论和谐民族关系与政法兼治

孙振玉

摘 要：新时代中国特色社会主义理论基本内涵包括“坚持全面以法治国”，党的政治理论的最高范畴是“党的领导”“人民当家作主”和“依法治国”，这是要把中国建设成为社会主义现代化法治国家伟大实践与未来发展目标的深刻反映。认真反思我国巩固与发展和谐民族关系的过往实践，毋庸讳言，总的格局仍主要是政府主导，社会则参与不足。正是基于上述背景，本文提出了“政法兼治”（政策与法兼治）概念，并具体论述了我国的民族政策是带有法律权威性的政策、有效贯彻落实民族政策要求法治化建设、巩固与发展和谐民族关系必须政法兼治等观点。

关键词：民族关系；政法兼治；和谐

中图分类号：C957

文献标识码：A

文章编号：1000-5099（2018）01-0085-07

Abstract：One of the basic connotation of socialism with Chinese characteristics in the new ear is to build up rule of law in all respects， the most important parts of the partys political theory are that the leadership by the party， the country run by the people and rule of law； all of these above are the in￣depth reflections of the great practice and development goal of build China into a modern country with rule of law. Reflecting on the practice of consolidating and developing harmonious ethnic relation， the conclusion is that the government played the leading role and the lack of participation. Thus，the concept of rule of Law and policies is put forward with the claims that its necessary to combine ethnic policies with law， the building up of rule of law is helpful for the implementation of ethnic policies， and the rule of law and policies is a necessity for the consolidating and developing ethnic relation.

Key words：ethnic relation； rule of law and policies； harmony

我国社会主义民族关系的理想状态是一种和谐状态，巩固和发展这种和谐民族关系，是一个从应然到实然的过程，需要全国各族人民，在党和政府领导下，付出巨大努力。所谓“和谐”，打一个比方，就像一部复杂机器，只要各组成部件各安其位，各尽其能，保证整部机器正常运转，就是和谐了。我国就如同一部复杂机器，各个民族有如组成部件，只要他们各安其位，各尽其能，社会也就和谐了。不过，这样的和谐，只是社会和谐的基本形态，其更高级形态是高度和谐，即通过社会不断转型发展，变得越来越先进，越来越和谐，是先进加和谐。对于我们统一的多民族国家而言，就是经由共同团结奋斗，各民族越来越繁荣发展，从而呈現出一种动态的、由存在和谐到发展和谐的不断演变进程，就是高度和谐，这一过程要求各民族都要为巩固和发展和谐民族关系不断发挥正功能，社会和谐是各民族的共同利益与最高利益。

巩固和发展和谐民族关系，政法兼治属于政府主导范畴，是治国理政的重要内容。作为国家政治，由国家制定、颁布并实施政策和法律来确保各民族和谐存在与发展。所以，既要制定合理的民族政策，也要健全民族法制，两者缺一不可。这是因为，虽然政策和法律都是国家意志体现，都有解决矛盾和调节关系用意，也都对触犯政策和法律有处置安排，但两者却有重大不同。法律具有稳定性、震慑性和强制性，政策则相对缺乏稳定性、震慑性和强制性，缺乏处置重大矛盾和问题力度。实践一再提醒我们，仅仅依靠民族政策，其实难以胜任处置民族关系中的重大矛盾和问题。从更深层次的含义来看，在国家治理的根本取向上，政法兼治还是德治与法治综合，由此可以获得一种互补功能：政策引导社会有序向善，法律禁止社会失序趋恶。这是一个政治哲学问题，也涉及文化、社会和道德哲学问题，有其更深刻内涵。

一、我国的民族政策是带有法律权威性的政策

法律和政策都有建立行为规范，维护正常社会秩序，保证社会正常运行功用，所不同者，法律由立法机关制定，由国家政权保证执行；政策则一般由国家行政机关制定，由国家政权保证执行。如果政策以某种形式或方式由立法机关制定或认可，由国家政权保证执行的话，那么，这样的政策，我们就称之为带有法律权威性的政策，我国的民族政策就是这样一种政策。我们之所以这样看待，是因为我国的民族政策基本上都包含在《中华人民共和国民族区域自治法》（以下简称《自治法》）中，是这部自治法内容的有机组成部分，而这部自治法乃是由我国全国人民代表大会负责制定、颁布并实施的一部国家基本法律。它“根据中华人民共和国宪法制定”， 见《中华人民共和国宪法》，第一章。“是实施宪法规定的民族区域自治制度的基本法律。”

见《中华人民共和国宪法》，序言。

所以，我国的民族政策，不是纯粹的政策，乃是具有一定法律权威性的政策，只是由于没有系统的惩罚犯罪行为的基本法律与之相配套，还缺少完善法律体系的相对稳定性、震慑性和强制性。实践上，政策的确没有法律那样拥有更大的稳定性，却比法律更灵活。自从《自治法》于1984年10月1日起颁布执行、于2001年2月28日获得修正后，我国的民族政策十几年来又增添了若干新的内容。最突出的是巩固和发展社会主义和谐民族关系的政策方面，已在强调民族平等、团结、互助的基础上，先后增加了“民族和谐”和“民族交往交流交融”等内容，这些都是重要改变。还比如《自治法》规定：“在维护民族团结的斗争中，要反对大民族主义，主要是大汉族主义，也要反对地方民族主义”， 见《中华人民共和国民族区域自治法》，序言。党和政府的新提法则已将“反对地方民族主义”，改为“反对狭隘民族主义”。显然，今后如若对《自治法》再次做修正，这些新内容完全有可能被吸纳，从而成为带有一定法律权威性的民族政策。其实，我们也没有必要计较那些个别零散内容，我国民族政策总的精神和特征，就是带有某种法律权威性。

从《自治法》所包含的民族政策内容看，基本上都是出于建立和维护正常社会秩序考虑，即使有少量从负面意义上制定的内容，也只是禁止某些做法，而不是对违背政策行为施以处罚，是从负面意义上对正常民族宗教社会秩序的维护。如针对宗教就有如下特别规定：“任何国家机关、社会团体和个人不得强制公民信仰宗教和不信仰宗教，不得歧视信仰宗教的公民和不信仰宗教的公民”“任何人不得利用宗教进行破坏社会秩序、损害公民身体健康、妨碍国家教育制度的活动”“宗教团体和宗教事务不受外国势力的支配”等。

见，《中华人民共和国民族区域自治法》，总则：第十一条。

从国家层面看，民族区域自治既是一种基本的政策制度，也是一项基本的民族政策，从解决民族问题角度看，这一政策还带有根本性。“民族区域自治是中国共产党运用马克思列宁主义解决我国民族问题的基本政策，是国家的一项基本政治制度。”

同③。民族区域自治法，依据宪法，从根本上规定了我国的民族平等，也从根本上赋予了各少数民族以某种政治自主权，这是完全具有正面意义的。“实行民族区域自治，体现了国家充分尊重和保障各少数民族管理本民族内部事务权利的精神，体现了国家坚持实行各民族平等、团结和共同繁荣的原则。” 同③。

我国的民族问题有广义和狭义之分，广义上包括民族发展问题，也包括民族与民族、民族与阶级、民族与国家的关系问题，狭义上则只是指的民族关系问题。关于民族发展，《自治法》不仅在序言中规定民族自治地方和全国人民一道，“坚持改革开放，沿着建设有中国特色社会主义的道路，集中力量进行社会主义现代化建设，发展社会主义市场经济……为各民族的共同繁荣，把祖国建设成为富强、民主、文明的社会主义国家而努力奋斗”。还规定国家帮助、扶持少数民族发展经济、社会和文化，给予他们以各种优惠政策，并专门设立了“上级国家机关的职责”一章（第六章），强调国家义务。在自治与统一的关系上，《自治法》规定“民族区域自治是在国家统一领导下，各少数民族聚居的地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权” 见《中华人民共和国民族区域自治法》，序言。，要求民族自治地方的自治机关要“对本地方内各民族公民进行爱国主义”教育，“共同维护国家的统一”， 见《中华人民共和国民族区域自治法》，第五章，第五十三条。并申明“各民族自治地方都是中华人民共和国不可分离的部分。”

见《中华人民共和国民族区域自治法》，第一章，第二条。

特别要指出的是，《自治法》对我国的民族关系问题非常关注，不仅规定了适用于全国的民族平等、团结和互助原则：“发展民族平等、团结、互助的社会主义民族关系”， 同①。还设专章（第五章）特别就“民族自治地方内的民族关系”立法，规定有6条（第四十八至五十三条）之多，在全部74条内容中，占8.1%。该章开宗明义，强调“民族自治地方的自治机关保障本地方内各民族都享有平等权利”， 见《中华人民共和国民族区域自治法》，第五章，第四十八条。进一步要求自治机关“教育各民族的干部和群众互相信任，互相学习，互相帮助，互相尊重语言文字、风俗习惯和宗教信仰，共同维护国家的统一和各民族的团结。”

见《中华人民共和国民族区域自治法》，第五章，第五十三条。

民族是人们共同体，是人类社会现象，其本质是各不相同的文化。这样就有两种情况要面对：其一，我国既然坚持民族平等，这一立场必然要体现在民族文化平等上；其二，在我国民族关系中，经常出现而无法彻底根除的，乃是基于文化差异而时常发生的民族歧视。这就是为什么《自治法》非常关注涉及民族语言文字、风俗习惯和宗教信仰方面的问题，并针对这些民族文化基本内容，制定了明确的民族政策。如，规定：“各民族公民有宗教信仰自由”、 见《中华人民共和国民族区域自治法》，总则，第十一条。“有使用和发展自己的语言文字的自由”和“保持或者改革自己的风俗习惯的自由”。

见《中华人民共和国民族区域自治法》，总则，第十条。还要指出的是，尊重各民族宗教信仰自由和风俗习惯也写入了《中华人民共和国反恐怖主义法》（第六条）：“在反恐怖主义工作中，应当尊重公民的宗教信仰自由和民族风俗习惯，禁止任何基于地域、民族、宗教等理由的歧视性做法。”

以上這些是《自治法》所包含的基本的民族政策，为我国民族政策体系的主体构成，也是其进一步丰富发展完善的基础。这样，在《自治法》这部国家基本法律保障之下，我国的民族政策就成了带有法律权威性的政策，这是它的基本精神和特征。

二、有效贯彻落实民族政策要求完善法治化建设

党的十九大报告指出：“坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一是社会主义政治发展的必然要求”，并把全面依法治国视为“中国特色社会主义的本质要求和重要保障”，其目标是一体化地建设成法治国家、法治政府和法治社会，所有这些都是新时代中国特色社会主义思想和基本方略的组成部分。政策和法律都属于国家政治范畴，党和政府之所以矢志全面依法治国，是因为政策的功能主要是重在规范行为和秩序，而当人们行为出现重大失范、社会出现重大失序时，要使之获得恢复和维护，仅仅依靠政策就不够了，因为它毕竟缺少足够的震慑性和强制力，这时就需要呼唤法律的力量。所以，要想有效贯彻落实民族政策，就要完善民族法治化建设。改革开放以来，我国正在全力建设法治化国家，涉及范围包括所有重大矛盾或问题领域。有些民族矛盾或问题属于我国重大矛盾或问题范畴，是其构成部分，针对这些矛盾或问题进行法治化建设，也是必然要求，并对维护我国的安全和稳定具有特别重要的战略意义。

我国真正意义上的民族法律只有一部，这就是《自治法》，其他与民族有关的法律内容则散见于《宪法》《刑法》《反恐怖主义法》《治安管理处罚法》以及各种行政法规和工作条例等。我国有一部《中华人民共和国反分裂国家法》，只适用于“台独”问题，没有涉及民族分裂问题。《中华人民共和国宪法》在“序言”中申明：“中華人民共和国是全国各族人民共同缔造的统一的多民族国家。平等、团结、互助的社会主义民族关系已经确立，并将继续加强。在维护民族团结的斗争中，要反对大民族主义，主要是大汉族主义，也要反对地方民族主义。国家尽一切努力，促进全国各民族的共同繁荣。”还申明：“中华人民共和国各民族一律平等。国家保障各少数民族的合法的权力和利益，维护和发展各民族的平等、团结、互助关系。禁止对任何民族的歧视和压迫，禁止破坏民族团结和制造民族分裂的行为。”

见《中华人民共和国宪法》，总纲，第四条。以此奠定了《自治法》制定、颁布和实施的根本原则。2011年修正的《中华人民共和国刑法》针对涉及民族和宗教的犯罪，设有“非法剥夺公民宗教信仰自由罪”和“侵犯少数民族风俗习惯罪”，在这些罪名之下规定：“国家机关工作人员非法剥夺公民的宗教信仰自由和侵犯少数民族风俗习惯，情节严重的，处二年以下有期徒刑或拘役。”（第二百五十一条）其中，“非法剥夺公民宗教信仰自由罪”虽然没有特指少数民族，却也包含了相关含义。2017年新近公布的《中华人民共和国治安管理处罚法》征求修订意见稿（第六十八条）中还拟规定“有下列行为之一的，处十日以上十五日以下拘留：（一）煽动民族分裂、民族仇恨、民族歧视的；（二）利用宗教煽动仇恨、歧视的；（三）在出版物、信息网络中刊载民族、宗教的歧视、侮辱内容的”。全国民族和宗教会议决议也全面阐述了党和国家的民族宗教思想和政策，对于开展民族和宗教工作具有宏观指导意义。

总的看，我国已有的民族法律和民族政策，除少数个别内容外，针对国内民族矛盾或问题（包括宗教矛盾或问题），主要是规定了允许做什么、禁止做什么和怎样做的行为规则，解决矛盾或问题的，也主要是行政管理方式和手段，主要是说服、教育、取缔、调节、安抚等方式，直接应用法律施以惩罚的，基本上限于暴恐犯罪和个别其他形式的严重犯罪。由于民族矛盾或问题（包括宗教矛盾或问题）具有复杂敏感性，采取行政管理手段予以解决，应该说在很多情况下是合理的，但还有很多情况却未必够用，需要诉诸法律手段。然而，我国民族法律现状，还存在许多不足之处。其一，关于分裂主义、恐怖主义、极端主义问题，我国已有明确针对恐怖主义的立法，其中虽然明确提到了“极端主义”，也暗含了分裂主义，但这三个“主义”现实中是有密切联系的，三者合力危害非常之大。立法却对此未予综合关注，是不全面的。《治安管理处罚法》虽然涉及到了“民族分裂、民族仇恨、民族歧视”，但只是针对“煽动”问题，没有涉及现实发生问题，也是不全面的。其二，关于煽动民族分裂、民族和宗教仇恨、民族和宗教歧视问题，我国只有《治安管理处罚法》，且处罚也是较轻的，不足以震慑后果严重的犯罪行为。有关在出版物、信息网络中刊载民族、宗教的歧视、侮辱内容的，也是如此。其三，关于剥夺公民宗教信仰自由和侵犯少数民族风俗习惯问题，我国《刑法》只是针对国家工作人员的立法，却没有涉及公民个人。《治安管理处罚法》虽有针对公民个人的“民族、宗教的歧视、侮辱”等内容，也只是限于言论层面，而未对行为方面予以足够关注，是不全面的。这些还都是民族立法已经有所涉及的方面，其未曾涉及的其实还有许多。如宗教干预社会事务问题、经济活动中利用宗教谋利问题、宗教身份象征不当表达问题、个别少数民族社会精英值得关注的负面社会影响问题等。存在这些不足，必然使得在需要运用法律手段解决矛盾或问题时无法可依，在罪名认定、性质认知、责任划分、惩治量刑等方面，缺乏明确依据。法律的震摄性和强制性，不仅可以有效惩罚犯罪，更主要的是，在有效提高人们法律意识与形成高度法制文明情况下，还能有效防止犯罪。所以，我国需要针对民族矛盾或问题不断完善法治化建设。

第一，要加强民族法治思想建设，提高民族法律意识。民族法治思想是中国共产党思想理论的重要组成部分，在如今治国理政年代，也是党和国家领导人治国理政思想理论的重要组成部分，在全面依法治国战略布局中，理应得到全面建设。只有在全面正确思想指导下，才能尽快实现民族法治目标，使我国在解决民族矛盾或问题方面，也成为一个法治国家。加强民族法治思想建设还是提高民族法律意识和民族法治文明的基本前提。所谓“民族法治意识”，就是要人们正确理解“民族法治”深刻内涵，养成民族法治的高度意志自觉。民族法治思想、民族法治意识和民族法治文明，是坚持中国特色解决民族问题道路的必有内涵，也只有在真正具备了全面正确的民族法治思想、高度自觉的民族法治意识、严正有序的民族法治文明之后，我国在解决国内民族矛盾或问题方面，才可谓真正成为了法治国家、政府和社会。

第二，要加强民族法治科学研究，完善民族法律体系。民族法治是统一的多民族国家有效解决民族矛盾或问题的重要实践方式和手段，有其特殊复杂性质和客观规律，其深刻合理认知，只有通过全面科学研究才能实现，而这一点，又是逐步完善民族法律体系的必要前提。我国目前民族法治存在的问题，主要是民族法治思想建设还不够深入或者相当滞后，民族法律体系建立还不够健全完备，民族法治宣传教育还没有普遍深入人心，民族矛盾或问题执法实效还难于得到体制保障，等等。这些重要课题，需要在党和政府主导之下，不断予以深入研究，在其中，相关学术领域要尽可能做出应有贡献。我们的现实情况是，有关民族政策的研究成果积累较多，民族法律或民族法治研究相对很少，学术理性与实践理性告诉我们，必须尽快补上这一块短板。

第三，要加强民族法律宣传教育，提高全民守法自觉。加强民族法治思想建设，应成为党和国家主抓的重大任务，其目的在于提高全国各族人民的思想认识，培养他们的守法自觉，而这一过程的关键环节就是要加大宣传教育力度。民族法治宣传教育是一个系统而长久的社会工程，需要有恒心和毅力，建立有效机制保障。民族法治教育更为基本，因为只有通过扎实推进的各级各类国民教育，才能养成全国各族人民富于民族法治精神的国民人格，形成高度自觉的民族法治文明。这是国家长治久安的根本保障。认真反思使我们意识到，以往我国即使在民族政策宣传教育方面做了非常多的努力，但实际效果仍差强人意，并未普遍深入基层社会人心。民族法律宣传教育之所以成为短板，与民族法治建设滞后不无关系，未来需同时推进民族法治建设及其宣传教育。

第四，要完善民族法律司法机制，确保国家安全统一。再好的法律，如果不具备全面有效的司法机制予以保障，也只能是一纸空文，难以收到实效。针对民族矛盾或问题，建立全面有效的司法机制，同健全民族法治、完善民族法律同等重要，必须严肃认真对待。这是民族立法与司法的高度统一，是一个庞大而系统的体制工程，同样也是科学研究的重要课题。我国已有经验表明，针对民族矛盾或问题，司法实践仅依靠国家政府部门是不够的，必须有各族人民群众自觉参与，要深入贯彻群众路线。人民群众参与司法实践，还是民族法律教育的重要手段，因为它能使人民群众在切己的实践经验中，获得民族法治思想提高与意识提升。我国是一个社会主义人民民主专政国家，这一制度要求人民群众在解决一切社会矛盾或问题中全面参与，且是根本的依靠力量。一切事务依靠人民群众，同样是当今治国理政的重要法宝。只有完善人民群众真正参与的司法实践机制，才能有效发挥民族法律效率，建成民族法治高度文明，才能确保我国社会安全稳定和国家政治统一。

三、巩固与发展和谐民族关系必须政法兼治

我国民族问题狭义上指民族关系问题，这是有来由的。社会的本质是人的关系，在统一的多民族国家中，民族关系是社会关系的重要组成部分，所以，民族关系问题最能体现社会本质，这是民族发展问题以及民族与阶级和国家的关系问题所不能比拟的。在理论上，任何民族都有发展要求，是其本质和本分使然，与社会无关；民族与阶级属于不同范畴，两者虽有复杂交织，在不同社会性质中，表现却不一样，社会主义社会不再有民族剥削和压迫，阶级问题即使会在民族问题中得到反映，阶级对抗已然不是本质必然，民族与阶级关系问题所以也不再是带有根本性的社会问题；民族与国家的关系，是部分与整体的关系，两者是辩证的区别与联系关系，部分既然在整体之中，本质上不是必然对抗的，所以，民族与国家的关系问题也不是在任何时候、对任何民族而言，都是突出的社会关系问题。民族关系则不然，在统一的多民族国家中，它永远都是一个常数，由于各种原因，出现问题也是常有的事情。在民族关系问题中，人们常见的是民族间的隔膜和歧视，严重的是民族仇视，即使这些问题不是总能表现出来，但隔膜、歧视、甚至仇视心理是难以消除的，这就是所谓“非我族类，其心必异”的魔咒。在如今某种刻意彰显民族差异和社会区隔的氛围中，这一魔咒更加难以消除，未来也看不出有什么有效解决办法，这就是客观情况。所以，强调民族团结是永恒课题。

我国社会主义民族关系的理想型是和谐关系，然而，实践经验却告诉我们，巩固与发展社会主义和谐民族关系，仅仅依靠基于民族政策的行政手段是不够的，还要有法律手段，这就是政策和法律兼施的意思。尽管我国的民族政策带有法律权威性，但其毕竟是政策，而不是纯粹的法律。民族政策告诉我们要团结和谐，可是我们经常面对的却是不团结不和谐问题，有时甚至是严重问题，所以必须有法律保驾护航，要行政手段和法律手段综合运用。我国的民族政策和民族法律也已然在作为国家基本法的《自治法》中融为一体：民族政策为民族法律所包含，民族法律为民族政策赋予一定的稳定性、权威性、震慑性和强制力。所以，中国特色解决民族问题，在很大程度上需要民族政策与民族法律互补，使民族政策得到民族法律震慑性和强制性的保障。

我国现在只有一部真正的民族法律，这就是《自治法》，民族问题解决的法治化，首当其冲的就是要不断完善这部民族法律。新世纪尤其是“十八大”以来我国民族关系和民族政策发生了许多重大变化，也确实把这一任务提到了新的议事日程。这是因为，我国长期奉行的民族平等、团结、互助原则，在增加了“和谐”之后，又提出了“民族交往交流交融”概念，这是一个具有极大意义的变化，原因是民族平等、团结、互助，再加上和谐，原则的确立乃是基于多元文化思维，民族交往交流交融则是基于文化交融模式。这两种模式综合是非常合理的，不仅符合我国多民族存在现实，也符合当代以及未来民族关系发展实际。然而，我国巩固与发展和谐民族关系政策的这一新变化，并未在民族法律中得到反映。我国的《宪法》和《自治法》所包含的还只是民族平等、团结和互助，这是法律修正滞后使然，而这种滞后状态是需要予以扭转的，民族立法也需要得到不断完善。

中国特色解决民族问题道路的法治化，仅是逐步完善《自治法》还不够，还应制定与之配套的相關法律，以保证其有效落实。就我国民族关系问题而言，将来即使进一步获得完善，从《自治法》的现状及其本身性质看，也只能是将民族平等、团结、互助、和谐与民族交往交流交融，都列入法律条文之中，而不会改变其应然性，仍是一种社会主义民族关系理想型的期许，绝不是实然状态。如何从应然变为实然或必然，《自治法》本身显然不能解决问题。而要想解决这个问题，我们真正要面对的，恐怕也不是这种理想型如何实现，而是民族平等、团结、互助、和谐遭到破坏，民族交往交流交融因民族文化差异与社会区隔受到阻碍。面对这些情况就需要有保障性的法律。新的法律可以像已有部分立法情况那样，分散在《刑法》和《治安管理处罚法》等其他法律之中，但是否应该集中立法（可以考虑加大《刑法》中的民族法律内容），制定、颁布并实施系统的民族法律，作为《自治法》的实施保障，这个问题显然非常值得讨论。

在未来民族法律制定中，工作重点应该包括如下几个方面：

第一，正确区分罪与非罪。民族关系作为社会关系的重要组成部分，是非常复杂的，存在的矛盾或问题也是多种多样。法律的精神是公平公正，其前提是证据确凿，裁量标准还要充分关注主观动机和社会危害，这些都应在民族法律制定中给予充分考虑。任何实施的犯罪行为，都是社会行为，都会有其社会影响后果；犯罪证据也是行为证据，这是法律证据要义，但并不是所有社会矛盾或问题都属于犯罪行为。以民族关系为例，有些主观故意性大、社会危害严重的矛盾和问题是犯罪行为，如破坏民族平等和团结，煽动民族分裂、仇恨和歧视，剥夺公民信教自由与侵犯民族风俗习惯等，有些则不能定为犯罪行为，如不同民族成员在日常生活交往过程中非故意或因无知而触犯民族风俗习惯，但社会危害性并不大，就不能轻易定为犯罪行为。当然，民族问题无小事，尤其是当前民族问题又是异常敏感，所以民族立法中的罪与非罪区分，就不得不慎之又慎。

第二，准确认定犯罪名称。犯罪是实体行为，犯罪名称的确定，必须有犯罪实体存在。在慎重区分罪与非罪基础上，准确确定犯罪名称非常重要，因为准确与否不仅是一个语义学问题，更是一个重要的法律学问题。首先是犯罪行为的名实关系统一问题，如果不是犯罪实体，固然不会有确定名称，这是罪与非罪区分问题，即使有犯罪实体，如果犯罪名称不能准确概括，就会带来犯罪概念上的困惑，引发司法实践中的困惑，进而影响到法律公平问题。犯罪名称的确定也是检验罪与非罪区分是否正确的重要环节，如果被区分为犯罪的行为，却难以找到准确的名称予以概括，这时就要认真考虑是否有真实的犯罪实体存在。犯罪名称的合理确定，说到底是一个犯罪行为准确认知问题，是一个揭示犯罪实质的过程，是提升民族立法质量的重要手段。这在民族关系法律立法实践中，也应予以认真关注。

第三，合理核定罪罚轻重。法律公平不仅体现在罪与非罪的区分中，体现在犯罪名称的确定中，也体现在犯罪行为的惩罚中。任何犯罪行为都有其应得的惩罚，适度惩罚就是公平，畸轻畸重就是不公平，这首先是一个立法问题，然后才是司法问题。立法首先要考虑如何适度合理地对不同的犯罪行为给予相应的惩罚，司法才好依据其進行裁量。在此，我们要特别指出的是，民族立法不同于一般立法，因为它有民族变量的存在，需要加以考虑。民族立法属于特殊立法，不是一般立法，这一点必须予以承认。这不是因为有了民族变量的存在，法律就可以不公平了，而是考虑到同样的一般犯罪行为如果加上民族变量，其社会危害就可能不一样，这符合客观实际，尤其符合民族关系问题的客观实际。这样，在罪与非罪区分中，在犯罪行为名称确定中，在犯罪行为惩罚中，就都得要认真对待“民族”变量问题。其中罪与非罪的区分更重要，这是因为在一般情况下，发生的矛盾或问题并不一定被判定为犯罪行为，但在涉及民族问题时，就有可能被判定为犯罪行为，这样做主要是考虑到社会危害，这就是民族立法的特殊性。有犯罪才有罪名，才有罪罚，罪与非罪区分做不好，势必影响罪名和罪罚。不过，罪罚的适度合理原则还是不能随意被违犯，还是要依据证据，实事求是。民族关系立法中罪罚核定也应遵循这一原则。

第四，健全法律实践机制。法律的功用在于调节矛盾，维护社会秩序。从法律条文到其功能取得社会实效，就像法律应有一个完整体系一样，其功能发挥也要有一个健全机制，这是一个属于司法实践范畴的复杂社会机制。我国行使立法权的是全国人民代表大会及其常务委员会，国务院可以依据宪法和法律制定行政法规，但没有立法权；独立行使司法权的是人民法院和人民检察院，公安机关既是行政机关，也是司法机关，也行使一定的司法权。我国已有的安排是上述这些机关分别行使民族法律的立法和司法权，民族法治化建设可以继续加强这一安排。我国法律的主要表现形式有宪法、法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、行政规章、特别行政区法律和国际条约。其中，涉及民族法律法规的主要是《宪法》《自治法》《反恐怖主义法》《刑法》和《治安管理处罚法》等；自治条例和单行条例是民族自治地方人民代表大会依照法定的自治权，在其职权范围内制定的带有民族自治区特点的法律规范性文件，据不完全统计，我国民族自治地方已制定自治条件、单行条例、变通或补充规定近700个，但5个自治区还都没有制定本级自治条例。所以，我国民族法治化的未来着重点应该一是逐步完善民族法律法规，包括适用全国的与《自治法》配套的法律法规以及自治条例和单行条例，一是逐步完善司法方面民族法治体制建设。当然我们知道，由于民族问题的复杂敏感性，我国民族法治化恐怕还是任重道远的。

（责任编辑：王勤美）