论发展中国家食品安全的法律治理

宁立标 马云

摘 要：食品安全问题是关系到民生的重大问题。发展中国家食品安全水平总体上低于发达国家，根本原因是其发展不充分。为了解决食品安全问题，大多数发展中国家通过食品安全立法实行立法体系化、监管体制统一化以及监管方式多样化。由于法治水平的总体落后，经济发展水平不足以支付科学化监管的成本，民众薄弱的食品安全意识削弱了食品安全的社会基础，发展中国家的食品安全立法未能做到药到病除。要想有效解决食品安全问题，发展中国家必须提高食品安全法律治理的整体水平，重点加强依法行政和反对权力腐败，同时要加强对食品安全监管的财政支持，提升民众的食品安全意识。

关键词：食品安全；经济发展；社会转型；立法；法律实施

中图分类号：D920.5

文献标识码：A

文章编号：1000-5099（2018）01-0107-06

Abstract：Food safety is a major issue related to peoples livelihood . The overall level of food safety in developing countries is lower than that of developed countries， and the underlying reason is the inadequate development of developing countries. In order to solve the problem of food safety， most developing countries have implemented the legislative systematization， built up the unified supervision system and tried various methods of supervision on the basis of Food safety legislation. With the rule of law under construction， the lack economic development leading to the failure to pay the scientific regulation cost， the weak food safety awareness of the people weakening the social foundation of food safety ， food safety legislation in developing countries couldnt be done well .To effectively solve the problem of food security ， developing countries must improve the food safety law governance， focus on strengthening the administration according to law and being against power corruption， and at the same time， to strength financial support to the food safety supervision and improve the peoples food safety awareness.

Key words：Food safety； Economic development； Society transformation； Legislation Law enforcement

國以民为本，民以食为天，食以安为先。正因如此，保障民众的食品安全是每个国家奋斗的目标，加强食品安全的法律治理被普遍视为国家治理的重要组成部分。综观当今世界，不难发现，绝大多数国家日益重视食品安全的法律治理。然而，由于经济社会发展的不平衡性，不同国家间食品安全保障水平也存在较大差异，发达国家食品安全的保障水平总体上要高于发展中国家。本文将分析发展中国家食品安全问题产生的原因，研究发展中国家食品安全法律立法情况及其实际效果，探讨发展中国家法律难行的成因，最后提出发展中国家食品安全法律治理的完善之道。

一、发展中国家食品安全法律治理的紧迫性

1.食品安全问题：发展中国家不充分发展的必然产物

我们人类所处的世界是一个由2 500多个民族、近200个国家和地区构成的具有多种文明的世界。这些国家不仅文化传统各有差异，其社会经济发展水平也具有严重的不平衡性。根据世界银行公开的数据库可知，2016年，世界各国平均人均GDP达到10 191.31 美元，美国达57 638.16 美元，而发展中国家大多维持在10 000美元以下，最低国家布隆迪共和国只有 285.73美元 。

综观当今世界，不难发现，在主权国家阵营中，发达国家享有比发展中国家更高的食品安全水平。尽管欧美发达国家也爆出过疯牛病、花生酱之类的食品安全事故，但是总体而言，发展中国家爆发出的食品安全问题显然严重得多，根据世界卫生组织的统计，2010年，因食用受污染食品而生病的人数有6亿之多，有42万人因食源性腹泻病死亡，5岁以下儿童占死亡人数的1/3，其中非洲区域和东南亚区域的食源性疾病负担最重。[1]在英国经济学人智库（EIU）连续几年发布的全球食物安全指数（GFSI）排名中，发达国家的食品安全程度大多居于前列，发展中国家无论是在食品可获得性、可提供性，还是在食品质量和本文关注的安全方面都处于落后地位。比如，在2017年报告中，中国排名第45名，印度排名第74名。[2]在该报告专门关于食品质量和安全方面的排名上，发展中国家也基本上居于后2/3的位置，比如南非、越南以及印度等。

事实上，发展中国家不仅在GFSI全球排名中居于落后地位，其国内也不时发生影响较大的食品安全事故，民众对食品安全也总忧心忡忡。在中国，2008年的三鹿奶粉事件导致约29.4万婴幼儿泌尿系统异常，此后较长时间内许多家长不得不在海外抢购洋奶粉；[3]在经历三鹿奶粉事件、毒酒事件以及毒豆芽事件等一系列食品安全事件后，中国民众对食品安全的信任度一直处于低迷状态，2016年的全国食品安全调查报告显示，在对我国食品安全形势的总体看法方面，51.25%的消费者持悲观态度，认为问题很多，并表示担忧；[4]在印度，在牛奶掺假事件、毒苹果事件以及学校午餐中毒事件等一系列食品安全事故后，民众对食品安全的担忧也长期难以消除。在同为发展中国家的越南，食品安全问题也非常严重。根据越南《经济时报》2016年3月15日的报道，从2015年11月至2016年2月，在抽检的6 166份果蔬样本中，发现326份样本含禁用化学品，农药残留超标；抽检的5 433份肉类样本中，834份样本微生物不合格；抽检的5 048份水产品样本中，397份样本含禁用化学品，抗生素超标。[5]可以说，对发展中国家而言，食品安全问题是经济社会发展不充分的必然产物，在一定意义上属于一种“发展病”。即便是美国这样的老牌资本主义国家也难以幸免，20世纪初，由于肉制品监管松懈，出现了严重的食品安全危机，罗斯福总统“掷出窗外” 美国第26任总统西奥多·罗斯福吃早餐时读到一本1906年作家厄普顿·辛克莱写的有关芝加哥一家肉食加工厂生活体验的纪实小说《丛林》时，突然“大叫一声，跳起来，把口中尚未嚼完的食品吐出来，又把盘中剩下的一截香肠用力抛出窗外”。罗斯福随后推动通过了《纯净食品与药品法》，并创建了美国食品药品监督管理局的前身。的故事不仅是美国总统对食品不安全的愤怒表达，也代表了广大美国民众的心声。

食品安全问题之所以成为发展中国家的“发展病”，与发展中国家尚未完成的经济社会转型具有紧密联系，是发展中国家发展不充分的必然产物。具体体现在以下方面：

首先，工业化对食品安全的影响。实现工业化是发展的重要路徑，通过工业化实现强国之路是多数发展中国家的选择。然而，由于经济和科技条件的限制，与发达国家相比，发展中国家的工业化总体上还处于初级阶段，多数企业属于劳动密集型、技术含量不高且对环境侵害企业。由于企业对环境的侵害常常以排放工业废液以及废气为途径，其对水资源和土壤等的污染时有发生，这势必直接或者间接危害农产品的安全，并引发一系列食品安全问题。

其次，温饱压力与农药和杀虫剂残留超标。尽管当今世界的粮食总产量已经远远超出人类粮食需求总量，但是毋庸置疑的是，全球仍有许多人在挨饿。根据联合国粮食与农业组织的报告表明，2016年，世界上长期食物不足人口数有8.15亿，粮食安全形势在撒哈拉以南非洲、东南亚和西亚等地出现恶化现象。[6]正是由于发展中国家普遍存在的粮食不安全现象，对于大多数国家而言，提高粮食产量和解决人民温饱问题常被视为政府首要任务。在缺乏足够的科技指导下，滥用毒性农药消除病虫害成为普遍性选择，这必然带来农产品的农药残留，并危及食品安全。

最后，城镇化进程中对家庭外食品需求的扩张以及落后的食品加工业之间的矛盾。发展中国家的现代化进程常常以城镇化为重要手段，城镇化的发展必然导致大量农业人口涌入城市。而随着城市人口的增加及居民收入水平的提高，民众对家庭外食品的需求也随之扩张。这不仅会刺激食品加工业的泛滥，也会促进食品摊贩群体的产生。由于发展中国家的食品生产技术落后，食品安全标准较低，无论是食品加工企业还是食品摊贩都可能成为食品安全问题的制造者，在缺乏自律和监管不力的情况下，发展中国家也必然会进入食品安全风险高发期。

2.食品安全法律治理的必要性：人权保障、社会安定与经济发展

发展中国家食品安全问题的严峻形势，对其经济社会发展具有重大的消极影响，妨碍了发展中国家人权的实现。根据《经济、社会、文化权利国际公约》第11条规定，人人有获得适足食物的权利。联合国经济社会文化权利委员会第12号一般性意见明确指出，食物权的核心内容包括食品的无毒无害性。[7]由此可见，获得安全的食品显然是国际人权法规定的食物权的核心内容，食品安全保障是国家在食物权方面负有的义务。

食品安全不仅对食物权保障具有重要的意义，对健康权和生命权等人权也具有重大影响。根据《经济、社会、文化权利国际公约》第12条的规定，人人有获得最高标准的健康的权利。由于食品安全问题的本质是食物具有毒害性，对人体健康会带来直接或者间接的影响，因此，食品安全保障对健康权的实现无疑具有重要意义。更加重要的是，食品安全与人的生存和生命也有紧密联系。一旦食品的毒害性危及人的生命，人的生命权无疑受到严重威胁。正因如此，食品安全的有效治理对生命权的实现也具有重要意义。

事实上，食品安全的治理不仅有利于人权保障，对于社会经济的发展也具有重要意义。首先，人的健康和生命的保障无疑会降低健康维护的成本，减少医疗方面的支出。另一方面，当一国食品安全引起民众不信任和恐慌时，不仅可能引起社会动荡，还会减少民众对本国食品的消费以及国外对该国食品的进口，对该国食品加工业的发展带来沉重打击。

由于食品安全的维护对人权保障、社会安定和经济发展的重要价值，加强食品安全的治理无疑是每个发展中国的重大任务。尽管社会控制工具和国家治理手段均具有多元性，但是由于道德、宗教和民间习惯等均不具有国家强制力，法律治理已经成为最为重要的治理手段。对广大发展中国家而言，加强食品安全的法律治理自然成为其解决食品安全问题的必然选择。

二、发展中国家食品安全法律治理的现状

由于法律治理已经成为当代国家治理食品安全问题的必然选择，发展中国家大多自20世纪六七十年代左右就开始了食品安全的法律治理。进入21世纪后，随着食品安全问题的日益严重，一些国家还积极修改了本国的食品安全立法，并加强了食品安全法律的实施。具体体现在以下方面：

1.食品安全立法的体系化趋势

立法是法律治理的起点。当国内出现严重的食品安全问题时，绝大多数发展中国家会启动食品安全的立法工作，即便是发展中国家也一样。以印度为例，早在1860年，印度就参考其宗主国英国的立法，在《刑法典》中设立了食品掺假罪。1954年，印度制定了《防止食品掺假法》，并出台了《防止食品掺假法规》《水果产品法令》和《肉类食品产品法令》等6部配套法规。2006年，印度制定了《食品安全与标准法》以取代《防止食品掺假法》，此后又制定了《食品安全与标准条例》以及关于食品业许可、食品污染和毒素、食品添加剂和食品标准诸事项的行政规章，形成了一个完整的食品安全法律体系。[8]129-130

与印度一样，中国改革开放之初就制定了《食品卫生法》（试行）。随着改革开放的深入，食品加工业的日益壮大，食品安全事故也日益增多。针对这一问题，1995年，中国制定了《食品卫生法》。由于该法没能有效解决食品安全问题，2009年，中国制定了《食品安全法》。该法2015年4月经过大幅修改后在全国人大常委会上通过，2015年10月1日施行。迄今为止，中国食品安全方面的法律法规及部门规章主要有 《中华人民共和国食品安全法实施条例》《中华人民共和国农业法》《中国人民共和国刑法》《食品经营许可管理办法》《食品生产许可管理办法》《乳制品质量安全监督管理条例》《网络餐饮服务食品安全监督管理办法》《网络食品安全违法行为查处办法》《食品召回管理办法》《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》《食品安全抽样检验管理办法》等，这些规定涵盖了食品生产、加工、储存以及销售等各个环节，对食品安全标准、安全检验、具体标识也进行了比较详细的规定。

上文表明，中印食品安全立法都已形成了一个包括法律、法规和行政规章在内的规范体系。其食品安全法律规范的数量已经接近甚至超过欧美发达国家，其规制的内容也包含了食品安全监管原则和体制、食品安全标准、食品安全法律责任等诸多事项。由此可见，发展中国家的食品安全立法已经呈现出精细化和体系化的趋势。

2.监管机制的统一化趋势

除了立法的精细化和体系化趋势外，发展中国家食品安全监管体制也呈现统一化趋势。以印度为例，其1954年制定的《防止食品掺假法》及其配套法规确立了9个部门共同监管的体制，[9]这种多门的多头监管体制事实上引发了相互推诿的局面，极不利于食品安全的维护。考虑到这一问题，2006年，依据《食品安全与标准法案》建立了食品安全与标准局（FSSAI），实行食品安全的统一监管。[8]130FSSAI的设立，使得以往不同的法律法规在统一框架下实施，减少了众多法律法规的冲突几率，从而促进了印度食品安全法律法规高速有效的运行。

与印度一样，中国食品安全法原来实现多头分段监管的食品安全监管体制，这一体制导致了“九龙治水水不治”、多个部门管不了一颗毒豆芽的怪相。正是考虑到食品安全分段多头监管的困境，2013年，国务院机构改革建立统一管理体制，由食品药品监管总局负责食品安全监管，内设食品安全监管三司及特殊食品注册管理司，在统一监管的同时进行了专业化分工。这一改革得到了2015年修改的食品安全法的确认，并进行了细致性规定。

3.监管方式的科学化趋势

发展中国家不仅大量移植欧美发达国家的立法，建立统一监管体制，而且还借鉴其科学化的监管方式，尤其是食品风险防控体系。印度食品安全法不仅规定在FSSAI内设立科学委员会和科学专家工作组，还设立了食品抽检制度。为了加强食品安全监管，印度食品许可规章中还要求食品生产者执行危害分析及关键点控制（HACCP）食品监控机制，用科学化的方式防控食品安全风险。我国食品安全法要求建立食品安全风险检测、评估制度，建立食品安全全程追溯制度以及食品生产召回制度等，对2002年《食品生产企业危害分析与关键点（HACCP）管理体系认证管理规定》、2006年《良好农业规范认证实施规则》等规定中涉及的监管方式进行了强调，逐渐向科学且完善的食品风险监控和预防制度靠拢。发展中国家使用标准操作规范（SOP）、良好农业规范（GAP）、危害分析及关键点控制（HACCP）以及良好操作规范（GMP）等规范，凸显了监管方式的科学化进程。同时，多数发展中国家也逐渐建立了监管信息标准和数据库，在大数据产业发展的时代潮流中，通过捕获大量食品安全数据，实现数据共享，不仅将食品从农田至餐桌进行了更加全方位的监控，而且将很多监管方式进行了点对点的链接，这些举措彰显了发展中国家监管方式的科学化趋势。

三、发展中国家法律食品安全法律治理的制约因素

尽管发展中国家已普遍重视食品安全问题，并通过对发达国家食品安全法的法律移植，改善本国的法律治理。但当前来看，发展中国家的食品安全水平与发达国家相比仍然存在较大差距，其对发达国家的法律移植并没有产生立竿见影的效果，反而出现了南橘北枳的现象。以印度为例，其20世纪60年代开始移植英国的食品安全法律，虽然这些法律对于解决印度的食品安全问题起到了一定作用，但是由于印度经济社会发展水平与英国存在较大差距，该法并未有效解决印度的食品安全问题。事实上，发展中国家的食品安全法律治理虽然使其食品安全问题的严峻形势在一定程度上有所缓解，但并未能药到病除，食品安全问题在一定时期仍将存在。之所以出现这一现象，根本的原因仍是其发展不充分导致的法律实施困境。具体体现在法治建设水平的落后、经济科技水平落后与监管成本的差距，以及民众食品安全意识的薄弱。

1.法治水平总体落后与腐败问题制约了食品安全的发展

法治是当今时代人类公认的最佳治国理政方式，许多发展中国家也开始重视法治建设。但是由于多数发展中国家法治建设处于起步阶段，缺乏法治建设的成熟经验，其法治建设水平总体上落后于发达国家。从世界正义工程的法治指数（The Rule of Law Index）排名来看，一个国家经济社会发展水平与其法治指数总体上呈正相关关系，发展中国家法治指数大多落后于发达国家。比如，2016年德国法治指数为0.83，印度仅为0.51，中国为0.48。[10]21仔细分析法治指数的相关内容，我们还可以发现，发展中国家与发达国家在执法与司法方面的差异更加悬殊，比如2016年，印度与德国的监管执法指数相差0.39，而其法治指数的总差异仅为0.32。[10]39这一现象表明，发展中国家的法律实施水平比其法治指数的总体水平更低，法律實施效果差是影响其法治水平的重要原因。

发展中国家法律实施效果差与权力腐败有紧密联系。有学者指出，腐败具有“粘性”，腐败一旦发展到特定程度，便会形成均衡，难以再打破，同样一套制度，在腐败的环境中，可能会自我调适成为腐败的土壤，而在廉洁的环境中，则自我调适成为反腐败的保障。[11]根据透明国际发布的世界清廉指数排名，发展中国家其政府清廉指数整体上低于发达国家。比如，印度2016年的清廉指数仅为0.44，位列世界第69名，比第1名丹麦王国低0.52。[10]31发展中国家清廉指数以及行政执法方面存在的问题，对国家食品安全法律治理无疑具有消极作用，印度多年来的食品安全问题与印度政府程度较高的腐败有紧密的关联；[8]134中国食品安全领域中的部分事故与监管机关的不作为甚至腐败也具有一定的联系，比如2011年东莞市病、死、残猪猪肉生产腊肠及腊肉事件，同年云南丰瑞粮油工业有限公司违法生产地沟油事件，以及2012年深圳光明新區死猪病不法销售事件等。

2.经济与科技水平的落后与监管成本的差距

随着科学技术的发展，发展中国家食品也大多采纳了以科技为基础的监管模式。但由于以科学为基础的食品安全监管需要高额成本，比如建立充足的实验室，购买食品检测仪器设备，招募负责科学检测的成员，购买发达国家先进的食品检测技术，因此，许多发展中国家无力支付科学监管的成本。以印度为例，《食品安全与标准法》将食品安全抽检作为督促食品安全的重要手段，并要求在中央与各邦建立食品安全实验室，负责食品安全的检测工作，但是由于各帮财力有限，这一制度并未得到有效推行。其要求建立监管的教训表明，印度落后的经济水平根本无力支付其食品安全法要求建立充足的食品安全检测实验室，这自然影响了其食品安全监管的实际效果。印度问题并非个案，中国等广大发展中国家大多面临同样问题。比如，我国《食品安全法》要求县级以上人民政府应当将食品安全工作列入本级政府财政预算，但在实践工作中，食品安全监督的抽检经费往往很难被列入本级财政预算。[12]

3.薄弱的食品安全意识妨碍了食品安全水平的提高

食品安全认知程度在食品安全保障方面起着决定性的作用，自觉抵制不安全食品是食品安全保障的重要手段。由于文化和受教育水平的相对落后，发展中国家的公民在食品安全的认知水平上与发达国家也有一定差距：一方面，一些食品生产者由于食品安全意识薄弱以及缺乏道德自律，将不安全食品投放到食品市场；另一方面，许多公民由于食品安全意识不强，也不能自觉抵制不安全食品。这两方面原因无疑都会加大食品安全事故发生的比率，发展中国家绝大多数食品安全事故的主观根源也都在此。

四、发展中国家食品安全法律治理的未来走向

上文分析表明，发展中国家在食品安全法律治理上呈现出立法体系化、监管体制统一化及监管方式科学化趋势。但是由于发展中国家法治水平不高，经济社会发展水平相对落后，广大民众的食品安全意识不强，发展中国家食品安全治理还没有产生良好的效果。为了快速提高食品安全的法律治理，加强广大民众食品安全权益保障，发展中国家可采取以下完善措施。

1.提升食品安全法律治理水平

早在数千年前，亚里士多德就指出：“法治意味着已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律。”[13]亚里士多德对法治的定义凸显了良法与法律实施同等重要。对广大发展中国家而言，要加强食品安全的法律治理，不仅要有良好的食品安全立法，也需要食品安全法的有效实施。就立法而言，中印等发展中国家的食品安全立法已大量借鉴了发达国家的食品安全立法经验，需要完善之处在于在遵守食品安全一般标准及食品安全监管普遍规则的前提下，充分考虑发达国家立法与本国经济社会文化的相容性，立足本国实际实现立法创新。在法律实施上，发展中国家尤其需要加强依法行政，提高食品安全监管的效率，加强食品安全监管的责任制，防止食品安全监管的不作为和权力腐败。“通过持续的制度创新改变人们行为的激励机制，减少腐败得以发生的机会，并强化对权力行使的约束机制才能有效地遏制腐败。”[14]

2.加强食品安全监管的财政支持

前文分析表明，当前以科学为基础的检测监管已成为食品安全监管的重要手段，但中印食品安全监管的教训表明，广大发展中国家在实行食品抽检时，普遍面临经费、人员和技术方面的限制。尽管发展中国家落后的经济发展水平常常使其无力支付相应成本，但是食品安全问题不仅关乎民众的生命和健康，也影响整个社会的稳定。正因如此，加强食品安全监管和保障食品安全是发展中国家的重要任务，广大发展中国家必须加大对食品安全监管的财政投入，壮大食品安全监管队伍，改进食品安全监管技术，为食品安全监管工作提供充分的人力和财力保障。在财政投入有限增加的情况下，重点加大食品安全项目的财政补给，比如类似我国《“十三五”国家食品安全规划》推出的食用农产品源头治理工程、监管能力建设项目、食品安全重点工作等项目。通过项目归类完善支付标准，在加大财政投入的同时进行专项化管理，使资金发挥最大的功效。

3.提高公民食品安全意识

保障食品安全问题的责任不仅限于政府，也需要千千万万的民众，为了充分发挥民众在食品安全保障方面的作用，全面提高民众食品安全意识也是必须之举。发展中国家首先要提高食品生产者和食品销售者的食品安全意识，加强对食品生产者食品安全知识和相关法律法规的培训，实行先培训再上岗的制度。在培训环节，有关部门应加强指导，制定相应的培养大纲和教材，充分利用高校、科研院所等社会资源，在有限的资源环境下，最大程度地提高食品生产者和销售者的食品安全认知能力；其次，提高食品消费者的食品安全意识，加强广大消费者的食品安全教育，提高消费者食品安全认知水平。在深入开展“双安双创”的行动中，实施立体化科普宣传计划，推广“两微一端”新媒体平台，使食品安全教育内容快速传达于消费者，从而降低食品安全事故发生的几率，提升本国食品安全的整体水平。

五、结语

发展中国家的食品安全问题是其经济社会发展到一定阶段的产物。发展中国家对粮食总产量提升的渴望及其对工业化尤其是食品加工业产值的追求，使食品安全问题成为其经济社会不充分发展的必然产物。即使发展中国家积极移植发达国家的立法，在依法行政水平不高和腐败问题没有有效解决的情况下，食品安全问题仍然是发展中国家面临的重大难题。正因如此，对发展中国家而言，解决食品安全问题是关乎经济、社会、科技以及法治发展的系统工程。其中，经济社会发展是解决食品安全的基础，科技与法治是保障食品安全的重要手段，加强食品安全的法律治理是发展中国家解决食品安全的关键。在已实行食品安全立法现代化的大背景下，发展中国家理应高度重视食品安全的执法和司法，加强食品安全法的实施效果，使食品安全的法律治理走向法治化道路。

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（责任编辑：钟昭会）