农村“精准养老”模式的建构：从同一性向差异化的转型

类延村 冉术桃

摘要：人口老龄化是我国当前社会治理的重要课题。农村正面临劳动力流失、“未富先老”非常态经济的生成、家庭结构小型化、养老模式同质化等系列问题。“精准养老”从理念和实践层面革新了传统养老模式的基本维度。其遵循技术治理的路径，融合现代大数据平台与传统文化的孝道意蕴，主张通过政府、社会和家庭等多元主体的协作，建构容纳“精准识别、精准供给、精准管理、精准支持”的四维体系，针对性地甄别和满足农村养老的差异化诉求，进而实现农村地区脱贫与养老保障的双重目的，服务于老年人权益保障的整体发展和乡村振兴战略的实施。

关键词：农村“精准养老”；技术治理；差异化；互联网+；养老模式

中图分类号：F3238文献标志码：A文章编号：1002-7408（2018）09-0055-11

基金项目：2016年度重庆市社会科学规划项目“‘街区制的功能取向与变革模式研究”（2016YBZZ134）；2016年度重庆市高等教育教学改革研究项目“《公共管理学》课程‘辩论式课堂的开发与应用机制研究”（163038）；2016年西南政法大学高等教育教学改革研究重点项目“基于‘模块-平台的公共管理专业实践教学体系改革研究”（2016B02）的成果。

作者简介：类延村（1985-），男，山东临沂人，西南政法大学政治与公共管理学院副教授，法学博士，硕士研究生导师，主要从事公共服务均等化、街区治理、行政法制等研究；冉术桃（1996-），女，重庆人，西南政法大学政治与公共管理学院行政管理专业学生，主要从事社区养老、公共服务等研究。人口老龄化是现代社会治理的重要议题。2017年3月，国家卫计委印发《“十三五”健康老龄化规划》，强调要充分考虑老年人口的健康特征与诉求，推进整合型养老健康服务建设，形成涵盖老年健康教育、卫生服务、心理关怀和医养结合的多维养老体系。2017年10月，习近平总书记在中国共产党第十九次全国代表大会上，再次强调要加强多层次社会保障体系建设，完善社会福利、社会救助、慈善事业等制度，健全农村老年人关爱服务体系。缘此，如何精准性和差异化地维护老年人权益，为国家实施乡村振兴战略奠定良好的基础，成为乡村治理的重要价值取向和路径选择。

一、“精准养老”的概念输出：基于现状的反思与抉择

（一）粗放性：养老模式的现实表征

在传统农业社会，混合型养老是解决老年人养老问题的主要模式选择。该种模式以家庭养老为主、辅以政府和社会的参与。在很长的一段历史时期内，混合型养老在我国农村养老事业范畴内占据主导性的地位。基于传统文化和传统观念的影响，家庭养老长期以来在养老体系中占据核心的地位，以血缘关系为基础，孝道伦理为原则，可以实现代际范围内养老资源共享。近年来，农村养老模式正呈现出由以家庭成员经济供养、生活照料、情感慰藉为主向老年人的经济自给、生活自理和情感自抚为主的变迁取向（陈芳、方长春，2014）。这种转化主要有两个层面的促动因素：一是人口流动规模和频率的增大以及孝道实然层面的削弱；二是农村社会保障制度变迁与社会现实需要的脱节。

此种转型所形成的新模式在运用上具有普遍化的现象，养老模式的差异性特色未能体现，并由此在某种程度催生了同质面、低效化和残缺点的负面效果。从同质面来看，养老保障单一化倾向更加突出。虽然改革可通过优化资源配置、强化部门监管和公民参与等方式有效提高养老经办机构服务水平（李素利、白延涛，2014），但基于“官本位”思想等多重条件因素的制约，养老模式的探索忽视了问责能力、控制能力与回应能力的建设。此外，社会、家庭和个人责任缺失、供给主体间的分裂运行强化了单一性的趋势。从低效化来看，养老服务效果不及期望。这主要体现在服务态度、服务环境和服务结果层面（李素利、白延涛，2014）。政府在现有考核体系下的逐利性，衍生出片面化、无规范、“大水漫灌式”的行为方式，无疑会削弱养老服务效益。同时，较为单一的供给结构也限制了社会性养老机构协同效用的发挥。从残缺点来看，技术治理缺失是主要表征。“现代政府过分依赖于以往积累的施政经验，缺乏精确性、灵活性的实际运作，管理活动的随意性过强。”（蒋源，2015）技术治理是优化治理能力的重要路径，自上而下的信息收集能力成为关键议题（王雨磊，2016）。然而，农村信息化水平滞后，能有效计算、复制推广并考核验证的治理流程还远未形成，技术条件与诉求差距较远。

综上而言，粗放性无疑成为现行农村养老模式的总体性特征，逐步泛化成农村养老的普遍性问题。这不仅损害了农村老年人的合法权益，更扩大了城乡区域差异，阻碍了全面小康的建设进程。这也揭示出农村养老的主体权责、制度体系、运行与保障机制还未进入规范化的形态。这些严峻的社会现实催生了模式变革的诉求，农村养老模式的构建必须走专业性和精细化的道路。

（二）精准化：养老模式变革的重要导向

黄仁宇教授认为，以道德代替技术是近代中国失败的根源（黄仁宇，1997）。随着市场化的推进和政府变革的加快，以技术理性为标签的管理方式日益演化为政府行为的重要工具选择，规范化、标准化等技术化原则成为行政建设的核心议题（王雨磊，2016）。2014年实施的“精准扶贫”战略，首次在重大专项工作领域以“精准”对治理手段做了界定和要求，涵盖规则、技术、手段等多维度。在某种程度而言，此种类型的治理易于摆脱人格化特征，带动政府、社会、个人等多元主体的行为边界和相互关系发生变化（蒋源，2015），从而革除传统官僚主义行政文化的瘤疾，通过外部协作和自我改造促成社会治理过程的优化。该种益处必然有利于“精准治理”的普适推广，为其在养老领域的引入做了有效示范。

追其精义，“精准化”的内涵应至少包括差异化、精细化和多元化的意旨。一是目标导向差异化。周志忍教授认为行政机构存在“公共悖论”，即有同时追求自身利益和公共利益的矛盾，“一刀切”的粗放管理就是理性选择的结果。为推进养老事业的发展，政策目标体系必须具有差异化和具体性，例如：政策方针和保障制度的制定应因区而异；养老建设执行应因地制宜和动态化调整；养老服务供给层面以老年人口实际诉求为基准。二是技术治理精细化。在宏观政策信号模糊的背景下，地方政府社会领域改革“绕开存量，走增量”是普遍选择（黄晓春，2016），而技术治理则以风险控制、工具主义和事本主义为原则，能有效改善经验管理的弊端。此外，“互联网+”战略推动的信息共享改革则能有效应对信息不对称的弊端，促进资源的有效配置。改革应积极推动“互联网+”与技术治理的融合，以精细化为目标，建立包括信息采集、统计、甄别、整合、运行等流程的信息管理系统，型塑科学管理的模式，提升农村地区的养老保障水平。三是发展趋势多元化。20世纪80年代欧洲产生的福利多元主义认为，社会福利供给应由政府、市场、社会共同承担。此后，该理论受到学界高度关注， 不少学者对其进行了多视角的研究（杨林，2007）。在我国养老事业发展进程中，多元化格局已成不可逆趋势。養老主体维拓展，养老政策、养老观念和养老模式的变迁即是对多元化发展诉求的现实反映。简言之，“精准化”变革既是对粗放型养老模式的现实反思，又是对社会保障体系失衡的弥补性思考，更顺应了养老模式多元化变迁的趋势。

综上所述，“精准养老”无疑会成为我国农村养老模式变革的价值抉择和路径依归。作为维度融一的多元体系，合作、联系与发展是“精准养老”的核心纽带关系。以此而论，精准养老可以开拓出精准识别、精准供给、精准管理和精准支持的内生体系。精准识别是前提，意在探求老年人口的差异化诉求和陷入困境的关键原因；精准供给是关键，旨在从多主体层面采取差异化举措满足老年人口的现实需要；精准管理是路径，借力于政府、群众、第三部门的协作机制，推动社会治理模式的革新；精准支持是保障，建立涵盖政策、经济、文化、技术等多层面支撑体系，为模式运行提供资源支持。四者相辅相成，不可分割。以此而论，作为理论与实践层面的双重范式，“精准养老”在手段维、深化维和主体维三个层面达成了由“粗放”向“精准”的变革（如图1所示）。

图1“粗放”走向“精准”的变革示意图二、从单一到多元：我国养老模式变迁的结构性特征

（一）从“家庭赡养”到“集体保护伞”再到“多元整合”的养老政策变迁

随着经济社会和现实情况的变化，我国养老政策呈现出不断发展与完善的态势，在养老供给主体、成本负担和服务水平等方面多有改进。在供给主体层面，农村养老呈现出由单一家庭供给向多元化供给转变的趋势。新中国成立以来农村养老模式的变迁可划分为三个阶段：一是家庭养老垄断阶段，即1949年10月到人民公社成立之前（1949—1956）；二是集体养老主导阶段，即人民公社时期（1957—1980）；三是多元化发展时期，即从20世纪80年代初至今所呈现的趋势（张仕平、刘丽华，2000）。在养老成本层面，农村养老形成了简单的成本分担架构。在资金负担方面，政府、集体发挥积极的作用。自2009年始，农村养老缴费就已开始由农民自我缴费、自我储蓄的“老农保”向个人缴费、集体补助和政府补贴相结合的“新农保”转型（薛惠元、邓大松，2015）。在服务水平层面，农村养老展现出生存型向发展型的变革趋势。“保基本”的养老政策向以提升养老质量为着力方向的养老政策转变，致力于开放、共享、协调、绿色等理念与旅游、医养、健康管理的高度融合（景朝阳，2017）。

（二）从“养儿防老”到“自我储蓄”“供给式养老”等多元养老观念的转型

“养儿防老”是小农经济的产物，在中国传统社会扮演重要角色，是维持家庭和社会秩序的重要手段。然而，由于工业化进程的推进和计划生育政策的实施等多重因素的影响，以“孝”为本的养老模式发生了根本性的变迁。一是传统家庭养老功能式微。在劳动力持续外流的背景下，亲子间均衡的代际关系逐渐破裂，“下位运行”“代际剥削”恶化了老年人口的生存环境（李俏、付雅雯，2017）。二是养老主体由“儿子”向“儿女”过渡。城镇化发展促使大量农村男性劳动力外出务工，父母因为远距离的居住而无法得到日常生活的照料，女儿在家庭养老中的作用日渐凸显，逐渐成为补充性的、辅助性的家庭养老保障机制（王建云、曹艳春，2012）。三是“养儿防老”的观念开始转变。社会的发展“迫使”老年人的观念进行自我转变，自我养老、储蓄养老、机构养老的参与程度提升，参加社会养老保险的意愿也不断加强（万江红、张小丹，2008）。

（三）从“家庭养老”向“社会养老”“自我养老”等多种模式的探索

养老模式是经济形态、风土人情、家庭制度、文化传统等因素共同作用的结果。传统家庭养老在现今社会仍占据着主导地位，较长时期内农村养老制度建设应该围绕稳定、扩展或补充家庭的模式展开（张正军、刘玮，2012）。然而，新型的社会化养老理应成为未来变革的明确主张。“欠发达地区农村养老的出路是走向社会养老，由国家统筹资源建立‘养老安全网”（陈芳、方长春，2014）。显然，多元化养老模式更符合社会发展的现实需要，促进家庭养老与社会养老、土地保障相结合（于红梅，2015），建立农村多元化养老体系，是实现中国广大农村养老模式转型的理性选择（李新，2008）。

由此可见，多元化是我国养老模式结构性变迁的重要特征。经过多年发展，养老供给已经打破单一性格局，家庭养老不再占据唯一的主体地位，政府和社会进入了主体性范畴。从本质上而言，此种结构不仅显示了公共组织参与养老的必然性与合理性，而且更关注主体间在养老程式上的合作与技术要素以及精准性的效果要求。首先，合作是主体层面的现实表征，技术和精准是多元关系得以存续的基础，推动主体间合作关系的构建，有利于实现社会资源整合；其次，技术是治理手段的革新，合作和精准是技术运用的现实保证；最后，精准是模式建构的目的导向，合作和技术是实现精准发力的实践条件。多元化的深层次内涵，与差异化、精细化有着内在的一致性，能有效地分析和解决农村养老服务存在的现实问题。

三、农村地区养老问题的多维面向：他者与自我的困境

作为社会的一员， 老年人口有获得社会 （包括家人）扶养的权利，如果这种权利不能实现或不能很好实现，便形成养老问题（王述智，2001）。从养老供给主体的角度出发，他者与自我的剖析可以较为全面客观地呈现出当前农村养老问题的基本维度。

（一）家庭：主导供给作用削弱

费孝通认为“反馈模式”是对中国农村家庭养老的经典阐述，即亲代抚养年幼的子代，子代成家后赡养年老的亲代（杨政怡，2015）。家庭是传统社会中农村最主要的养老单位，而工业化进程、城乡二元体制和计划生育政策以及传统孝道解构等层面的制约，造成了家庭养老的现实缺位，农村养老形势日渐严峻。

1.家庭结构小型化，资源供给不足或受限。汉代以来，王朝大力推行以孝治世的理念，禁止或限制父母、祖父母在世时兄弟分财异居。在中国古代社会，两代、三代的复合家庭较为常见。20世纪70年代，计划生育通过政策适用和强力执行机制打破了复合式家庭产生的基础。发展至今，“四二一”“四二二”已成为农村主流家庭结构的直观呈现。从全国来看，家庭户数规模的平均值由1990年每户396人变化到2010年每户310人（廖和平、付睿，2012），家庭小型化自然会加重养老负担。同时，在市场经济体制之下，作为重要的生产要素，人员的流动更加自由和频繁。2016年，全国农民工总量28171万人，比上年增长15%（赵迎军，2018），家庭“空心化”现象更加普遍，家庭养老的主体角色处于不稳定或缺失的状态。此外，农村多维贫困也制约着家庭养老境况的改善。从瑞典经济学家缪尔达尔（Myrdal）循环积累因果理论的视角看，失衡的城乡资源供给和农村的经济文化背景强化了机会贫困、权利贫困的频率，代际性的贫困桎梏着子女主体养老功能的发挥。同时，老年人口先赋性弱勢或实践性弱势甚至双重弱势的存在是农村地区的普遍现象，而弱势的积累增强了贫困程度（王翠娥、王杰，2017）。生存型、传统型、物质型的农村老人主体消费结构也从侧面说明了完善农村养老存在的经济性困难。

2.土地保障作用降低，家长制传统权威削弱。在农业社会，家庭的生存供养主要源于土地产出，父母掌握着赖以生存的土地资源以及生产技能。“一个婴儿，赤身裸体地来到这个世界，由于他的身体还不具备获取物体的能力，完全通过父母同各种东西发生接触，从而满足其需要。”（费孝通，2017）经济依附无疑是形成家长制权威的根源。随着国家与社会的现代化转型，农村的家庭收入结构与占比发生了根本性变化，土地产收逐渐向工业、渔业、服务业等多元化的收入方式转变（赵强社，2016）。年轻人凭借“先进”的知识技能、富余的劳动能力和敢于接受新事物的魄力，逐渐成为资源获取的中枢，取代了父辈们在家庭中的经济核心地位。由此，代际间基于生存的强力依附关系毁坏，加之传统道德体系的崩溃，养老责任的约束无限弱化。家庭养老效果不再取决于土地限制和邻里评价，而是取决于后辈的道德自觉或理性抉择。此外，从社会嵌入理论的视角来看，父辈社会角色和家庭地位的转变削弱了自身的社会化水平，在某称程度会导致精神和心理层面的不适。这也成为农村养老模式精准化变革的问题导向。

3.传统孝道伦理衰落，“重幼轻老”现象日益泛化。“养儿防老，积谷防饥”是对传统社会父母子女间赡养关系的形象描述。以孝文化为核心的伦理观念深植于国人思维之中，更成为官方制度实践的核心价值取向。古代“举孝廉”的选官制度和奖励孝子的法律设置、宗族舆论导向以及宗教信仰等软文化规则都强化和确认了“孝”在传统王朝统治理念中的核心维度。关于“孝”的过度诠释和泛化实践，将父子之间的“纲常论”推到异化的形态，父代与子代之间权利和义务分配的不公，已成公论（马尽举，2003）。随着中国近代化的开端，新文化运动、五四运动等文化批判直指亲子关系中的父权。新中国成立后经济建设上子代机会的强化，市场经济转型对传统道德体系的冲击，都使得家庭养老面临前所未有的挑战。同时，现代社会独生子女家庭的急剧增加、公共资源配置的市场化取向和生育政策变革无形导致的抚养成本增加，都導致代际重心在大多数家庭向下倾斜或转移。王志章教授微观调查研究得出，多数地区生育二孩基本成本均超过70万元，子女抚养成本现已跃升为家庭第二大支出，仅次于基本生活开销（王志章、刘天元，2017）。简言之，无论在人们观念意识中，还是在现实情境之下，“重幼轻老”早成普遍性问题，以“孝”为本的家庭模式已向以子女为中心的家庭模式转变。

（二）政府：兜底保障低位运行

1.社会保障制度呈现“双轨”特性，运行效率较低。中国现行社会保障体系覆盖面广、推行快，有较高的技术性效率，但因其“多轨制”的制度安排损害了养老保障的社会公平（朱玲，2013）。与城市相比，农村的弱势较为明显（如图1所示）。一是社保基金来源有限，总量不足。农村地区受发展历史、地理条件、自然因素等条件影响，区域性贫困严重，多数基层政府拥有要求转移性支付的重大诉求。由此，在国家统筹、地方主导的养老模式中，当地政府不愿也无能力投入更多的财政资源支持养老事业的发展。二是保障水平低，东西部差距、城乡差距大。按照当前的养老制度设计估算，农民每月领取的养老金从几十元到百元左右不等。城镇职工养老金基数则相对较高且多次上调，两者间差距明显。近年来各省域农村低保标准差距虽有所下降，但仍然保持着较高水平，2015年上海市的农村低保标准高达河南省的355倍（夏、李春根，2018）。三是覆盖面过窄，未覆盖全部人群。就农村输出的特殊群体——农民工而言，2016年末参加城镇职工基本养老保险人数为5940万人，比上年末增加355万人，仍然只为当年农民工总量的五分之一，大部分农民工仍未享受正当合理的养老保障。同时，农村社会救助、社会福利体系亦不完善。“看病难，看病贵”在农村较为突出。甘肃行政学院张未教授分析，农村大约有75%的老年人口常年有病不去就医。农村医疗设施落后、交通不便和经济条件制约以及医疗保险报销低、先行垫付、报销种类设限是造成此种情况的主要原因。

2.服务型政府建设尚未完全到位，公共服务供需对接性不强。党的十九大提出，“转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府”。提升政务服务水平和深化官民互动成为未来政府变革的重要维度和取向。然而，在农村养老实践中，政府公共服务层面却存在诸多较为典型的问题，比如：政府服务供给与养老需求间“供需错位”，政府人员公共服务态度不佳，“官本位”思想较为严重，政务公开不透明、缺乏沟通和反馈的渠道，养老服务无法有效惠及个人，等等。这无疑会削弱养老对象对政府的支持和认同，甚至会削弱两者之间的信任关系。以此而论，服务型政府与官民互动的现实局限在某种程度限制了养老服务质量的提升。因此，在农村养老服务过程中，政府及公务人员应该尽量回避或妥善处理角色之间的冲突，及时科学地测度农表1社会养老保险“双轨制”城乡差异比较

比较层面城市农村保险结构种类多样（城镇职工养老保险、城乡居民养老保险、商业保险等）种类较为单一[以城乡居民养老保险为主，“新农保”为辅（逐渐过渡）]发展历史起步早，基金总量大，发展较为成熟起步晚，资金匮乏，处于发展的初级阶段管理原则属地化管理（农村区域性贫困致使基金总数低于城市）资金来源个人缴费为主，集体补助、政府补贴（只限于统筹型养老保险）（资金筹集上城市优于农村、城乡差异较大）档位设置100-2000元，共划分为十二档。补贴标准为：一档缴费补贴30元，二档缴费补贴40元……十二档缴费补贴140元。缴费以中高档为主，获取补贴也较高缴费以低档尤其是一档为主，补贴较低参与主体多元（政府、非政府组织、企业、慈善团体、社区、商业保险公司等）单一（制度推广、农民经济实力、资源、交通等限制致使主体很难参与社会保险提供）保障水平高（养老保障由基础养老金和个人账户养老金组成，且个人账户部分具有激励性质）低（养老基金虽同样来自政府、集体和个人三方，但按规定集体有条件才给予补助，这一块的筹集资金就是空白）发展能力城市高于农村（养老资源不具有共享性，由养老成本差导致的个体发展风险性，农村跨代贫穷多发）村老年群体的主要养老诉求，寻求政府购买在内的适宜方法进行有效对接，回应民众关心的关键性问题。

（三）社会：协同参与的组织性不足

1.市场着重利益寻求，模式缺乏推广的普适性。随着老年人口数的激增和家庭养老功能式微，老年人照料需求必然会走出家庭（钟慧澜，2017），“银发经济”无疑会成为新的经济增长点。然而，市场逐利本性决定了供方回应需求的不均衡格局。市场经济体注重高端养老产业的投入，资源配置以经济效率为价值追求，难以有效覆盖养老的基本面，绝大多数老年人的普遍性诉求难以得到回应和满足。养老产业虚假繁荣现象突出，整体行业容易陷入“红海”的覆辙（钟惠澜，2017）。特别是针对农村区域而言，由于经济条件的制约，高端养老诉求基本不存在，市场经济主体缺乏进入该领域的经济动机。第六次全国人口普查数据显示，我国60岁及以上老年人口已达178亿，占总人口的1326%。其中，60%是农村老年人（赵强社，2016）。这就决定了市场经济主体有限度的作用面与功能面，即使市场主体在城市从事有效的养老服务，也难以对养老事业整体发挥重要影响或关键作用，这种模式的普适意义大受限制。

2.社会组织发育不平衡不充分，难以担负主体性地位。社会支持可分为正式社会支持和非正式社会支持。在城市化和家庭小型化的背景下，家庭、邻里等非正式社会支持作用日渐式微，社会组织的效能开始得到重视。然而，社会组织发展不平衡、不充分的现实难题使其难以在目前养老事业中担负主体地位。这是多重因素综合作用的结果。一方面，非营利组织存在自身发展困境。特别是在农村社会，非营利组织受社会关注程度和支持程度较低，缺乏资金来源，人员招募也较为困难。另一方面，农村缺乏社会组织发展的土壤。从政府层面看，政府在农村缺乏特殊性的非营利组织政策与财政支持；从养老主体层面看，传统观念和经济困境是其接纳社会组织的重要制约因素：一是“养儿防老”依然是农村固守观念，老年群体更多担心源于“熟人社会”的负面道德评价；二是老年群体总体经济状况不佳，无力支付社会养老机构的护理和生活费用。

（四）自我：生理与心理双重困境的制约

格兰诺维特认为，社会个体之间不是孤立存在的，而是彼此不断融合、支持和互动的一个动态的过程。自我养老是社会变迁诱致的模式选择，是家庭养老功能削弱、政府养老力度不足和社会养老发展不充分情境下的现实路径。此种模式“生存性”特征突出，亦是老年群体社会角色边缘化的写照。因此，老年群体面临的生理与心理的双重问题更值得重视。

一是生理层面。“未富先老”“未备先老”是我国养老事业中的现实问题，在广大的农村地域更为突出。该群体年轻时缺乏经济创造的空间，“入不敷出”，更未有变革性的养老意识。年老之后，成为现代化转型的主要成本担负者，无充分的财富积累，更无有力的财政支持，反而存在体质弱化和疾病缠身的普遍现象。此外，农村老人对留守儿童的隔代监护，也很大程度耗费了老年人的精力与体力，生理性问题较为突出。

二是心理层面。在现代社会，传统的家族聚居和复合型家庭居住模式向单独居住方式的转变，弱化了代际亲属间的交流，“常回家看看”的心理诉求成为父母对子女的奢求，针对老年人的亲情关怀严重不足。同时，农村治理缺乏社会组织的有效参与，基层治理简单化、粗暴化现象严重，社会关怀和组织关怀处于缺位状态。此外，老年人口通常文化水平较低、兴趣爱好匮乏，这也加剧了其心理孤独感和社会隔离感。无疑，解决心理问题是现代养老事业发展中的重要课题。

综上所述，农村养老受限于实践层面与体制层面的束缚，形成了“先天不足，后天畸形”现实形态。究其根本，养老事业缺乏系统化、精细化管理与引导，忽略了老年群体现实诉求差异，各供给主体分裂运行有悖于多元化发展趋势，最终催生了农村养老的上述难题。因此，差异化、精细化和多元化的合作，以及技术治理，是改善农村养老现实境况的重要方法。

四、精准养老：农村地区养老模式变革的基本举措

农村“精准养老”模式的建构，要着眼于当前农村社会的现实需求，响应国家层面政策规划与指引，建立融合多主体合作、多领域助力的完备系统，实现群体识别、服务提供、监管体制和资源支持的高效化，通过建立完善的一体化组织机制实现养老事业的精准发展。图2“精准养老”体系结构图（一）精准识别：信息与诉求精细化的提升

精准识别是建构“精准养老”模式的基本前提，改革要通过建立量化指标体系、信息采集整合机制和“精准养老云”系统，从源头上准确把控农村老年群体的实际状况，为差异化服务和保障体系建设奠定基础。

1.改革要建立健全量化指標体系。数字技术能有效提升治理效能（黄晓春，2010），科学化的指标体系自然成为保障养老模式精准化建构的重要基础。标准设立可由省级政府统筹，在省级行政区域制定标准化指标，合理测度区域内农村养老的实然状态。量化指标体系要融合多个层面，有全局性的考量。按照内容分，体系可以分为经济指标、家庭结构指标、健康指标、教育指标、职业指标、文化指标和养老服务水平指标等。以经济指标为例，将本区域农村老年人口经济条件进行低等、中等偏下、中等、中等偏上、高等的层次划分，提高可比对度。按照评价角度分，可以分为主观指标和客观指标。主观指标诸如民众的评价、满意度等，客观指标是指可以通过数据量化的指标，如每个月的生活开销。按照等级层次分，可以分为兜底型指标和发展型指标。诸如城乡低保、养老保险等基础保障属于兜底型指标，文化和娱乐生活建设则属于发展型指标。综合实践状况和多层面解构，精准养老可以设置三级指标体系，从经济指标、家庭结构指标、健康指标、基本生活指标、发展指标和区域指标层面进行全维度考察与评价。（详见表2）

2.改革要建立全面性的信息采集与整合机制。在信息组织机制层面，“精准养老”模式建构可以省级民政局、社会保障局、财政局为主要单位组建养老工作委员会，由主管单位领导担任委员会主任一职，并形成区县和乡镇的养老服务体系，解决谁来采集、如何采集和如何整合信息的问题。同时，在村镇县等行政单位形成逐级合作模式，上级单位给予资金支持，下级单位负责信息采集，村一级承担主要的采集任务，建立层层监督与抽查机制，以保障信息的真实性。在信息获取过程中，要注意信息采集的全面性和客观性。调查对象应包括老年人口自身、子女亲属、邻居、村干部等主体；还应充分利用社会保障局、民政局等部门原始数据进行人员识别。此外，信息整合既要包括对所有数据的汇总，又要涉及信息核实与养老举措的确定，可采取自我申请和民主评议相结合机制，成立以村干部为核心、镇政府领导与村民参与的民主评议小组，完善老年人口信息，实现对老年人口经济、精神、行动等层面生存困境的准确分类，按需给予帮助。

3.以互联网为支撑建立“精准养老云”系统。“互联网+养老”不仅仅是技术体系，更要明确服务体系的功能定位，综合利用各种信息通信技术，开展信息采集、整理、利用和服务（屈芳、郭骅，2017）。“精准养老云”系统的核心是建立老年人口专属档案，信息录入与更新同步进行，实行基层录入、上级审核，完善监督与更正机制。一方面，公务部门应全面客观录入老年人口状况、养老服务提供情况和改善情形等信息，比如：补助金额、发放时间地点、经办人和监督人信息，等等。另一方面，在保证信息数据安全的情况下，养老要通过信表2农村精准养老质量评价指标

一级指标二级指标三级指标经济指标A消费水平①农村平均消费水平②该区域平均消费水平③该区域老年人口平均消费水平数与众数④该区域最低生活水平B收入水平①农村平均收入水平②该区域平均收入水平③该区域老年人口收入水平平均数与众数④该区域最低收入水平C储蓄水平①该区域老年人口平均储蓄水平家庭结构指标A抚养比①总抚养比②老年抚养比③少儿抚养比B劳动力人口①劳动力人口数量②劳动力人口的职业以及收入③外出务工人口数C居住状况①独居②合居D配偶状况①是否健在②其身体状况③与配偶的关系情况健康指标A身体状况①患病情况②看医生次数③医药花费B精神状况①娱乐状况②精神条件③文化活动基本生活指标A居住条件①房屋状况②居住地域状况B交通状况①路面建设情况②公共车辆或者载客车辆往来情况C用水状况①水质是否达到国家《生活饮用水卫生标准》（GB5749要求）②水量不低于40-60升/日③方便程度：供水到户或者人力取水往返时间不超过10分钟④保证率：不低于95%发展指标A益心类①外出旅游次数②文娱活动次数③受关怀次数④其他B益身类①锻炼情况②营养品情况③区域基础设施状况区域指标A基础设施①养老院数量与服务质量②老年活动中心建设情况③老年公园或者活动场所建设情况④医疗设施B服务提供①养老服务提供人员队伍上②服务提供质量与数量上C资金供给①财政拨款数量②集资或者捐赠等数量③用款数量与途径息化网络公示和基层公开的方式接受监督，与实际不相符数据可采取个人申请更正和监督核查的方式进行修正。这既有利于信息的有效获取，又能促进各部门形成信息共享的合作格局。

（二）精准供给：多元化与差异化举措的施行

精准供给要以改变现行养老模式粗放型供给为重点，形成家庭、政府、社会组织和个人通力合作的供给格局，构建体现地区特色的养老模式。

增进民生福祉是发展的根本目的，在发展中补齐民生短板，有利于实现全体人民共享改革开放成果。优化民生体制、合理分配资源应成为建构精准供给机制的主要路径选择。一是改革要加大对农村的民生投入，建立全国统筹、区域联动的合作养老机制。同时，改革也要积极利用外来资源，增强富裕省市对贫困区县的支持力度，比如：要与上海、深圳、北京等东部省份形成结对帮扶，提升对农民的保障力度和加强当地公共基础建设。二是完善政策支持。首先是要加大税收优惠。对农村地区社会机构养老实行税收减免政策，降低养老企业负担。其次是通过政策加强对社会机构和家庭的帮扶力度。比如：财政补贴制度化和规范化、养老机构审批流程简单化，等等。最后是要推动新型城镇化建设。改革要贯彻实施“以人的城镇化为核心”的农村城镇化道路，加强农村农业、工业和第三产业建设，增加工作岗位，实现农村青年离土不离乡，推动老年人口居家养老目标的实现。

提升养老服务供给的能力，不仅需要政府在养老服务中发挥主导作用，也依赖于社会、家庭和个人等多元主体的合作。政府要通过服务购买等举措形成养老服务供给的竞争格局，通过社会养老服务机构或人员之间的竞争，提升养老服务效率和服务质量水平（李军，2014）。同时，政府要精简机构，聚焦养老服务供给，强化政府兜底效用。近年来农村老年人口因突发事故、身体有恙等情况无法得到及时救助或帮扶的现象日益突出，因此，政府要积极在基层建构养老操作机制，以村干部、党员、志愿者等人员为主体形成“一对多”照顾机制，定期拜访和联系照顾对象。这既有利于保障农村老人的生理诉求，又能增强人文关怀，改善老人精神空虛、生活单一的状况。此外，农村养老模式的建构还应建立明确详实的清单供给机制，统计老人日常所需，按周或者按月进行派送，保障老年人的基本生存要求。

精准供给还应加强社会保障层面的制度建设。社会保障是社会发展的“调节器”和“稳定器”（樊红霞，2017），涵盖社会保险、救助、补贴等领域。社会保障机制的完善可以着重从两个层面进行：一是破除城乡“双轨制”。改革应树立城乡统筹的理念，城乡社会保障一体规划，尽量减少城乡间差距问题（樊红霞，2017），推动养老保险、医疗保险等在农村的运用。二是优化资金来源及管理方式。财政拨款和农民缴费难以填补社会保障的支出缺口，改革要奉行市场化的运作模式，提升福利彩票、社会保障债券等公益性保障功能，积极容纳吸收源于企业、社会团体和个人的社会资金，促进社会保障资金保值增值。

（三）精准管理：监管体制向全面化的变迁

精准管理要着眼于政府层面主导作用的发挥，通过完善官民互动体制，建立过程管控、绩效监管的体系，推动管理模式向精细化和合作化旨向变革。

党的十九大提出要“深化机构和行政体制改革，形成科学的管理体制”。为提升养老服务的绩效水平，政府需要从内部完善管理体制、强化监督合作。从政府层面上看，思想建设、制度建设与监督体制建设是完善农村养老模式的三重重要维度。政府应该树立公仆意识，强化责任担当，尽心履职，通过制度建设和监督体制建设落实责任。一方面，政府要完善信息公开体系，及时公开国家养老政策、时政方针、养老扶助举措、民生投入及收益情况等信息，建立信息反馈渠道，接受大众监督与问责。另一方面，政府要建立完备的内部管理体制，通过明晰各部门和人员的养老职责与分工，建立监管小组，建立完备的奖惩激励机制，将行政人员工作绩效与晋升体制、年终奖金、评优评先进等挂钩，树立典型，有效客观考核基层养老建设的基本情况。

从多元主体合作层面看，政府要力促形成合理的农村养老社会治理格局。首先要完善政策议程。在养老事务的决策层面，民众要有触发政策议程的渠道与机会，能够合理地表达正当诉求。其次，要建构社会养老机构的参与机制。在社会养老机构管理层面，政府要积极培育典型社会组织，并积极引进有先进经验和公益担当的机构，与农村社区和地方政府共同担负农村养老的重任。最后，要建立体系多元的监管体系。在考核指标层面，指标体系要涵盖受众满意度等主观性指标，将其作为评价的重要标准。在考核主体层面，农村养老在重视政府考核外，还要积极引进和接纳第三方评估，以多维监督促快速发展。

（四）精准支持：构筑模式变革的现实基础

在农村“精准养老”模式的基本维度中，精准支持是保障性的体系，涉及经济、文化、法制、政策和技术五个层面的支撑条件，即通过经济促进、发展文化、完善法制、政策建设和技术支持等举措构筑模式改革的现实基础。

乡村经济复兴是乡村振兴战略得以实现的重要条件，更是“精准养老”模式的维系基础。一是“银发经济”市场广阔，可以通过扩大基本诉求面和显化农村养老的利益空间，推进农村养老经济的发展。二是乡村有较为原始的自然环境和人文生态，可以通过发展全域旅游提升经济增长空间，夯实农村养老的经济基础。三是继续增强土地的产出效益，发展地区特色经济，有效促进农民增收和就业。

老年人口诉求呈现出单一到多维的发展脉络，丰富老年文化、注重精神慰藉是老年事业发展的重要内容。农村可通过建立老年学校、交流论坛和广场舞等文体活动丰富老年人文化生活。同时，政府要积极引入公益性或志愿性组织、群团组织供给公共文化服务，将文化融入老年人生活，形成尊老、敬老、爱老的文化氛围。此外，农村养老也应发挥农村精英分子的示范作用，完善以党员、村干部代表的多元主体与老人之间的对接机制，加强对老年人口的精神关怀，增加唱歌、坝坝舞、太极等群体性活动，提升生活的乐趣，弥补现代家庭关怀的缺位。

改革更应该革新法治思维，建构软法硬法相融合的制度保障体系。一方面，推动科学立法、民主立法，完善农村养老事业的法律体系。随着立法权的下移，地级市逐步获得了制定地方性法规和地方性政府规章的权限，立法应该从国家和地方层面着手，建立关涉老年人口权益保护和社会保障的层级性法律、法规与规章体系。另一方面，应积极发挥“软法”的引导和约束作用，推动村民自治制度与乡规村约、民俗习惯、农村惯例、社会舆论、宗教信仰等软性资源的融合，发挥社会性、民间性规范资源的正向引导作用，激发农村场域赡养老人的积极主动性与责任意识。

农村精准养老模式的构建还需优化政策议程，提升政策支持的科学性与专业程度。在政策制定过程中，要立足国情社情民情和农情，借鉴国外先进经验，完善养老政策制定的多元触发机制，发挥智库和专家学者的参谋功能，广泛吸纳社会合理意见，以达到提升政策的专业性和认可度的目的。同时，还应注意优化养老的政策规范体系，要以中央事关养老的核心政策为框架指引，通过规范清理等工作理顺政策间关系，改善地方政策混乱、名目繁多的现实问题，为农村精准养老提供有效的规范保障。

信息平台关乎信息的集结、分散与传输，是精准养老模式有效运行的技术保障。信息技术能有效突破政府职责壁壘和空间障碍（蒋源，2015），强化信息和资源的整合，促进精准养老情境下多元治理主体间信息沟通的有效性，进而有助于提升政策制定的针对性、人员识别的准确性、服务供给的满意度和管理方式的认可度。因此，精准养老要尤为注重对信息平台建设的投入，比如：加强基础设施建设，提升技术装备水平，引进专业技术人员和强化现有人员的专业性培训，等等。简言之，技术治理要贯穿精准养老模式建构的全过程，在精准支持的其他维度，甚至在精准识别、精准管理和精准供给的环节都要发挥关键性的纽带作用，以达到优化养老转型效率和提升服务准确性的目的（见图3）。

结语

农村“精准养老”模式的建构涉及实践层面和理论层面的双重变革。“精准养老”以技术治理为手段，以养老服务供给的差异化与人性化为准则，更贴近西部农村整体更加贫困的特殊境况，目的更有多维性和使命感。精准的技术治理旨在强化工具理性视角的客观评价，降低农村养老评判抉择中主观评价的地位，通过信息集聚、全面甄别，提升资源配置与投放的效率，力求以数据保准确促公正，保证养老事业的公益性色彩，满足农村老年群体的基本权益诉求。毋庸置疑，“精准养老”是重要的民生举措，构建“老有所养、老有所依、老有所乐”的幸福格局，必然会服务和贡献于十九大确立的乡村振兴的总体战略。图3技术治理的基本程式参考文献：

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【责任编辑：张亚茹】