城乡存量建设用地盘活再开发利益相关者诉求均衡分析及应对

吴静兰　李伟强

摘 要：城乡建设用地盘活再开发对于提高土地利用效率、优化城市产业布局和改善人居环境质量等方面具有重要意义。本文通过对城乡建设用地盘活再开发过程中地方政府，城区低效、闲置土地所有者，土地盘活再开发企业，农村集体组织，农户五方利益主体的利益诉求进行分析，探寻各方利益合理均衡点，并为达到各方利益均衡状态提出应对建议。

关键词：建设用地；利益相关者；均衡；应对

一、利益相关者利益诉求分析

城乡建设用地盘活再开发对于提高土地利用效率、优化城市产业布局和改善人居环境质量等方面具有重要意义，然而在实践中，因利益均衡机制缺失而引发的土地空间利益冲突，不仅降低了再开发活动的经济效益、社会效益和环境效益，还导致城乡规划对空间发展调控作用的失效。城乡存量建设用地盘活再开发涉及多方面的利益。就本研究而言，涉及地方政府，城区土地低效利用、闲置土地所有者，土地盘活再开发企业，农村集体组织，农户五方利益主体。城乡建设用地盘活再开发产生的有限利益及各利益相关者之间利益此消彼长的关系必然引发各方对有限利益的剧烈争夺。对城乡建设用地盘活再开发涉及的利益相关者进行诉求分析，可以更深入地认识不同利益主体之间冲突和矛盾产生的原因，为构建不同主体利益均衡机制提供重要参考依据。

（一）地方政府

地方政府作为一类组织，其利益分为“公”与“私”两个方面。一方面，政府与公众之间存在着委托一代理关系，政府利益与社会利益是紧密相连的。对地方政府而言，实施城乡建设用地盘活再开发的直接目标就是在确保土地资源可持续利用以及土地资源配置公平的基础上提高土地利用效率，促进土地节约集约利用，适当增加建设用地，通过内涵挖潜为城市建设用地边缘外张做后备力量，同时也为城乡经济发展提供重要的增长平台。另一方面，地方政府作为有着理性经济思考的组织，存在自身利益的追求。政府职能的实现、运营的维持与官员政绩创造均离不开资金的支持。因此当涉及经济关系时，政府自然倾向于利用制订政策和管理市场的权力来获得或维护自身利益，即在城乡建设用地盘活再开发时倾向于为了自身利益损害公共利益，受资金持有者开发商的影响而可能牺牲到社会利益和农村集体、农民的利益。

（二）城区低效、闲置土地所有者

低效、闲置土地的占有者——投资商作为市场经济的主体，以追逐自身利益最大化为首要目的。投资商低效利用或者闲置土地，一方面，是由于客观上投资商资金紧张，无法开工或按照预期完工，导致土地的低效利用和闲置；另一方面，是对低价获取的土地没有高效利用的意识，或希望在土地市场行情飞涨时，手握闲置土地待价而沽，囤地以获取更大的经济利益。在市场经济环境下，投资商在城市土地盘活再开发中的利益博弈始终围绕在以较低成本占据最利于资本积累的优势区位空间，从而促使其在市场效率选择下的逐利行为。基于投资商追求的是利益最大化，对土地在最适宜的时候进行开发，是市场规律所致，也因此，投资商低效利用、囤地是市场条件下的一种畸形结果。

（三）土地盘活再开发企业

追求企业利润最大化，是一切商业行为的根本出发点，在城乡建设用地盘活再开发过程中土地再开发企业也必然以获取高额利润，至少是平均收益为目标。在此目标驱动下，再开发企业必定想方设法降低取得土地的成本，进一步要求减少土地征收补偿等费用。企业拥有雄厚的资本实力，是投资与否的决定者，政府资金的短缺与对土地盘活再开发过程中组织或官员自身利益的追求，农民、集体组织建设用地盘活再开发相关知识的缺乏与信息获取的不对称，这些使得企业在盘活再开发谈判过程中处于优势地位。企业和政府一方有钱，另一方有权，加上农民等公众监督渠道的不畅通，极易产生巨大的寻租市场，最终损害的还是社会利益与农民、集体利益。

（四）农村集体组织

在中国乡镇体系中，农村集体组织扮演着社区集体组织的角色，农村集体自治组织参与乡镇土地建设再开发的目的是追求该区域整体空间利益的最大化，将分散的农户利益集中起来，并通过有效组织对乡镇政府相关政策的制定与执行产生积极影响。盘活再开发工作中，村集体既要负责直接与农民沟通协商，代表农民向基层政府提出利益诉求，又要配合基层政府关于盘活再开发工作的具体落实，是承接政府与农民之间协调工作的关键主体。村集体的利益体现在盘活再开发实施前后农村风貌的改善和集体经济实力的提高。然而在实际实施过程中，村集体处于被动地位，缺乏与政府抗衡的能力，自身利益得不到充分体现。农村基层干部作为农民集体的代理人，为追求其利益最大化，在返还的收益分配时，可能存在侵占收益、损害农民的权益行为。

（五）农户

盘活再开发实施过程中，农民地位处于参与主体最低层，盘活再开发项目实施对农民的影响是两方面的。一方面，农民失去了赖以生存的土地以及依附在土地上的相关权益，耕作半径加大或生活方式的改变也相应增加了生产生活成本。另一方面，农民可获得新的住房，通过土地流转还可获取租金收益，非农就业机会也有所增加等。但是，农民受其自身视野的局限，往往不能全面观察和考虑盘活再开发收益，却能很清楚地看到失地引起的成本，加上有些政府决策行为的不民主、不透明，农民在猜疑、埋怨中会自觉不自觉产生自我保护情绪，对既得利益往往寸金必争，追求无限度的经济补偿。

二、利益相关者利益均衡分析

古人有云：天下熙熙，皆为利来；天下攘攘，皆为利往。城乡建设用地盘活再开发的推进过程中众多矛盾与冲突的根源在于资源、利益的有限性与利益相关各方利益追求的无限性。虽然并非每个人都是理性经济人，但是利益相关各方都有其经济理性的一面，都选择性地看到对自己的有利之处并努力使其实现。然而期望利益、实际利益与合理利益往往是不一致的。城乡建设用地盘活再开发能够成功的一个重要前提是利益相关各方均能充分认识到自己合理利益所在，在不侵害他方利益的情况下实现自己的合理利益。

（一）地方政府

虽然政府利益包含政府自身利益在内，但政府利益的本质、政府的合理利益应该是公众利益，或者说社会利益。地方政府作为公众社会管理的代理人，其法定义务是谋求社会利益，即“公”方面利益，在城乡建设用地盘活再开发中一方面表现为提高土地利用效率，促进土地节约集约利用，通过内涵挖潜为城市发展提供后备力量，同时也为城乡经济发展提供重要的增长平台；另一方面表现为改善城乡居民生活环境，提高其生活质量。

（二）城区低效、闲置土地所有者

低效、闲置土地的占有者投资商以自身经济利益最大化为目的是必然的也是无可厚非的，然而这需要在不损害其他利益相关者合理利益的前提下进行。投资商是资金持有者，通过追加投资而使土地产生增值收益（级差地租Ⅱ），这部分收益是其合理利益。从低效利用或闲置土地的原因来看，客观上因为资金短缺不能使土地得到高效利用又不将土地转给资金充裕者开发，会违背资源优化配置原则；主观上希望通过囤地以获取更大的经济利益，则造成严重的资源浪费，损害了社会公共利益。总而言之，城区低效、闲置土地所有者的合理利益根据其对土地投入的资金而定，而由于土地低效利用或闲置造成的社会公共利益的损失，应根据“谁损害，谁补偿”的原则由低效、闲置土地所有者补偿社会。

（三）土地盘活再开发企业

土地盘活再开发企业的利益来源于土地开发后高价售出带来的巨额利润。这部分利润由三个部分构成：一是由于土地本身属性——地理位置而带来的增值收益；二是由于政府的规划投资建设使得土地周围基础设施的完备而带来的增值收益；三是由于开发商对土地连续追加投资而产生的增值收益。开发商的合理利益仅占土地利润构成的第三部分，原土地所有者与政府应得第一、第二部分。在土地征收、开发过程中，开发商利用资金与信息的优势处于强势地位，极易与政府联合挤占农民、农村集体的合理利益，这是不利于建设用地盘活再开发工作进行的。

（四）农村集体组织

在城乡建设用地盘活再开发过程中，农村集体组织是连接地方政府与农民的桥梁，但其本质是农民集体，代表农民的整体利益，如农村风貌的改善和集体经济实力的提高。在利益分成中，农村集体作为征收开发前土地的所有权人，理应享有因土地本身属性——地理位置而带来的增值收益。而要实现农村集体的合理利益，还必须保证其所获得的合理经济补偿用在改善农民生活环境，提高农民生活质量上，不能让补偿金落入村干部个人的口袋。

（五）农户

在土地被征后，农户的合理利益应主要在合理的安置与长期的社会保障。农户是农地的使用者，也是城乡建设用地盘活再开发过程中既得利益相对损失最大者。随着改革开放经济的发展，农民进城打工的数量日益攀升，相当一部分农户的非农收入已占总收入的大部分，土地对农户主要发挥社会保障功能。因此农户的合理利益在于补回因土地征收而导致的在工作、住房、医疗、养老等方面的相对损失，而不是单纯追求补偿金的最大化。农户自身知识、视野等的局限使得短期金钱的补偿并不能解决其长期社会保障上的问题，需在根据被征土地市场价格对农户进行补偿的基础上让农户分享土地的增值收益，以负担农户的长期社会保障相关费用。

三、利益相关者诉求均衡应对

城乡建设用地盘活再开发过程中各利益相关者利益失衡主要因为两点：一是缺乏对政府公共权力使用的约束，导致政府自身、官员个人利益挤占社会公共利益，开发商、投资商有机会侵夺农村集体、农民的合理利益；二是农村集体、农民由于知识、视野等局限在盘活再开发中处于劣势地位，面对强势的政府或企业时，即使合理利益受损也未能进行合法有效的抗争。对此，提出以下应对措施。

（一）规范政府公共权力

政府拥有合法的强制权力，但强制力的使用应该是为了维护广泛的社会公共利益。政府应为建设用地盘活再开发的推进创造良好的外部环境，在保证过程公开公平合理合法的基础上维护农民弱势群体的权利与利益，在政策制定及执行上使农村集体及农民既可获得以被征土地的市场价格计算的补偿，还可分享土地增值收益。应引入竞争、协商、谈判、参与机制，使农村集体及农民的土地收益权得到有效保护。而对于规定期限内不能提高土地利用效率的低效利用、闲置土地者，坚决收回土地使用权，优化土地资源配置，维护社会公共利益。此外，规范政府公共权力离不开有效监督。社会各界应对建设用地盘活再开发中政府公共权力行使行为给予足够关注，维护农民等弱势群体的合法利益，促进建设用地盘活再开发工作的顺利进行。

（二）完善征地拆迁补偿程序

缺乏正当程序的保护和约束，一切法定权利都会因政府滥用权利而变得毫无意义。必须加强征地拆迁补偿程序建设，保证征地拆迁补偿过程中农村集体、农民的知情权、参与权、监督权，保护失地农民的法定财产权不受侵犯。具体来讲可行的做法有以下几点：

第一，增加让失地农民参与到征地拆迁全过程的条款，确保现有程序的落实。第二，加强征地拆迁公告登记制度。将征地拆迁方案、讨论征地拆迁方案的时间、地点及时通告农民，让其自由参加讨论并发表意见，同时应公布征地拆迁补偿方案和安置方案。第三，建立独立的过程监督和农民申诉解决机构。设立专门并且独立的监督监管部门，协调征地者和被征地者之间的关系，保证征地拆迁补偿制度与程序的贯彻落实。第四，对于土地征收拆迁，应该委托独立的中介机构对相关补偿协商、土地面积审核等方面全程监督。第五，还要建立征后追踪监督制度，进一步确保上述措施落到实处，补偿工作未完成到位，不能开展征地下一步工作。

（三）完善征地拆迁补偿制度

要保护建设用地盘活再开发中失地农民的利益，核心是给失地农民合理的征地补偿。必须制定合理的征地补偿标准和灵活的补偿方式，保证征地补偿制度能满足失地农民对就业、养老、医疗等社会保障功能的要求。

目前我国各地执行的征地安置补偿标准普遍偏低，基本无法保障农民享受土地发展权收益等土地增值收益。合理、优化的征地补偿政策，应当是在利益均衡的条件下使村民利益最大化的政策，因此首先应当考虑能使村民享受到土地未来增值收益的方法，如土地折价入股，也可以尝试引入竞争机制，由市场竞争来决定征地补偿价格的方法。此外还必须考虑补偿方式的多样化。单一的货币补偿方式不能满足失地农民对就业、养老、医疗等社会保障的需求，必须向多样化的补偿方式转变，多方面、多角度补偿农民的损失，保障农民长远利益，因地制宜选用招工安置、社会保险安置、土地入股安置、划地安置、社会保险、商业保险等安置方式。

（四）建立项目社会评价制度

建设用地盘活再开发是影响农民既得利益，并可能引发一连串社会问题的根结所在，因此必须做好城中村改造项目的评价工作，把好改造项目的审批关。建立建设用地盘活再开发项目的社会评价制度，可以有效引导公众参与，促进信息公开，减少项目建设可能带来的负面影响。例如，通过对拟建项目的社会评价，可发现开发中存在的不确定因素、可能引发的社会问题、主要开发障碍等，从而制定出相应的对策，降低项目风险。同时，通过对拟定项目进行社会评价，还可在政府、开发商、城中村村民之间建立一种协商机制，赋予村民参与权、发言权、协商权，把村民的意见体现到拆迁协议中，确保农民利益不受侵犯。（作者单位：广西大学公共管理学院）

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