公安消防部队灭火救援行为的性质认定

高志勇

摘要：本文通过对消防救援行为的性质认定的解析，认定其为行政法律行为，并对其可诉性和现在存在的问题进行了讨论并提出了相关建议。

关键词：灭火救援行为;行政行为;行政诉讼

一、灭火救援行为性质认定的不同观点

（一）社会公益行为说

这种观点认为，消防灭火救援是一种社会公益救助行为，不管是民办的消防和公安消防都是承担了消防义务，且是面向社会的非盈利性组织，是公益事业的一种。而灭火救援行为不是行政管理职权行为，不存在政策性和强制性。

灭火救援行为不能定义为社会公益性救助，灭火救援行为若认定为社会公益救助，就将灭火救援行动等同于无偿的捐款捐物等行为，纳入了道德性的范畴，失去了法律约束力，而在《消防法》中对灭火救援行为有着明确的规定，且无论是“消防机构”或是“公安消防队”其实施的行为都是由法律所赋予的职责，而公安消防机构和其他消防主体如果不履行或延迟履行消防灭火救援职责，都需要承担相应的法律责任。因此将灭火救援行为定义为社会公益行为是不正确的。

（二）军事行动说

消防救援活动是武装部队所执行的军事任务，军事行为是武装力量执行军事任务的行为，因此是多样化军事任务的一种。消防救援行为属于国家救助行为而非行政行为。

笔者认为公安消防部队参加灭火救援不是能够简单归结为军事行为，在军事术语中“军事行动”，是指“武装力量为实现某种政治、经济或军事意图而采取的举动” 军事行具有两个构成要素，分别是，实施行动的主体以及救援行动的实施对象。从主体上来看，公安消防部队虽然是国家武装力量的一部分，但是其同样属于公安消防机构的一部分，在执行军事任务时实施的是军内的管理职能，而在执行灭火救援任务时，执行的是法律所赋予消防机构的职能。虽然公安消防部队执行灭火救援时是以武装力量的身份进行的，但是其意图并非是实现“政治、经济、军事意图”而是以保障公私生命财产安全进行抢险救援活动。

（三）行政事实行为说

公安消防部队的灭火救援行为是一种带有救助性的行政事实行为，该觀点中认为消防部队的灭火救援行为从主体和对象来看，都未曾以产生、变更、消灭一定的行政法律关系为目的进行。也未必然在法律上确定权利和义务，对当事人也没有产生法律约束力，将其认定为一种带有救助性质的行政事实行为。

这种说法具有一定的局法律性，公安消防的灭火救援行为所产生的后果就具有法律意义的行为首先从主体和行为来看，实施火灾扑灭行为的主体是公安消防部队，但是在灭火救援行动中公安消防机构并非独立于灭火救援行为之外，而是根据法律规定承担着相应的组织和救援指挥工作，因此进行执行灭火救援行动的主体应当被认定为是行政主体，而灭火救援在法律中有着明确的规定，对于消防灭火行为产生的后果应当是具有一定法律效果的行为。

二、灭火救援行为可诉的司法实践.

灭火救援行为是否可诉，在理论中存在着争议外，在现实司法实践中一直存在着两种观点。2016年海淀区一起交通事故引起的火灾救援案件中，原告徐某要求依法认定海淀区消防部队在接警后，出警不及时未能够及时履行抢险救援职责，而导致受害人徐小某在交通事故中起火后未能够及时送医致其死亡的后果违法。该案一审法院根据案件事实认定消防队不存在违反相关法律规的行为，依法履行了灭火救援职责，因此对徐某的观点不予支持。徐某对此判决不服，上诉至二审法院，而二审法院否定了灭火救援行为是行政行为，不属于履行行政职责的行为。

理论研究相对欠缺而司法实践的中又存在分歧，因此需要从行政诉讼学理的角度对消防救援行为是否可诉给予其明确的界定，才能够真正的对灭火救援行为中出现的问题进行监督和救济，保障人民群众的合法权益。

三、灭火救援行为可诉性的理论探讨

学术界中对于判断行政行为是否可诉有着以下一种方法，称之为“两步法”即：第一步，考察该行为是否在受案范围排除情形之列，即是否符合新《行政诉讼法》第十三条关于国家行为、抽象行政行为、内部行政行为、行政终局行为以及二〇〇〇年司法解释第一至五条的规定。如果符合既认定为该行政行为不在行政诉讼的受案范围之内，若不符合则进行第二步的判断。第二步，对是否符合新《行政诉讼法》第十二条的相关内容进行考察。据此首先判断该行为是否在《行政诉讼法》第十二条第一款（1-11项）所列举的行为之列，再对其是否属于十二条第二款所规定的“法律、法规规定可以提起诉讼的其他行案件”之列，若不属于该项，就进行最后一项进行判断既，是否符合《行政诉讼法》中规定的第十二条第一款第十二项 “认为行政机关侵犯其他人人身权、财产权等合法权益”。

弄清了“两步法”的含义之后，用“两步法”的方式来对消防部队灭火救援行为进行分析：可以发现，在现行的法律及相关司法解释中，对行政诉讼受案范围内并未直接对消防救援行为的可诉性做出否定，因此其不在行政诉讼法及其司法解释的排除事由之内;在《行政诉讼法》第十二条第一款列举的十一条可诉讼行为之中也未对消防救援行为的可诉性进行明确规定;在其他法律法规中也没有出现对于消防救援行为的可诉性问题的陈述，不符合第十二条第二款，除前款规定外“人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件”的例外规定，所以也不能够通过明确的法律法规对消防救援行为的可诉性下定论。因此就只能够通过，公安消防在进行灭火救援时的救援行为，是否对当事人的人身权、财产权等合法权益造成了影响，来对其可诉性进行认定。

四、灭火救援行为事实认定的局限性

但是在现实司法实践过程，灭火救援行为诉讼具有一定的局限性和难度，在消防救援行动开展过程中存在着通讯不畅，消防救援通道被堵，救援设备陈旧，救援方案设计失误，消防部队的建设与高速发展的社会经济水平不相适等等原因。而这些客观因素往往取证困难。

火灾事故现场情况相对复杂，法庭对于控辩双方举证如何进行采信，都是进行相关诉讼的难题。而根据《消防法》第五条规定：“任何单位、个人都有维护消防安全、保护消防设施、预防火灾、报告火警的义务。任何单位、成年公民都有参加有组织的灭火工作的义务。”在消防灭火行为中公安消防部队之外的责任主体，其责任也不够明确。

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