分析水库移民征地补偿长效模式的法制规范与制度构建

朱彦博 马力鹤

摘 要：虽然我国通过不同的形式对于水库移民征地补偿长效模式进行了相应的研究，但是受限于法理认知的不足以及法律制度方面的不健全，补偿长效模式无法有序发展。为了有效实现水库移民补偿安置所具有的价值，急需从法律、制度方面确定长效补偿的权力义务关系，不断完善相应的制度建设。本文主要分析水库移民征地补偿长效模式的法制规范与制度构建，希望能够对相关人士有所帮助。

关键词：移民征地补偿；长效模式；法制规范；制度构建

中图分类号：D922.3 文献标识码：A 文章编号：1004-7344（2018）20-0118-02

引 言

自从“十二五”期间以来，我国的水利水电工程得到了非常快速的发展，工程的建设发展一定会造成大量的水库移民产生。对于水库移民来说，我国始终执行的是有土补偿安置的原则，但是土地资源的重要性越来越得到人们的重视，再加上法律方面对于集体土地保护的严密性，造成集体土地异地调配非常困难，对于水库移民征地补偿安置造成了很大的难度。为了有效解决这一压力，建立起非依赖性土地的发展性水库移民征地补偿模式是非常有必要的，进行相应的法制规范和制度构建是非常有意义的。

1 水库移民征地补偿长效模式的分析

1.1 补偿主体分析

有关长效补偿的补偿主体认知方面常常存在了误解，很多人将水电建设的业主当成移民补偿的义务主体，这一点在水电建设主体和水库移民之间所签订的长效补偿协议中能够得到充分体现。但是此种认知恰恰体现了水库移民长效补偿学理论方面的滞后，进而也造成了水库移民长效补偿操作中的混乱无序。总的来说，水库移民征地补偿具有一定的公益性，其本质上还属于行政方面的补偿。所以水库移民征地补偿不管采用何种方式（“一次性补偿”、“长效补偿”），从理论上看补偿的主体一定是行政主体，是政府相关机构。

1.2 风险承担分析

水电项目类型较多，不同类型所得到的收益也是不同的。对于水库移民征地补偿的长效模式来说，主要是应用在通过发电以及供水等可以产生较大经济效益的水电项目当中。随着市场经济的发展，水电项目在获得较大经济收益的同时也承担这经营方面的风险；所以某些理论就会认为水库移民通过长效补偿模式获得利益的同时，也要承担因为经营不利所带来的风险。但是此种理论和长效补偿所具有的发展性价值以及征地补偿的本质是不符的，长效补偿并非要水库移民来共同承担经营风险。对于水库移民进行补偿的本质就是让水库移民由于水电工程建设造成的损失得到弥补。所以不管是采取何种长效补偿方式，最终都不能让水库移民来承担风险运营所带来的不利后果，政府相关机构要为水库移民享受发展性利益的补偿承担担保责任。

2 水库移民征地补偿长效模式的法制规范与制度构建

2.1 要确定征地长效补偿所具有的法律地位

人们之所以对于征地长效补偿没有明确的认知、持有观望的态度，其根本在于现阶段缺少明确的法律规定。虽然我国的有关政策以及某些地方性的法规在一定程度上对于征地长效补偿的具体操作给予了理论以及制度方面的建议，但是并没有较为明确的法律规定，使得征地长效补偿模式不能确定应有的法律地位，无法明确其应有的作用。所以要想充分发挥出长效补偿所具有的共享、参与的价值所在，一定要建立起较为明确的制度架构，要确定征地长效补偿所具有的法律地位。

2.2 制定并不断完善征地长效补偿模式的制度架构

要想确保长效补偿发展模式能够顺利的开展，除了要有效规范现今较为繁杂、混乱的长效补偿实践创新模式之外，也要以水库移民补偿的法律性质作为基础不断进行制度方面的完善。

（1）对于征地长效补偿所具有的法律关系进行规范。在进行征地补偿的具体操作过程中，长效补偿模式的实施主要是通过业主和水库移民之间签订相应的民事补偿协议来实现的。但是此种方式不能很好的保护水库移民生存发展的权益，同时也和水库移民征地补偿的法理相矛盾。对于征地补偿长效模式来说，虽然不长所需的费用主要由水电建设业主来承担（水电建设业主是水库建设后的直接受益人），但是从根本性质上来说，国家是具有水库移民征地补偿义務的。水库移民征地长效补偿模式的付费方应该是政府部门而并非水电建设的业主，所以需要建立起当地政府部门和水库移民签订征地长效补偿协议的运行机制。除此之外，在业主和当地政府部门之间也要签订相应的协议，从而能够对业主进行有效约束，确保公共利益能够实现，确保水库移民的补偿安置费用能够得到具体的落实，并且利用此协议来明确业主所应承担的职责。总的来说，形成的运行机制为：土地征用主要是政府机构和农民间达成的协议，土地供应是政府机构和用地机构间达成的协议，土地征用和项目建设所具有的性质无关，征地所付出的补偿费用需要由政府机构给，在具体程序上和用地机构之间无关。

（2）要建立起长效补偿的风险保障机制。之所以要对征地进行长效补偿，主要目的就是使得水库移民能够获得水电建设开发所得利益的一部分，但是不能使其承担由于开发建设失败所造成的不利后果。所以，为了确保长效补偿资金所具有的安全性和有效性，可以将长效补偿所需费用归入到水电建设开发的成本当中，并且要制定出和上网电价的联动机制。同时，水电建设项目在其市场化运营过程中一定会存在着不可预知的风险，所以为了有效降低风险，确保水库移民征地长效补偿所得利益能够顺利的实现，需要建立起相应的风险保障机制。风险保障机制的建立能够有效避免水库移民的利益遭受损失，可提取一部分水电项目运营收入作为风险保证金，将这部分资金存入到银行当中作为专款专用。另外，也要形成由项目业主投资方以及担保方提供连带责任的担保制度。除此之外，在水电项目经营管理制度的建设过程中，一定要明确项目业主以及农村集体经济组织所具有的权利以及义务所在，并且要明确政府所具有的监管职责。同时为了确保水库移民的利益，要制定出水库移民保底收益的相关规定，并且要根据水电项目的具体情况来对收益情况进行调整。

（3）要建立起长效补偿和一次性补偿的协调机制。所谓的长效补偿机制就是对于农民所具有土地进行征用时采用分期支付的方式进行实时。对于水库移民征地补偿来说，政府相关部门不但要付给农民土地补偿费用，同时也要支付安置补助费。对于那些因为征地而在一定程度上失去收入的水库移民来说，在搬迁前对其支付一次性的安置补偿费用对其正常的生活保障具有非常重要的意义；从另一个角度上说，征地的长效补偿机制本质上也是一次性补偿形式的演变，也只是水库移民所获得补偿的方式之一，所以在今后有关征地补偿具体操作以及相关制度设计过程中，需要遵照政策导引和自愿选择的原则来制定出不同的、多元化的补偿方式供移民选择。长效补偿模式和一次性补偿模式并不是冲突的，两者之间能够有效协调并存，这就需要建立起较为完善的长效补偿模式和一次性补偿模式的协调机制，避免出现不同补偿模式之间的攀比，防止对水库移民的顺利进行造成影响。

3 结束语

本文主要分析了水库移民征地补偿长效模式补偿主体以及风险承担方面的内容，同时介绍了水库移民征地补偿长效模式的法制规范与制度构建的内容。通过本文的介绍能够对移民征地补偿机制建设起到参考作用。

参考文献

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收稿日期：2018-6-3

作者简介：朱彦博（1980-），男，甘肃会宁人，工程师，本科，主要从事工作水利水电移民规划设计工作。

马力鹤（1982-），男，甘肃渭源人，讲师，研究生，主要从事工程测量技术专业授课工作。