反洗钱监管机构与金融情报机构关系研究

刘莹 李鹏 毛思敏

摘 要：本文通过对澳大利亚、美国、加拿大、新加坡、瑞士等11个国家的反洗钱体系进行对比分析，按照行政隶属关系，将反洗钱监管部门和金融情报机构之间的关系归纳为三类，即反洗钱监管机构与金融情报机构相互独立、金融情报机构隶属于反洗钱监管机构以及反洗钱监管机构与金融情报机构合二为一，比较分析了三种模式各自的优势和缺陷，并对如何进一步提升我国反洗钱监管和反洗钱情报工作有效性提出建议。

关键词：反洗钱；监管机构；金融情报机构；关系研究

中图分类号：F830.46 文献标识码：B 文章编号：1674-0017-2018（5）-0087-04

一、反洗钱监管机构与金融情报机构相互独立模式

反洗钱监管机构与金融情报机构相互独立模式是指金融情报机构在国家监管协调机制的保障下，独立于反洗钱行政监管部门。国际上较为普遍的独立模式是将金融情报部门建立在执法机构内部，以强调其执法功能和社会威慑力，典型国家包括新加坡、瑞士、比利时等。

（一）相互独立模式的主要架构

反洗钱监管机构与金融情报机构相互独立模式下，金融情报机构的职能被认为是执法机构在打击洗钱和相关犯罪方面的附属工具，因此将金融情报机构独立于监管机构，建立在调查或诉讼等执法机构内，更容易获得执法机构的权力运行、信息等方面的优势资源，而执法机构也更容易从金融情报机构获得情报信息并用于调查，增强了情报信息的利用率。新加坡反洗钱监管部门是中央银行和金融服务管理局（MAS），隶属于财政部，负责制定监管规定，并充分利用监管评价、金融许可、非经济处罚等手段推动金融机构的反洗钱工作。而新加坡的金融情报机构——可疑交易报告办公室（STRO），则设于新加坡警察部队金融事务部中的金融调查组。STRO通过运用多功能系统将金融情报融合于执法过程中，从而对洗钱和其他严重犯罪的迹象做出快速的执法反应。瑞士实施直接监管权责的部门是受瑞士金融监管局（FINMA）法律认可的行业自律监管机构（OARs）。FINMA作为开展反洗钱监管的政府部门，主要承担反洗钱政策控制和细节把握问题。反洗钱情报机构则是下设于瑞士联邦警察总部的洗钱举报办公室（MROS），主要负责接收可疑交易报告，明确提交报告的主体范围、信息传递权限和渠道等。

（二）相互独立模式的主要优势

1.金融情报机构独立于监管机构，可以不受或少受当局监管，更专注于金融情报的管理和使用，在保证金融情报分析与处理中立性和专业性的同时，也保证了金融情报执法利用最大化。自FATF第三轮评估以来，新加坡STRO开发了一个基于Web新技术的智能分析和图形可视化系统（WINGS），WINGS集成了STRO可访问的各种情报数据库，将可疑交易报告与新加坡警察部队内部的所有信息进行匹配，查询相关信息。经STRO分析调查后的可疑交易情报信息，对洗钱案件的调查工作起到了至关重要的作用。据统计，2011-2014年，新加坡当局调查的洗钱案件共有871件，其中STRO移送的可疑交易线索共572件，占到总调查案件的66%1。瑞士MROS通过GEWA数据库和各监管部门的行政协助获得大量财务情报和其他金融信息，经过深入分析，确定是否有充分理由向司法机关提起刑事诉讼。过去10年里，MROS移交的可疑交易报告中有近60%的报告线索有所进展，而这些有进展的报告中，又有超过50%的案件被司法机关提起刑事诉讼。

2.金融情报机构独立于行政监管部门，设立于执法体制之内，可以使其在掌握情报信息的同时享有执法调查权，对洗钱和其他严重犯罪的情报线索做出快速的执法反应，也可以最大限度的调动警察部队及其他协作部门人员配合调查，由此争取到执法调查时间，减少非法金融活动带来的经济损失，保障一国洗钱犯罪成案率与入刑率。新加坡STRO在调查可疑交易报告的过程中可以行使警察的权力，并在调查的过程中传唤证人询问，必要时可以查封或冻结其银行账户。警察部队中的其他执法部门也可要求STRO对其开展的上游犯罪调查给予支持。瑞士MROS有权使用全国司法、警察和行政机构的数据库，借助MROS在联邦层面和地方层面的情报支持，瑞士执法部门得以侦破多起复杂的洗钱案件，各类洗钱活动也都被纳入了瑞士的刑事罪行范畴。

（三）相互独立模式的主要劣势

1.金融情报机构独立于监管机构，增加了情报机构与监管机构之间信息资料交接步骤与程序，容易衍生出二者之间情报移送滞后、沟通不畅、责任不清等问题。2016年9月FATF发布的新加坡互评估报告中指出：新加坡的主要调查机关在洗钱犯罪初期以及侦查阶段通常都会积极地运用可疑交易报告，然而在金融情报机构将情报信息移送至监管部门后，情报使用频率不高3。

2.信息共享不足，跨境合作不完整。由于金融情报机构独立于一国的行政监管机构，作为国家执法机构下设的分支机构，受国内保密协议等因素影响，在响应国内或国际司法互助的诉求时，偶尔存在不够及时的情况。瑞士跨境合作一般是由MROS和金融市场监管局代表瑞士政府与国外同行协作完成，在FATF第四轮现场评估期间发现，瑞士海关总署（AFD）等部门和MROS之间信息共享不足，联邦法律允许AFD通过数据库发送要求MROS提供数据的请求，以控制跨国现金流量，实际上，AFD并未将信息直接发送给MROS，而是将可疑案件报告发给警察机关，再经由警察机关通知MROS4。

3.金融情报机构往往更关注于行政调查而非预防措施。由于此类金融情报机构独立于反洗钱主要监管部门，且多设立于警察部队之中，更多关注于对洗钱及相关金融犯罪情报的分析，对可疑交易报告监管较为灵活，缺乏规范性措施和行之有效的监管手段，因此降低了洗钱犯罪成本，容易滋生洗钱风险。

4.信任成本较高。金融情報机构独立于监管机构，与可疑交易报送主体之间的沟通存在一定的困难，且报送机构往往模糊可疑与犯罪认定的区别，出于防备心理会尽可能减少与情报机构的接触，这就需要花费一定时间建立互信以及高效的沟通交流机制。

二、金融情报机构隶属于反洗钱监管机构模式

金融情报机构隶属于反洗钱监管机构模式是指金融情报机构主要设立于财政部、中央银行或监管机构之中，是隶属于反洗钱监管机构的一个专业部门，负责搜集、分析、发布与洗钱、恐怖融资有关的可疑交易报告，分析研究金融体系中潜在的洗钱、恐怖融资风险，为司法审查机构提供可疑的洗钱、恐怖融资线索，并与各国情报机构开展交流与合作，典型国家包括意大利、美国和中国。

（一）相互隶属模式的主要架构

金融情报机构隶属于反洗钱监管机构模式下，金融情报机构通常作为金融等报告机构和执法机构之间的枢纽，可以避免报告主体和执法机构之间的直接联系，在一定程度上减轻了报告主体对直接向执法机关汇报的恐惧和抵触情绪。金融情报机构也能通过信息网络的开发与运行联通其他监管部门，有效避免各部门职能和权限上的互相重叠和隔阂。例如，美国实行财政部主管的多元监管体制，财政部为反洗钱主管部门，下设货币监理署（OCC）、海外资产控制办公室（OFAC）、金融犯罪执法局（FinCEN）等机构，与其他反洗钱监管机构包括税务总署、海关总署、司法部、美联储、联邦调查局等一起构建典型的“蜘蛛网”式反洗钱监管组织结构。FinCEN是隶属于美国财政部的一个下属部门，最核心职能在于为国内外相关执法部门提供情报支持，采集、整理、分析和传递联邦、州、地方以及国际层面的执法信息，以情报为纽带整合部门间的合作。在信息交流方面，FinCEN专门为执法机构间的信息共享建立了数据平台，自动匹配和反馈司法查询信息，使得反洗钱信息得以形成一个互为补充、交叉配合的系统网络。

（二）相互隶属模式的主要优势

1.情报分析专业性强，移送情报质量高。经过金融情报机构分析和归纳的情报，内容与洗钱和恐怖主义融资案件直接关联，减少了执法和司法机构的工作量，为案件的侦查、起诉和审理提供了可靠线索与证据。例如，美国FinCEN綜合金融机构上报的可疑交易报告信息形成金融交易数据库，并结合其他政府部门及公众的信息（如执法信息库、商业信息库等）提供的报告，运用数据筛选技术、提炼技术和边际分析工具等手段，挖掘出工商企业与银行账户之间的内在联系，并能给出关联机构的信息，使得反洗钱调查和执法难度大大降低。

2.重视金融情报宏观战略分析。宏观战略分析是金融情报中心挖掘出可用于未来工作规划的过程，可从国家、行业等角度对金融犯罪和洗钱活动整体形势、趋势进行战略研究。国家金融情报机构隶属于监管行政机构，就必须与国家政策保持高度一致，重视运用战略情报实现执法机构和负责反洗钱政策研究与协调的政府机构间信息共享。例如，意大利金融情报机构对义务主体和监管机构报送的可疑交易报告进行再分析，包括对资金来源、资金运作的动机和经济原因的认定以及对资金流动的分析，参考执法机构反馈信息，最终形成战略分析报告，以提升情报质量和执法开展效率，更有利于监管的实施和政策的贯彻。

（三）相互隶属模式的主要劣势——没有执法权和法定取证权利

在实际工作中，金融情报机构设立于行政监管体制中，导致金融情报机构的权力局限于接受、分析和移交可疑交易报告及其它报告，除少数国家的金融情报机构有权在一定时间段内暂停可疑交易主体的交易外，大多数国家的金融情报机构只基于披露金融信息，难以冻结可疑交易或逮捕嫌疑人，在申请执法措施时可能产生延误。另外，金融情报机构设于行政监管体制内，受行政当局的直接监管，易受政治干预，客观性和中立性因此受到外界怀疑，影响其社会公信力。

三、反洗钱监管机构与金融情报机构合二为一模式

反洗钱监管机构与金融情报机构合二为一模式是指反洗钱部门既是反洗钱和反恐怖融资的监管者，负责监督和管理各报告机构切实履行反洗钱法定义务，又是金融情报机构，依法负责收集、分析、披露和移送相关信息以协助执法部门打击洗钱及恐怖融资行为。典型国家包括澳大利亚和加拿大。

（一）二合一模式的主要架构

以澳大利亚和加拿大为代表的合二为一模式最为典型的特征是：反洗钱部门是行政型机构，且行政级别较高，具有相当强的独立性。澳大利亚交易报告分析中心（AUSTRAC）是经澳大利亚联邦议会批准设立的、直接向澳大利亚国家司法和海关部长负责的联邦政府部门，同时也是联邦总检察长办公室下属的行政机构之一。加拿大金融交易与报告分析中心（FINTRAC）作为独立机构，可直接对加拿大议会负责，其负责人可以直接参加年度国会听证，将FINTRAC提供的数据作为专项内容向国会报告。较高的行政级别和较强的独立性，使得澳大利亚和加拿大反洗钱部门在开展反洗钱工作，调动和协调相关协作部门，增强人力资源等反洗钱资源配备时，具有较强的执行力和主动性，能及时作出相应的调整。同时，在为执法部门提供有关线索时，也能保持较强的独立性，较少受到政府机关和执法部门的干扰。

（二）二合一模式的主要优势

1.信息掌握充分，对本国面临的洗钱和恐怖融资风险认识准确。在合二为一模式下，反洗钱部门同时掌握了监管工作信息和海量大额交易与可疑交易数据，可以进行持续动态的风险评估，因此能够较为准确地认识本国面临的洗钱威胁特征和类型、发现反洗钱体系薄弱环节和评估反洗钱政策实施效果，为执法部门、情报机构、政策制定者、报告机构和国际合作伙伴反洗钱反恐怖融资工作提供有效指引。

2.反洗钱监管工作和金融情报工作形成良性互动，共同提升反洗钱工作有效性。在合二为一模式下，反洗钱部门掌握报告机构上报的大额和可疑交易报告全量数据，能及时发现报告机构准确性、真实性和完整性等方面的问题，并以此为切入点采取针对性监管措施，快速找到报告机构制度、流程、交易监测标准、系统建设、名单监控、内部管理等制度性、机制性、系统性及上下履职一致性等问题，从而缩短现场检查等监管活动时间、提升监管效率、优化资源配备。另外，因为直接协助执法机关查询有关案件及接收执法机关情报使用反馈信息，反洗钱监管机构可以从报告机构涉及风险事件和案件入手，重点查验报告机构履行反洗钱义务情况，督促报告机构加强内部反洗钱体系的建设，切实履行反洗钱义务。

3.信息来源广泛，与执法部门协作顺畅。在二合一模式下，反洗钱部门具有较高的行政级别和较强的独立性，在与执法部门开展情报合作时，能够广泛收集各类金融情报，深入开展数据分析工作，为执法机关、公共服务部门以及税务等部门的案件调查发挥情报导向和服务功能；自主掌握移送情报和信息查询的标准，与执法部门共同确定信息共享的方式、范围等，同时明确执法机构信息反馈频度和内容，实现互利共赢。例如，澳大利亚AUSTRAC与联邦调查局、税务总署等41个联邦、州和领地执法部门签署备忘录，建立了密切合作关系，并根据备忘录规定的权限和级别，在特定通信网络进行事先协定好的情报和数据交流。2012-2013年间，澳大利亚各执法部门共有3200人次进入交易查询系统（TES）查询了206万次，有效发挥了AUSTRAC在打击洗钱及上游犯罪工作中的重要作用，增强了澳大利亚反洗钱反恐怖融资力量5。另外，执法机关会定期对AUSTRAC移送的线索进行反馈和有效性评估，AUSTRAC通过执法机关的反馈进一步提高情报信息的分析甄别能力。

（三）二合一模式的主要劣势分析

在二合一模式下，反洗钱部门既要负责金融机构与特定非金融行业和职业的监管，也要负责接收、分析和移送大额可疑交易报告，在资源有限的情况下，会出现监管资源分配不均问题。在第四轮互评估工作中，澳大利亚金融情报工作评估情况好于监管工作。澳大利亚的监管工作仅被评为部分合规，有效性方面被评为中等水平，不足之处主要在于：监管权力不足，只有在报告机构正式同意遵守反洗钱反恐怖融资要求或法院出具指令时，才能开展履职检查，且处罚不涉及机构董事和高级管理层。

四、对完善我国反洗钱监管体制的启示和建议

（一）整合资源，建立一个行政级别更高、独立性更强的反洗钱反恐怖融资专职机构

建议整合资源，进一步完善机构设置，组建一个兼具反洗钱监管和金融情报机构职能、行政级别更高、独立性更强的反洗钱反恐怖融资专职机构，负责组织协调全国反洗钱工作，制定反洗钱规章政策，监督检查义务机构，开展反洗钱调查，接收、分析和移送金融情报，协助执法部门打击洗钱及恐怖融资行为，通过优化资源配置，集中监管力量，强化有关部门的反洗钱权威性，增强组织协调能力。

（二）完善法律法规，建立统一信息共享平台，提高信息共享效率

建议借鉴美国、澳大利亚等国家完善信息共享法律法规、签订信息共享协议、建立信息共享平台的有益经验，加强我国信息共享工作，提高信息共享效率，发挥金融情报工作的心脏枢纽作用。一是制定和完善反洗钱信息共享相关法律法规，通过发布《反洗钱法》司法解释、反洗钱信息共享指导意见等方式，明确反洗钱信息共享的途径、原则、要求和底线，有效解决制约信息共享深层次的瓶颈问题，为开展反洗钱部际信息共享工作提供法律依据。二是在反洗钱部际联席会议框架下，反洗钱专职部门与各执法部门签署合作协议或备忘录，建立健全反洗钱联络和信息共享工作机制，明确双方在信息共享方面的权责义务，规范信息共享的范围、内容、方式、权限和保密要求等，使反洗钱信息共享工作“落地”，满足金融情报机构和各执法部门的情报需求。三是开发建设信息共享查询分析平台，通过联网并线实现信息的及时、全面整合，提高信息传送、查詢、储存的时效，使反洗钱专职部门和执法机构可迅速、便捷地利用信息共享查询分析平台获取最新情报、交流相关信息。另外，可根据前期协商确定的查询权限，为不同的部门赋予不同的查询权限，在依法满足人民银行和各执法部门信息共享需求的同时保护个人隐私权，维护保护公民隐私与反洗钱信息共享间的平衡。

（三）扩大情报来源，加强情报分析和信息反馈工作

一是建议尽快出台贵金属交易场所、房地产、社会组织、会计师等特定非金融行业反洗钱反恐怖融资细则，明确其报送大额和可疑交易报告的方式、途径和要求，督促其及时履行报送大额和可疑交易报告的义务。二是加强情报分析工作，整合有关部门掌握数据，把多个数据库的信息（如大额和可疑交易数据库、违法犯罪人员信息库、全国在逃人员信息库，现金非法跨境携带信息库等）集成起来，开展数据挖掘工作，通过有效分析提高数据的使用价值；不断提升战略分析工作水平，密切关注和分析高风险产品、业务和行业的洗钱和恐怖融资风险，及时发布洗钱和恐怖融资犯罪趋势和类型分析报告，为监管机构、执法部门、政策制定者、报告机构和国际合作伙伴的反洗钱反恐怖融资工作提供指引。三是强化信息反馈工作，在反洗钱部际联席会议和双边协议基础上，协调执法机关定期对反洗钱专职部门移送的线索进行反馈，对线索在案件调查过程中的有效性进行评价。同时，建立可疑交易报告反馈工作机制，加强对报告机构报送线索质量的意见反馈，督促报告机构根据反馈信息及时评估和调整本机构可疑交易监测模型，提高可疑交易报告质量，提升监测分析工作水平。