公民参与政策制定的过程分析

李安琪

摘 要：公民参与越来越多地见于政府行为的诸多领域，公民参与的各方面设施都在逐步建立与完善，但公民对政府行为的影响力仍然有限。采用机制加因素的分析方法，分析公民在参与政府政策制定过程中的实际影响力，并从中观察我国的政民关系。

关键词：公民参与；政策制定；政民关系

中图分类号：D63 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2018）06-0050-02

党的十八大报告指出“加快推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，从各层次各领域扩大公民有序政治参与，实现国家各项工作法治化。”党的十八届三中全会公报再次指出“从各层次各领域扩大公民有序政治参与，充分发挥我国社会主义政治制度优越性。”社会分工细化催生多元治理主体，公民作为社会管理的主体之一，在政府公共政策制定过程中的参与角色越来越明顯。

一、重新审视政策制定中的公民参与

公共政策作为政府提供公共服务和管理社会的重要工具，是政府对社会的回应。当代公共行政越来越关注公民导向，即以公民的不同偏好为基础，以满足公民对公共物品和服务的特定需求为目标，重视公共问题解决过程中的公民参与。公民参与通过那些涉及其自身生活的因素，影响他们的社区、环境和公共决策过程。它是一种广泛的参与，不仅包括公民的政治参与，即由公民直接或间接选举公共权力机构及领导人的过程；还包括所有关于公共利益、公共事务管理等方面的参与。在代议制民主中，公民在政治上的参与越来越成为次要角色，而在公共行政活动中直接参与关系到公民切身利益的公共决策以及公共事务的处理则日益成为主要角色。事实上，公民参与表明了一种全新的公民责任、权利以及治理的观念。公民在政府公共政策制定过程中的参与，提高了政策的合理性、合法性和可行性，公民参与的重要性得到了各方的认可。

作为政治系统的一种输出，政策的功用就在于及时有效地解决社会公共问题，问题构成了政策的存在根由和逻辑起点。因此，公民对政策制定的参与就显得十分必要。但政府公共决策往往依赖于理性的、渐进的、直感的等方法，这些方法明显带有精英主义色彩，具有很大的局限性。比如，理性的方法追求的是纯合理性的，主要应用自然科学方法和确切的数学概念，因而在实际应用中存在着诸多局限性；渐进的方法多是基于经验，注重程序合理性，追求微小变化的政策，所以呈现出保守的倾向；直观的方法注重于发表独创性意见的所谓头脑风暴（brain storming）的方法，这不利于保持政策的一贯性，等等。公民参与有着如下特点：第一，它要求尽可能让所有的组织成员参与；第二，要用充足的时间确定政策方案；第三，要以讨论文化为前提；第四，参与者之间有着相互理解的可能性。根据合理性范畴分类标准，公民参与是以整合的合理性为前提，是一个能够充分发表每个人的看法，经过自由议论，以达成共识的过程。

二、公民参与政策制定的核心机制

本文选取戴维·伊斯顿的政治生活系统分析模型作为公共政策制定过程的核心机制。一般而言，政策制定的完整过程应该包括公共政策问题的形成与认定、政策议程、政策方案的设计与抉择、政策合法化等主要环节。按照戴维·伊斯顿的系统分析模型，输入包括公共问题的出现和政策议程两个环节，政治系统包括政策方案的设计与抉择，输出则是政策的合法化，在政治系统制定公共政策到输出政策的过程中，就是公民参与最重要的阶段，或者说一般意义上的公民参与更体现为公民在政治系统制定政策中的参与。

本文分别从公民和政府的角度出发，选取公民参与能力和政府意愿作为影响公民参与的核心影响因素。根据阿尔蒙德的《公民文化》，公民能力可分为公民的主观能力和公民的客观能力，公民的主观能力就是指公民对自己影响和参与政府决策、参与行政的能力认知、情感和态度，公民的客观能力是指公民影响和参与政府决策、参与行政的实际能力。本文中的公民参与能力指阿尔蒙德所言的公民的客观能力，也即公民影响和参与政府决策的实际能力。公民参与能力与公民在政府制定政策过程中的影响程度成正相关。政府意愿与公民参与的实际效果也成正相关。政府作为政策制定的关键主体，政府及其官员的意愿，对公民参与采取的观念、态度等对公民参与的实际效果具有重要影响。“从某种意义上说，由于政府的地位及其在社会生活中发挥的作用，政府及其官员的行为取向，往往对公民参与可能引发的变化态势和后果产生根本的意义。”[1]

三、公民参与政策制定的影响因素

主要包括公民参与意愿、政府执政理念、信息公开程度对核心机制的影响。

公民参与意愿是指公民参与政府制定公共政策过程的主观愿望，公民参与意愿强，公民就会主动了解与政策制定相关的知识，提高参与政策制定所需的各种能力，反之，公民参与意愿不强，处于被动消极状态，缺乏提高参与能力的动机，因此，公民参与意愿与公民参与能力的高低成正相关。公民参与意愿对政府意愿发挥一种倒逼作用，在公民强烈的参与意愿要求下，政府必须对这种要求做出回应，考虑公民的诉求，与公民互动。而公民参与意愿，或者说公民参与公共政策制定过程的积极性和自觉性，又很大程度上取决于公民对自身身份和角色的认同程度，也就是对公民资格的认同。政治理论中一个重要的概念“积极的公民资格”就是培养新型公民、改善公民参与的方向之一。

政府执政理念是影响公民参与的深层因素。政府与公民就某一政策进行互动时，往往持有一些复杂的心态。公民参与可能打破政府原有的办事方式甚至带来责任风险，以及政府官员对公民能力的质疑，使得政府及其官员往往很难能够既发挥公民参与的功能，又能将公民参与及其期望控制在一定范围内。所以，政府及其官员对待公民参与的态度决定了公民参与的效果。在建设服务型政府、阳光型政府、责任型政府的浪潮下，政府对自身与公民的角色定位、关系定位有了更新的认识，认识到公民参与对社会治理的意义，改变了政府单向管理的模式，将公民纳入政策制度的环节，不断创新和完善公民参与的各方设施。因此，现代化的执政理念能够促进公民参与能力的提升，能够从根本上提高政府对公民参与的意愿。但是，政府主导的公民参与也可能继续强政府、弱公民的趋势，形成公民的象征性参与。

信息公开程度是影响公民参与能力的直接因素，是保证公民有效参与政府公共政策制定的前提条件，也是衡量政府意愿的指标之一。阿斯汀将公民知情认为是真正意义上的公民参与的开始，信息公开给公民提供了了解政府制定公共政策的必需内容。政府信息公开范围广、程度深，公民参与便能够获得更多的支持信息，缓解因公民和政府信息不对称导致公民参与政策制定时处于被动地位、无法产生实质性影响力的状况。政府信息公开程度高，能够促进公民对政府事务的关注，从而间接引导公民参与能力的提升。同时，较深的信息公开程度能够刺激政府主动接纳公民参与公共政策的制定。

此外，公民参与意愿、政府执政理念、信息公开程度三个辅助因素之间也存在相互影响关系。公民参与意愿逐级提高，政府对公民声音的回应促进政府执政理念由管理到治理的转变，政府执政理念的转变又促进政府对公民参与政策制定的支持；在较强的公民参与意愿之下，政府必定加大信息公开的广度和深度，信息公开的扩展是对公民参与意愿的正向激励；服务型、阳光型、责任型政府执政理念的深入，将使政府依法提高信息公开程度，信息公开程度的提高又是政府执政理念转变的标志。

四、结论

通过对各个因素之间的关系梳理，我们可以看出两个核心因素和三个辅助因素分别会对公民参与机制起到促进或阻碍的作用。分析如下。

第一，我国公民参与水平整体较低，公民影响力有限。根据上述分析，我国当前公民参与公共政策制定的现状，按照阿斯汀的公民参与阶梯理论，公民参与发展水平参差不齐，但总体而言还是处于“象征主义的公民参与”阶段，公民参与经常表现为公民知情、向公民咨询和安抚公民，公民对公共政策的制定产生的实质性影响有限。这是因为，我国公民社会发展不成熟，公民文化教育没有引起足够的重视，公民对自身身份认同感较低，无法意识到自身在公共事务中的作用，导致公民参与意愿低；政府执政理念虽然不断更新，政府及其官员对公民参与公共政策制定的意义有了新的认识，也更加主动地接纳公民参与，但根深蒂固的官本位和政府自利思想，诱使政府在引入公民参与时的暧昧态度，公民参与经常停留在表面和形式上，降低了公民参与的有效性，打击了公民参与的积极性，阻碍了公民参与能力的提高；我国政府的信息公开程度不断扩大，但是，政府仍然存在信息公开的顾虑，担心信息公开量扩大而引起公众的不满情绪或过高期望，影响政府的形象和活动。此外，信息公开立法不完善等客观条件，导致信息公开的滞后与不彻底，不利于公民的知情权，更不利于公民参与能力的提高。

第二，我国政民关系尚需调整，但目前形式具有其合理性。公民参与政府公共政策制定过程可以看作是我国政府与公民关系的一个缩影，可以看出，我国政府与公民关系虽然从管理者与被管理者的位置关系向平等的关系转变，但在观念深处，公民和政府的地位仍然存在差距。这除了公民社会发育不成熟、公民意识等原因外，深层原因在于我国目前的发展方式，需要一个强有力的政府的领导，在多数领域，政府的主导与公民的有序参与，仍是合理并应该予以肯定的治理方式。

第三，明确公共政策主体的职能，增强民间主体特别是弱势群体的参与地位。中国共产党作为执政党，在公共政策制定中处于领导地位，发挥政策的政治规范作用，引导政策的方向，如规定政策的价值目标等。人民代表大会以立法权和审议权为依托监督政府，保证政策运行符合人民的意志，如把执政党的主张通过立法的程序变为国家意志，审议批准政府公共政策方案，把成熟的政策方案上升为法律等。政府居于公共政策实际操作中心的地位，主要发挥政策的社会设计作用。政治协商会议是共产党领导的多党合作和政治协商制度的组织形式，它容纳各党派、各人民团体、各界爱国人士等参与公共政策的讨论、咨询、评论，是政策的民主协商机构。参政党、人民团体、法人组织、民间思想库和公民等，既是政策的主体之一，又是政策的客体。他们的参与方式主要是以民间主体和政策对象的双重身份发挥利益表达和支持作用。此外，还应当积极鼓励和引导在政策参与中处于劣势的民间主体，切实采取措施培养和提高他们的政治参与意识和参与能力。

参考文献：

[1]孙柏瑛，杜英歌.地方治理中的有序公民參与[M].北京：中国人民大学出版社，2013.