农村集体经营性建设用地流转问题研究

胡伟 吴访非

摘 要：论文阐述集体经营性建设用地流转的相关概念，分析了集体经营性建设用地流转存在的主要问题，针对经营性建设用地流转存在的问题，提出相应完善措施。

关键词：集体；经营性；建设用地；流转

中图分类号：F32 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2018）03-0133-02

我国经济发展迅速，城市建设规模急剧扩大，城市建设用地就显得十分紧张，而农村集体经营性建设用地存量巨大，利用效率比较低。怎样解决我国城市建设用地紧张的问题，又不损害农民的利益，严守我国18亿亩耕地红线是当务之急。

一、农村集体经营性建设用地流转内涵及形式

我国实行土地公有制，城市里的土地都归国有，农村和郊区的土地，一般都属于集体所有，“土地的使用权可以依照法律的规定转让。”“十二五”规划纲要指出：“严格规范城乡建设用地增减挂钩，调整优化城乡用地结构和布局，逐步建立城乡统一的建设用地市场。”党的十八届三中全会进一步规定：“引导和规范农村集体经营性建设用地流转。在符合规划和用途管制的前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等流转、同权同价，加快建立农村集体经营性建设用地产权流转和增值收益分配制度”。综合上述内容，规范集体建设用地流转，逐步构建城乡统一的建设用地市场，引导和规范农村集体经营性建设用地流转，实现与国有土地“同等流转、同权同价”是未来法制建设的任务。

农村集体建设用地使用权流转，是指集体建设用地在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市流转、同权同价。

农村集体建设用地使用权的流转包括直接流转和间接流转。我们说的直接流转是指经依法批准的已经在土地市场上流转的由农地转变成的建设用地。间接流转是指除发生法律规定的特定情形以外，通过征收的方式将不能直接进入建设用地市场的集体所有的土地转为国有后才能进入土地市场流通。集体建设用地使用权直接流转目前并不在现行法律允许范围内，而只允许集体建设用地使用权的间接流转，但这不代表不存在直接流转的现象，而是大量集体建设用地使用权直接流转的形式变成了“非法”。而在党的十八届三中全会的新形势下，这种“非法”在不久的将来也可能变成合法。

二、农村集体经营性建设用地流转存在的问题

1.法律法规严重滞后

农村集体经营性建设用地的直接流转完全违背《土地管理法》的相关规定。

1998年修订的《土地管理法》第63条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或出租用于非农业建设；但是符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外”。从这里我们可以看出，我国目前实施的法律对集体建设用地流转进行了明确的限制，而党的十八届三中全会《决定》中有关农村集体经营性建设用地可以与国有土地具有同等资格直接流转的规定也与目前的《土地管理法》相冲突。

按照目前的相关规定，农村公益性用地和经营性用地，都必须先由国家征收成为国有土地才能再转让给其他单位或者个人，而《决定》中建设用地在符合规划和用途管制的前提下可以直接流转的规定很容易产生不同的土地供应主体，这就使得集体建设用地的所有者在与使用者的沟通上存在着许多问题。

2.集体土地所有权主体不明确

虽然我国各种法律都表明农村的土地属于集体所有，但却出现了多种所有权主体：（1）集体组织；（2）由农民组成的集体；（3）村委会、村小组。这种情形使得土地在流转过程中存在着使用者需要经过多次协商约定才有可能获得使用权，而且还会出现权责不明确的问题而引发其他的问题。对于农村集体建设用地使用权的处分情况也存在着不完整。土地产权的实现就表现在处置权。目前我国相关法律规定，集体经济组织所有权对于其内部的用地使用权进行入市流转，而其他方式的流转是坚决被禁止的，要使集体建设用地的价值在市场经济运行中得到实现，只能是先通过征收而成为国有建设用地，这是唯一且合法的渠道。按照这种规定，就大大弱化了集体建设用地所有权人对集体建设用地的处分权，使得这种权益存在着不完整。由于集体产权主体的多样化，使得即使是参与流转的集体建设用地所有权持有者也无法得到土地增值收益，占据着天然优势的地方政府很容易行使国家赋予的行政权力而大肆侵吞集体建设土地利益分成，从而导致集体土地收益减少，造成村民得不到具体的分红，村民收益无法落到实处。要想实现真正直接流转，制度方面的改革势在必行。

3.社会保障体系不健全

我国社会保障的主体基本围绕着市民，而农民在社会保障体系中一直处于弱势地位，农村社会保障制度仍然需要大力改进。由于农民心存担忧，使得他们很難不要土地。在这种社会大背景下，农民出于规避可能出现的危机的需要，必须将土地控制在手中。流转之后，没有对于保护农民的法律法规，土地是农民安居乐业的根本。如果农村的建设用地和农民的房屋可以进行买卖交易，那么有些农民或许可能为了一时的收益把自己的祖宅和房屋流转出去。但是，或许因为其不善于经营或者理财而将房屋流转获得的金钱花光，这就会造成他生活的困难，从而成为社会的负担。所以，流转农村建设用地必须有相关的政策保护。

三、农村集体经营性建设用地流转的完善

1.加快法律制度建设，保证集体建设用地有序流转

首先，修订《土地管理法》，并适时出台地方《农村建设用地使用权流转管理办法》和《农村建设用地使用权抵押贷款管理办法》，逐步建立城乡统一的集体建设用地市场，获取农村集体建设用地法律依据，并且有法律政策进行保护。其次，调整和改善政府征收土地基本制度，大幅度地提高补偿金额标准，明确共同利益性质，尤其要注意在征收农民土地过程中产生经济纠纷。最后，建立一整套完备的集体建设经营性用地的流转监管制度和相关法律法规，进一步规范流转程序，针对不同流转模式制定出相对应的农村集体建设用地指标流转配套管理办法。

2.明晰集体土地产权主体和权能，完善农村集体建设用地产权制度

产权经济学明确产权是所有制的核心和主要内容，产权明晰的市场主体能有力推动市场经济发展。所以，明晰的集体土地产权是形成集体建设用地流转市场的前提和保障。但是，什么是农村集体，法律在这方面还没有给出明确的定义，它拥有什么样的权利和义务法律上也没有说明。现今农村集体建设用地产权问题的解決，首先，要在完成农村集体土地所有权确权工作的基础上，加快推进农村集体建设用地的确权登记。二要遵守《宪法》和《物权法》的规定，明明白白地保护农民持续发展的权利，让农民对今后的生活没有忧虑。三要细化农村集体建设用地使用权、收益权、处置权等内容，让农民在土地流转上获得绝对的收益。

3.完善社会保障体系

农村集体经营性建设用地流转能否顺利展开的另一个重要因素就是社会保障体系是否健全。只有完善的社会保障体系，才能让农民无后顾之忧，才能有更大的热情更高的积极性参与集体建设用地流转活动。社会保障体系的构建要充分考虑到农民切实生存发展的问题，处理好“失地”农民的再就业以及技能培训问题，同时也不能忽视农村医疗保险等基础性问题。为流转而服务的社会保障体系应该有着自己的一套运行方法，尤其在经济投入上，可以政府出大头，农民以参加保险的形式缴纳一部分资金。只有这样，才能保证农村集体经营性建设用地流转顺利。

4.充分利用好农村土地交易所，提高集体建设用地流转市场化程度

将集体建设用地流转制度改革进一步深化，把经济优势区域发展作为突破的重点，保证经济繁盛的同时帮助当地经济又好又快发展。具体的工作操作如下：学习青浦区农村集体建设用地入市流转的工作方法，将农村集体建设用地的地籍信息做深入细致的调查考证，把市场调查得出的数据建立大数据库；明确可流转的建设用地的确切数据信息及准确地点；加快步伐，制定和完善《农村集体建设用地入市流转管理办法（试行）》，在这个平台上进一步规范农村集体建设用地交易的标准等市场行为，有效提高土地流转的效率。

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