美国社会福利体系介评

蒋道霞

摘 要：20世纪30年代罗斯福推行新政建立了社会福利保障制度。经过80多年的发展，如今美国已形成相对定型和成熟的社会福利体系。美国社会福利保障体系在调节国民经济运行和维护社会稳定等方面起到了重要的积极作用，但也带来了一系列的问题，历届政府不断地进行了修订和改进。探讨美国社会福利的体系，对我国社会福利政策的改革和完善具有一定的借鉴作用。

关键词：社会福利体系；美国；特点

中图分类号：K712 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2018）08-0160-03

1935年美国颁布的《社会保障法》基本确定了目前美国的社会福利体系的制度框架，经过80多年的发展，如今美国已形成成熟的社会福利体系。

一、美国社会福利的体系

美国的社会福利体系涉及美国人的工作和生活的方方面面，主要包括社会保险、社会救助和其他社会服务。

（一）社会保险

社会保险是美国福利体系的核心，是联邦政府通过社会力量转移消费能力，分摊经济风险的机制。主要项目包括老年、遗属和残疾保险、医疗保险、失业保险、工伤保险等内容，为社会成员避免因自然的或社会的原因陷入贫困提供了巨大的安全网。

老年、遗属和残疾保险是法定的养老保险项目，由政府通过征收社会保障税强制实行。老年保险金有具体的享受条件及发放方式，凡缴纳社會保障税满10年、年满65岁的公民都可享受退休养老金，62-65岁退休者享受部分退休金，但到70岁以上的退休者，不管从事工作的收入多少，均可领取全额养老金。如果参保者死亡，其未成年子女及其配偶可以得到相应的遗属保险金。参保者退休、残疾时，本人及其未成年子女及其配偶都会得到相应的保险金。

在医疗保险方面，美国没有全国性的医疗保险计划，美国的医疗保险属于私人医疗保险模式，民众通过向私人医疗保险公司投保来化解医疗风险。美国私人医疗保险计划种类很多，其中规模最大的，如蓝十字计划和蓝盾计划，这两个计划分别由蓝十字协会和蓝盾协会承办。目前，全美70%的大工业企业医疗保险是由这两个美国最大、历史悠久的相互独立的非营利性医疗保险组织提供的。

“在美国绝大多数劳动者都能受到失业保险法的保障，失业保险的范围最初限定于私人企业部门的雇员，后来逐步地扩大，目前该系统已经覆盖了97%的工薪阶层。”[1]

联邦政府于1908年公布《美国联邦雇员伤害赔偿法》，而后该法推动了各州工伤立法的正式实施。工伤保险由美国各州立法实施，由雇主按工资总额的一定比例缴纳工伤保险费。

（二）社会救助

社会救助是针对社会中特定的对象提供的由政府支付的补助，是社会福利体系用于公共救济中的最多项目。包括医疗救助、抚养未成年子女的贫困家庭补助、食品券救助、社会优抚和补充保障收入等。

医疗照顾和医疗救助是美国联邦政府最重要的医疗保障项目。医疗照顾制度主要为65岁以上老年人和身患残疾伤残2年以上的公民支付大部分住院和医疗费用。医疗救助是向以前从未缴纳职业税金的穷人和收入低于贫困线的人提供医疗服务的一项措施。

抚养未成年孩子的家庭援助计划。这是由政府以现金资助单亲有子女家庭，或父母失业家庭和丧失劳动能力的家庭。对于受供养的子女，通常救助到18岁。此项救助于1935年立法，“1939年社会保障修正案扩大了覆盖范围，并转向现收现付制，建立信托基金来管理基金余额”[2]，将联邦政府对“抚养未成年子女援助计划”基金分担的比例从1/3提高到1/2。

食品券是联邦政府以提供食物为主的全国性救助项目，由联邦和地方政府向无收入和低收入的老人、残疾人、失业者、合法移民发放，只能用于购买食品和家庭卫生日用品。20世纪30年代的经济大萧条时期，联邦政府向贫困者提供食品，开始以食品券和学校午餐的形式进行资助。《食品券法案》迅速扩大了始自1939年的食品券计划的范围，使之成为向穷人提供食品补助的重要计划。“1969年农业部成立食品和营养服务局来管理联邦食品补助计划。”[3]到1993年联邦食品补助支出达220亿美元，受惠人数达到6 000万。

社会优抚主要体现在退伍军人福利计划上，退伍军人福利主要用于教育培训和医疗补贴。联邦政府向上大学的退伍军人提供学费，有专门的退伍军人医疗制度。

补充保障收入是针对老人、盲人与伤残人而设立的社会保障项目。尽管联邦政府补助款项大于各州，但州政府和地方政府仍有较大的权力决定接受救助的资格标准和救助水平，因此各州的补助款项差异很大。

（三）其他社会服务

其他社会服务主要包括儿童保护、公共教育和住房服务等。

在儿童福利保护服务方面，最早可追溯到英国伊丽莎白时期建立的儿童照顾制度。到18世纪末期，美国已经为依赖儿童建立私营孤儿院和公共机构作为孤儿的庇护所。1909年美国建立了儿童局，这是世界上第一个从整体角度考虑儿童的状况、问题和福利，并发展了一种在全国范围内提供服务的公共机构。到1967年儿童局成为社会和康复服务部的一部分。儿童局也对公共福利机构和社区提供技术援助，而且为了将服务扩展到儿童和青少年而与全国性、州和地方组织进行合作。

美国用于教育方面的福利除12年义务教育外，各级政府还通过为公立大学和私立大学提供资助等途径，帮助困难的学生获得奖学金和贷学金。除此之外，还有专门为黑人等少数民族提供的奖学金和助学金以及半工半读的项目。20世纪70年代初教育经费高达公共福利开支总额的35%。住房补助主要包括公共住宅和房租补贴。2005年全美国低收入家庭享受这项补贴有350万户。“美国的社会救助和其他社会服务制度发展过程曲折多变，立法频繁，为世界各国发展社会救助制度提供了宝贵的历史经验。”[4]

二、美国的社会福利体系特点

（一）社会福利保障对象突出重点群体、具有鲜明的选择性

“在西方主要发达国家中，美国的社会福利保障制度一直最为保守，福利项目实施得最晚，在福利资格、福利范围和福利开支方面也限制得最为严格。”[5]与欧洲各国社会福利体系模式不同，美国的社会福利保障具有更鲜明的选择性，是选择一部分人实行保障的制度，强调社会福利保障实施于需要社会帮助的弱势群体。考察美国的社会福利体系看出，在保障对象上实施重点保障，尤其在老年、遗属和残疾保险以及医疗照顾项目上表现得尤为明显。参保人65岁以上退休或者残疾或者死亡后，本人或者配偶、未成年子女将得到养老金待遇。政府实施“医疗照顾计划”保障的范围有选择的并不是全民性。提供的项目以急性病的医疗保健服务为主，包括短期住院服务计划、熟练护理单位提供的保健、家庭健康服务等，保障对象主要是65岁以上的老年人。这些措施说明，保障老弱病残群体是美国社会福利保障制度设计思想的核心内容。民主党在1992年9月13日的代表大会上通过的《致美国人民的新契约》强调“福利是一种许诺，保证给处于贫困的人提供帮助。”[6]体现了时任总统克林顿重点保障贫困人员和弱势群体的福利思想。

（二）福利政策坚持效率优先、兼顾平等

效率和平等之间的关系，正如经济学家阿瑟·奥肯所说，“提出效率与平等间的抉择问题，当然不意味着每件对一方说来是好的事情，就必然对另一方是坏的。那些折磨着富人的措施可能会破坏投资，进而损害穷人就业的质量和数量，因而既有害于效率也有害于平等。另一方面，提高了非熟练工人的生產率和收入的科学技术，会以更高的效率、更多的平等给社会带来益处。然而在某些方面，这两个目标是冲突的，这就产生了问题”。[7]也就是说效率和平等之间是一种矛盾和交替的关系。考察美国的各项保险待遇都体现效率优先的特点，如法定养老保险待遇、失业保险待遇和医疗保险待遇等，都同雇员在职期间的工资收入相挂钩，通常是在职期间工资收入平均水平的一定比例。尽管在养老保险待遇中，低收入者的替代率会高于高收入者的替代率，或者说在养老保险待遇的计算方法上有一定的重新分配功能，但从整体上来说，美国的各项社会保险待遇遵循的是效率优先原则。

（三）社会保障领域注重发挥私人组织、民营机构的作用

虽然罗斯福总统当政时通过立法，联邦政府第一次承担了公共福利的责任，但是无论是在医疗保险方面，还是在养老保险方面，私人保险在美国社会福利体系中都占据十分重要的地位。如在养老保险的三支柱中，雇主养老金计划和个人储蓄养老金计划都是私人保险运作的。在医疗保险中，在职员工的医疗保险业务全部是由私人保险公司承保的，可以说是私人保险承担主要责任。由此可见，在美国的社会保险领域，政府干预的少。

自20世纪80年代以来，美国民营化社会福利事业大范围兴起，私人企业提供更低的成本和更高的效率服务。企业、政府和社会共同承担社会福利责任，从而减缓了政府的财政压力，并有效地提高了社会服务的质量与效率。到1996年美国福利改革开始由联邦向各州、由政府向私人分权，推行社会福利市场化多元化的全方位改革。将困难家庭的福利责任由联邦转移到各州，准许州政府与宗教团体、慈善机构或者私人组织通过签订契约的方法来施行福利项目。

（四）社会福利虽然种类齐全、覆盖面广，但保障程度低

美国的社会保障分为三大类：涉及生老病残、衣食住行、工作学习等方面，内容比较宽泛。但与北欧和西欧国家的保障程度相比，美国的社会保障水平不高，待遇标准偏低，很难实现“收入均等化”，仅能满足劳动者的基本生活需要。如退休、伤残、医疗保障均有严格的条件，并且各种补贴标准较低，退休保险、失业保险等只相当于工资的一半左右，稍高于国家规定的贫困线。在未成年子女家庭援助计划和齐全的专项救助体系中美国政府以有时间限制的“贫困家庭临时救助”计划取代“未成年儿童家庭援助”。美国的社会救助是以牺牲社会保险为代价的，这体现着美国社会救助具有补救性质[8]。

从整体上来说，美国社会的贫富差距较大，与瑞典、英国等欧洲国家相比，美国的社会保障具有的国民收入重新分配功能比较弱。这种程度低的社会保障制度，在防止福利大锅饭平均主义方面发挥了很大的作用。正因为如此，美国国家财政用于社会保障的支出较少，应付社会保障资金只需要从社会保险税中支出。

三、美国社会福利体系的社会效果

（一）美国社会福利体系的积极社会效果

首先，美国的社会福利保障制度使国民生活水平有了很大的提高，减少了贫困现象的存在。自1935年的《社会保障法》确定了国家解决贫困问题的基本国策后，大多数美国政府将解决国民贫困作为社会保障制度的重要内容。尽管美国社会福利的分配原则是按资分配，难以完全消除贫困，却在一定程度上保证了大多数人物质生活的需求，如在医疗和保健方面，享受医疗照顾和医疗补助后的老年人和穷人生活质量有了很大的改善。美国研究社会保障的专家认为20世纪70年代末大约有1300万美国人是贫穷的，这些穷人占美国总人口的6%，他们一般没有工作能力，不能自己养活自己，只能依靠社会福利才能生活下去[9]。到80年代初，美国政府通过推行福利政策已经使收入越过了贫困线的有工作能力的穷人占一半。由此可知，福利政策的推行使得美国的贫困人口大大减少，减轻了下层群众的贫困程度。

其次，美国社会福利保障制度具有稳定社会秩序、保持社会公平、调节国民经济运行和缓解经济危机压力的作用。美国政府通过征税，从富人或雇主那里转移收入作为社会福利提供给广大民众，扩大社会有效需求，刺激社会经济发展。同时，社会福利政策也促进了医疗、老年保健、职业培训等第三产业的发展，增加了劳动力就业机会，在一定程度上缓和了社会矛盾。

（二）美国社会福利体系的消极社会效果

美国社会福利体系增加了政府的财政负担，对战后美国经济社会发展产生了消极影响。经过20世纪70年代和80年代，由于人口的老龄化和经济增长速度下降等原因，美国联邦政府用于社会福利项目的开支日益扩大，不断损耗着美国的国民财富。1994年联邦政府用在救济金和食品券这两项上的支出已达450亿美元，维持如此庞大的社会福利开支已难以为继，其局限性也日益明显。越来越沉重的福利支出负担使“美国政府成了那些嗷嗷待哺的人赖以为生的奶妈”。

为了管理福利工作，处理日常事务的行政人员和社会福利工作者日益增加，中央和地方福利机构庞大臃肿，这大大降低了办事的效率；对制定福利政策和审核福利资格的权力进行控制，增加了行政部门的官僚主义作风，政府机构的政策主张往往难以及时地反映社会的真正需要，引發了公民对行政部门的信任危机。

社会保障制度也让一些社会成员对福利产生了依赖的心理，不愿再靠劳动谋生。大多数福利领取者，特别是那些缺乏必要的工作技能的福利依赖人群，即便是找到了工作，其工资收入也不高，甚至比福利津贴还要低。美国政府对福利领取者调查的结果表明，约有65%的人承认他们失去寻找工作的热情。这些原本旨在保证社会公平政策的结果是“奖懒罚勤”，“鼓励了越来越多的人依赖救济生活，而不是督促他们靠工作为生，挫伤了工人工作和争取更高工作报酬的积极性。所以，很多人认识到，福利政策是出自善良的动机，造成了消极的后果。”

总之，自罗斯福建立了社会福利保障制度以来，美国的社会福利制度的价值取向与美国人崇尚的宗教价值观有较大的联系，它的基础思想和文化的个人主义理念是鼓励勤奋工作，多劳、多贡献才能多保障，不养懒汉。经过80多年的演变，美国社会福利保障制度在调节国民经济运行和稳定社会秩序等方面发挥了重要的积极作用，但也带来了一系列的问题，美国历届政府不断地对现行的社会保障制度进行了改革。目前，我国正处于“十三五”全面建成小康社会决胜期，通过不断改革完善社会保障体系，到新中国成立一百年时，力争人人都能平等地享受社会福利保障待遇，实现“幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶”[10]，建立一个公平公正、和谐进步的福利社会。从这点来讲，我们今天探讨美国的社会福利体系，对我国社会福利政策的改革和完善具有一定的借鉴意义。

参考文献：

[1]刘琳琳.美国失业保险制度研究[D].武汉：武汉科技大学，2013.

[2]李超民.美国社会保障制度[M].上海：上海人民出版社，2009.

[3][美]戴安娜·迪尼托.社会福利：政治与公共政策[M].何敬，葛其伟，译.北京：中国人民大学出版社，2007.

[4]汪中芳.美国社会救助体系建设及其启示[J].中国民政，2009（5）：30-31.

[5]Rodgers Harrell R.（2000）. American Poverty New Era of Reform Armonk New York ME Sharpe.

[6]萨本望，王锁宝.美国新总统克林顿[M].北京：军事译文出版社，1992：200-202.

[7]阿瑟·奥肯.平等与效率[M].北京：华夏出版社，1987：3.

[8]Baithwaite J，Grootaert C，Milano B. Poverty and Social Assistance in Transition Countries [M].New York：St Martin's Pr-

ess.2000.

[9]James T. Patterson， America's Struggle Against Poverty 1900- 1994[M].Harvard University Press， 1994：158.

[10]习近平.决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利（习近平在中国共产党第十九次全国代表大会上作报告），人民日报，2017年10月28日01版.