《村民委员会组织法》问题剖析及修正建议

冉超

【摘要】：基层群众自治是人民当家做主的体现，村民委员会是村民自治的重要体现。至1987年的首次试行到2010年的最新修订，《中国人民共和国村民委员会组织法》随着农村社会环境的变化而不断完善，至今学术界对其研究仍未止步。本文对此部法律进行问题剖析并给出修正建议，有利于笔者进一步思考农村基层自治相关问题。

本文第一部分将逐条分析法律中的内容，结合农村社会结构与变迁知识和农村实际发展情况进行问题剖析;第二部分將对所提问题给出修正建议。

【关键词】：《村民委员会组织法》 问题剖析 修正建议

一、问题剖析

对于第四条，条例对两委之间的关系描述太过笼统和抽象。坚持党的领导已是社会主义法治的根本要求，但是条例中并没有将党在基层的核心领导地位要求具体化、程序化，无可操作性。

对于第五条，乡、民族乡、镇的人民政府与村委会的关系描述得不清楚，职能划分不明确。人民政府与村委会之间的关系本身就是密不可分的：在未取消农业税、未施行二胎政策前，村委会主要做的“征粮派税、刮宫流产”就是为人民政府完成政绩。所以在实际运行中，与选举出代表最广大村民利益的村委会委员相比，人民政府更希望选举出能出色协助完成政绩要求的村委会班子。

对于第六条，村委会成员的“适当补贴”来源未说明。制订这一条的目的是让干得多的人受益越多，但是针对补贴来源、金额多少、公布方式并没有做出明确说明。这样会造成两个极端现象：一是需要发补贴的时候不知道从哪儿发，二是容易滋生腐败。

对于第十二条，对于村民选举委员会的相关细则未能指出。制订这一条的目的是不能让参赛选手既当裁判又当运动员，但是村民选举委员会的相关细则并未给出，因为在传统农村，村民的民主意识相对淡薄，仅靠民主意识临时组成选举委员会的可能性不大，在实际运行过程中，容易让村支部或人民政府越俎代庖。

对于第十四条，选举日的定夺实际存在困难。这是因为现今农村劳动力情况大致分为三种：长期在外打工、兼业、纯农业，其中前两类占据了大多数。若选择农忙时进行，会耽误农业;若选择非农忙时进行，大多数劳动力又不会在家。

对于十六条，有两个方面问题。（1）未能明确罢选向哪一部门提出。村民联名提出罢选后，他们究竟向哪一部门反应罢选要求：村支部是离村委会最近的部门，却没有权利罢选村委会，人民政府有权利但原则上不能干涉村民自治范围内的事项;（2）罢选依据法律和程序不明确。若村民向某一部门（人民政府）提出罢选要求，该部门究竟依据哪部条例做出罢选决定？在什么时间内做出回复？这些在条例中都没有规定。

对于十七条，只规定了采取不正当手段当选的村委会委员选票无效，没有规定是否应该得到处罚和依据什么处罚的条例。

对于第二十一条，没有规定村委会因故不召集或拖延召集村民会议的情况。能使民主意识淡薄的村民主动要求召开民主会议，其原因大多与村委会侵害了他们利益有关，此时再由本身存在问题的村委会主动召开民主会议不太现实。

对于第二十二条，村民会议所要求的到场人数不切实际。条例规定了“召开村民会议必须要人数过半的十八岁村民或者三分之二的户参加”才有效，现今农村青壮年劳动力外出务工比例较高，很多村都已经成为了空心村。

对于第二十九条，存在两方面问题。（1）“少数服从多数”是一种原则。少数服从多数不能作为一种机制;（2）“少数服从多数”只是一种备选。少数服从多少不能作为固定的原则，否则会导致多数人暴政，侵害少部分的自然村或宗族的村民利益，引发群体斗争。

对于第三十二条，未能明确指出村务监督委员会的人员配置和建立的相关流程等细则。建立监督委员会的初衷是监督村务，若不给出相关细则让村自行组织往往是涣散和无效的。

二 、修改建议

针对第四条，将两委在进行村委会选举时的关系描述得具体化，避免村支部内部决定村委会委员。本文无法具体给出两委之间具体的、可操作的关系，但至少可以在条例中增加：村支部可以组织、协调、但严禁干预村民选举委员会的选举。

针对第五条，明确界定出人民政府和村委会的职能划分。比如在一些村，人民政府在村委会选举时只做宣传工作，而不参与村民选举委员会的投票选举。

针对第六条，对村委会成员的“适当补贴”的来源、缘由和金额进行相关说明。可以增加：补贴金可以根据村集体收入、村干部其他收入及上级对村民自治经费等方面酌情考虑，但必须对所发放补贴的来源、缘由和金额进行多种方式的村务公开。

针对第十二条，给出村民选举委员会的相关细则。可以增加：村民选举委员会由主任和委员组成，共X人，任期X年，其误工补贴由上届村委会成员以及村民或者村集体承担。

针对第十四条，固定选举日或相对固定选举村民。可以选择一个大多数选民都在村里的时间，例如春节或者农忙前几天;还可以规定一个固定时间、选择相对固定的选民（每一户出一个或几个人）进行选举。

针对第十六条，可以增加罢选申诉的单位以及罢选评判法律依据、回应时间等条例。

针对第十七条，可以增加：将对暴力、威胁或破坏选举的行为进行处罚，处罚按照与破坏人民代表大会和国家领导人选举的处罚条例施行。

针对二十一条，可以增加：村委会若无故或拖延召开村民会议，由村务监督机构负责。

针对二十二条，村民会议可以固定在某个时间段开，并提前X天通知;可以固定某户出一个或多个人开，当然如果举家外出，可以委托投票。

针对二十九条，（1）将“决策机制”改成“决策原则”;（2）体现这一原则不是必须使用。所以可以将“村民委员会应当实行少数服从多数的民主决策机制和公开透明的工作原则”改为“村民委员会应当实行公开透明的工作原则，必要时采取少数服从多数的民主决策原则。”

针对三十二条，增加村务监督委员会的人员配置、建立的具体流程，如村务监督委员会由X人组成，任职X年，通过X形式进行选举。

【参考文献】

【1】张丽琴.论中华人民共和国村民委员会组织法的修改[J].华中农业大学学报，2011（1）