持对美国公司计算机网络的非法入侵和窃取，且给美国商业造成负担或者限制。调查结果证明中国在法律、政策和实践操作等方面存在不合理之处，对美国企业产生了歧视，增加了美国企业的负担，具有限制性效应。由此，USTR可以(在总统的指导下)对中国采取惩罚性措施，直至消除对美国企业的负面影响。

美国总统特朗普签署总统备忘录，将对从中国进口的商品大规模征收关税，涉及征税的中国商品规模达600亿美元，并指示USTR在15天内公布加增关税的建议产品清单。从签署备忘录来看，首当其冲的是针对中国计划加征25%附加关税的行业，尤其是航空航天、信息及通信技术、机械领域。4月3日，USTR公布对自中国进口的价值500亿美元商品的拟征税清单；4月5日，美国又宣称考虑对价值1000亿美元的产品加征关税。

此外，2017年我国产品共遭遇来自21个国家和地区发起的75起贸易救济调查，包括反倾销55起、反补贴13起、保障措施7起；其中美国立案22起，金额45亿美元，是对我国产品立案数量最多、涉案金额最高的国家。2018年伊始，美国宣布将对进口太阳能板和洗衣机征收关税。3月8日，美国总统特朗普签署公告，认定进口钢铁和铝产品威胁美国国家安全，决定于3月23日起，对进口钢铁和铝产品全面征税，税率分别为25%和10%。2018年1月至3月，美国商务部还对我国塑料装饰缎带产品、橡皮筋产品发起双反调查，对进口大口径焊管发起反倾销调查。

二、中美贸易摩擦升级背后的经济原因

(一)表面原因：中美贸易严重失衡

特朗普对外宣称对中国进口产品征收高额关税的最主要原因是贸易逆差。图1和图2显示，在货物贸易领域，中美贸易逆差的确较为明显，虽然个别年度逆差额度有所下降，但整体呈现一再攀升态势。实际上，学者们过去的研究表明，美国对华贸易逆差主要来自在华投资的外商投资企业，在经济全球一体化背景下，中美双方基本上已经形成“你中有我”、“我中有你”的局面，在全球价值链视角下，美国对华贸易逆差效应被明显放大了。[注]德意志银行报告中的分析显示，按照常规统计，2015年美中贸易逆差占美国贸易逆差总额的50%，但是由于中国出口中37%的中间品是从国外进口的，因此，实际上中国占美国逆差的比重只有16%。参见文献[1]。

图1 美国对中国的货物贸易逆差

图2 近五年中美进出口商品总值

(二)深层次原因：借助贸易壁垒打压中国高端制造业

2018年3月22日USTR发布的对华301调查报告，重点指出但不限于以下几个方面：第一，中国对在华美国公司实施不公平技术转让制度，中方利用投资限制来要求技术转让，同时技术转让制度中的行政审批与许可程序的模糊性及政府的高度自由裁量权加大了对美方公司的技术转让压力；第二，围绕所谓的中国的歧视性许可限制，认为中国的法规、政策和实践是歧视性的，加重了美国商业的负担，削弱了美国公司在技术许可与转让谈判中基于市场的谈判能力；第三，中国的对美投资主要为了实现公共政策目标而为，是典型的非市场经济行为，对美国商业造成负担；第四，中方公司在政府支持下未经授权侵入美国商业计算机系统，窃取网络知识产权和敏感商业信息，使中国企业或者产业获得竞争优势，对美国商业造成难以估量的实际损害。在此次调查报告中，USTR所举事例均紧紧围绕新能源汽车、飞机制造业、集成电路产业及信息技术、生物技术、工业机械和机器人等领域的研发与产品制造。

由于调查报告表明中国在法律、政策和实践操作等方面存在不合理之处，并对美国利益造成损害，根据1974年《美国贸易法》的第301条，美国政府将会采取一系列单边行动。目前美国政府已经公布1300多种征税产品清单，征税领域主要包括高性能医疗器械、生物医药、新材料、农机设备、工业机器人、新一代信息技术、新能源汽车、航空产品、高铁装备。从美国对中国加税的领域看，主要集中在《中国制造2025》中计划主要发展的高科技产业，包括航空、生物医药、新能源汽车、新一代信息技术、新材料等。然而，这些领域并非是美中贸易逆差的最主要来源，根据美国统计局数据，中国出口美国十大商品主要是电脑、家用产品、电脑配件、玩具、纺织品、棉织品、电信设备、电视录像设备、家具装饰品及鞋类。如表1所示，美国从中国进口的产品结构显示逆差的主要来源并非高科技产业。即中国向美国出口的并非高端制造业和高科技产品，而主要是劳动密集型产品和中端技术产品。

表1 2015年美国从中国进口产品结构

与通常的“双反”等贸易救济措施不同的是，常用的贸易救济措施属于防守型政策，而“301”条款则属于进攻型政策，其直接效果不在于扩大国内制造业就业，而是为扩大美国企业对华投资创造更加有利的环境。因为如果按照特朗普的说法，此次提高关税的目的在于缩小中美贸易逆差，为美国国内增加制造业的就业，那么就应该针对贸易逆差的来源商品征收高额关税，而此次发起301调查将矛头指向技术转让、知识产权和自主创新领域，剑指我国未来发展的高端制造业、高科技产业，对中国采取的措施是针对产业升级和创新能力提升，而不是巨大的中美贸易不平衡，说明在中美经贸关系上，美国关注的重点已经发生变化，即从一般产品转向高端产品。

项庄舞剑，意在沛公。特朗普政府挑起的新一轮贸易战，表面上是因为双边贸易失衡，但实质上是出于对中国科技和创新能力提升的担忧，意图在于借助技术转让与知识产权等工具手段，构筑贸易壁垒，打压我国高端制造业。

中美经贸关系在我国未来发展中至关重要，是中美关系的压舱石，面对美国发起的301调查及此次升级的贸易摩擦，我们必须理性对待，将挑战转化为机遇。

三、中美贸易摩擦对大连市外贸和投资的影响

(一)大连市与美国贸易基本现状

1.进出口总值

大连海关数据统计显示，2016年1—11月大连关区对美外贸进出口总值为541.2亿元，比上年同期微增0.1%。其中，出口316.6亿元，下降2%，进口224.6亿元，增长3.2%，实现进出口贸易顺差92亿元。2017年1—11月大连关区对美外贸进出口总值为611.6亿元，比上年同期增长13.4%。其中，出口347.3亿元，增长10.2%，进口264.2亿元，增长17.9%，实现进出口贸易顺差83.1亿元。

2.大连对美出口商品结构

2016年1—11月，大连关区对美进出口前10大类商品依次为机电产品、农产品、高新技术产品、汽车零配件、服装及衣着附件、家具及其零件、成品油、彩色电视机、胶合板及类似多层板、收音设备，其中前6大类商品占比分别为38%、17%、13%、8%、8%、4%，占总数的88%。

2016年1—11月，大连关区对美出口机电产品125.8亿元，降低5.3%，占同期大连关区对美出口总值的39.7%；出口农产品56.2亿元，增长9%，占同期大连关区对美出口总值的17.8%。2017年1—11月，大连关区对美出口机电产品141.5亿元，增长12.5%，占同期大连关区对美出口总值的40.7%；出口农产品60.8亿元，增长8.2%，占同期大连关区对美出口总值的17.5%。可见，机电产品、农产品为对美出口主要产品。

3.进出口企业主体

大连对美进出口以外商投资企业为主。大连关区对美进出口数据显示，2016年1—11月大连外商投资企业对美进出口占比分别为45.3%、44.9%，2017年1—11月占比分别为53.7%、42.2%，基本占据半壁江山，如表2所示。

(二)主要影响分析

1.短期影响

据前文分析，本轮美国发起301调查引发的贸易摩擦，主要针对的不是中国具有比较优势的领域，如中国出口的各种劳动密集型产品，而是中国没有比较优势(或者说目前具有比较劣势)的领域，如中国的高技术产业、创新领域等。

从短期效应来看，中美贸易战对双方经济影响不大，对我国外贸的影响将集中体现在高科技产业及创新领域。关税提高，出口增长受阻，相关产业恐难免受到波及。结合大连对美进出口产品结构来看，机电产品、高新技术产业等处于贸易逆差主要来源的产业未来将会受到一定影响。

表2大连市各类企业对美进出口情况

在对外投资方面，2017年，大连市新增外商投资企业185家，实际利用外资32.49亿美元，同比增长8.22%，实际利用外资1000万美元以上项目17个，金额30.20亿美元。制造业实际利用外资16.58亿美元，占全市实际利用外资总额的50.03%；现代服务业实际利用外资15.86亿美元，占全市实际利用外资总额的48.82%。阻止投资外流是特朗普政府在贸易上最关注的问题之一，本轮贸易战对重点领域加征高额关税，可能会导致高科技产业、创新相关领域资本回流，将会对大连市利用外资产生一定影响。此外，美国总统特朗普签署备忘录，直接限制对中国的敏感商品出口或者技术转移，限制中国企业在美国的投资和业务等，将使大连对美投资特别是在对美国企业并购重组方面的投资受到一定的影响。

2.长期影响

值得注意的是，美国本轮301调查重点涉及中国国内的法律环境，如《技术进出口管理条例》的问题、《网络安全法》及相关标准，以及对《中国制造2025》战略的担忧。调查报告所指内容本质上是技术的争夺，外在表现为强化知识产权保护的诉求。本轮美国率先发动贸易战的动机是针对所谓的“应对中国不公平的市场扭曲行为”、“国家主导下的围绕公共政策目标的进攻”以及“由国家资助的网络知识产权盗窃”，美国宣称此举是为维护其创新基地地位而进行的“经济自卫”。

从历史上看，美国对中国的历次301调查最终均以磋商和协议的方式收场。美国主动发起调查的目的不过是在双方谈判中获得好的筹码。然而若非中方在上述诸方面有明显改善，美方将会继续采取包括提高关税、中止优惠、签署新的双边协定等在内的、任何适当而可行的方式来解决301争端。由是，本轮中美贸易摩擦将使大连市政府面临新的课题，如在法律环境的优化、行政政策的可预期性、施政方式的优化及知识产权的保护等方面提出新的要求。

四、重点政策建议

(一)调整全球投资布局，将解决贸易顺差与持续推进“一带一路”建设紧密结合

既然大连市对美出口以外商投资企业为首，应当考虑积极实施走出去战略，配合“一带一路”建设和企业转型升级，有意识地调整全球投资结构，进一步构建全面开放新格局，将对“一带一路”沿线国家的投资与贸易结合起来，实现产业的依次梯度转移，向成本更低的地区转移，同时实现贸易转移。

例如，可以利用大连位于欧亚大陆与环太平洋的连接带的区位优势，将某些出口产能转移至“一带一路”沿线国家，将企业的收益从贸易收入转化为投资收入。“一带一路”沿途国家多为欠发达地区，这样既造福于“一带一路”沿线国家的经济，又可以缓解对美国的贸易顺差矛盾。积极开拓新兴国家市场，使出口市场多样化，分散出口风险。还可以“互联网+装备+服务”为载体，提高国际总承包、总集成能力，进一步推动企业从单打独斗向组团式走出去发展，从单一工程承包向总集成总承包方向转变，从低层次、低利润、价值链低端领域向高技术、高利润、高附加值领域拓展。[注]如通过优势互补、资源互换，大连企业合力在“一带一路”沿线市场拿下马来西亚马中关丹、菲律宾火力发电站等一批重点对外工程承包项目。

(二)深化自由贸易试验区改革，推进制度创新，打造新的外贸增长点

2017年版《自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施(负面清单)》列明了不符合国民待遇等原则的外商投资准入特别管理措施，较之于上一版，共减少了10个条目，主要包括轨道交通设备制造、医药制造、道路运输、保险业务、会计审计、其他商务服务等。为了提高新版负面清单的透明度，增强政策的稳定性和可预期性，并配合2017年版“负面清单”的调整，国务院适时公布了《国务院关于在自由贸易试验区暂时调整有关行政法规、国务院文件和经国务院批准的部门规章规定的决定》(简称《决定》)，为自贸试验区相关改革开放措施依法顺利实施提供了强有力的法制保障。外商投资负面清单管理模式实施以来，自由贸易试验区投资便利化、规范化水平及透明度大幅提高，投资相关行政审批成本大幅减少，外商投资便利化程度大幅提升，自由贸易试验区吸收外资引擎作用明显。

表3为2017版负面清单调整的部分特别管理措施及相对应的行政法规、规章、决定，此处仅列举一部分与大连市自贸区建设联系密切的特别管理措施。《决定》发布后，大连市应对照表3所述对应关系，梳理本市制定的规章和规范性文件，并及时做出相应调整，为外国投资者在大连市投资创造更加公平、稳定、透明的法律环境，并建立与试点要求相适应的管理制度。

表3 2017版负面清单调整的部分特别管理措施及相对应的行政法规、规章、决定

(三)引导企业制定知识产权贸易战略，优化知识产权保护环境

基于美国贸易政策重心的转变，美国政府对于加强知识产权保护的诉求会持续长期发酵。除国家在立法、司法、执法等各领域加强知识产权保护之外，各地方政府应积极引导企业结合自身行业特点，认真进行调查研究，获取市场竞争优势，按照企业的愿景和使命，确定自身知识产权贸易战略。

企业制定知识产权贸易战略要强调前瞻性与国际性，在注重国内自主知识产权开发、创造与运用的同时，要注重全球范围的知识产权布局。成熟阶段的企业还要积极运用PCT制度进行海外专利布局，构建以基本专利与专利网相结合的专利战略。积极推进知识产权许可贸易，建立和完善知识产权保护的内部组织机制和法律制度，明确专门的知识产权管理部门，积极主动运用知识产权贸易战略，防止他人侵犯自身知识产权。同时采取申请外围专利、编制专利网、联合行业企业进行合作许可战略等方式，掌握主动权，最终赢得全球市场竞争份额。

(四)明确知识产权综合管理改革思路，创新行政管理模式，优化施政方式

譬如美方在301调查报告中指出，“中国政府常不予以提供可供国际贸易组织分享的纸质版书面文件，而是非明确性的规定”，“中国的技术转让要求通常不采取书面法律或中国政府颁布的政策，而是口头和闭门进行的”。事实上，根据我国现行法律，并没有对外国投资者强制性技术转让的要求。美方形成这种误解的原因可能在于，政府在现实的项目谈判中过于凸显了要求技术转让的意愿，而忽视了商业谈判的技巧。对于大连市的启示在于，地方政府在与美方谈判过程中，要减少随意性较强的政策空间，转变政府行政管理理念，依法治市。在全面深化依法治国实践的大背景下，企业也要转变观念，树立法治思维，依法行事。