终极产权视角下深化供销社改革的思考

孙 伟，许光建

(中国人民大学公共管理学院，北京 100872)

0 引言

供销合作社(下文简称为供销社)逐渐淡出大众视野，社会知晓度较低。然而，供销社的组织体系仍相当完整，经营业绩稳步增长。2014年7月，习近平总书记做出批示：“供销社是促进农村经济社会发展的重要力量。在新的历史条件下，要继续办好供销社，发挥其独特优势和重要作用”。《中共中央国务院关于深化供销合作社综合改革的决定》(中发[2015]11号)提出：“到2020年，供销社要成为服务农民生产生活的生力军和综合平台，成为党和政府密切联系农民群众的桥梁纽带”。

具体来说，从20世纪90年代起，供销社逐渐失去统购统销、独家专营的计划体制，遭遇生存危机。自1995年以来，党中央和国务院针对供销社出台了4个权威文件。在各级政府政策和资金的支持下，供销社不断发展。目前，全国供销社系统包括总社、省级社、市级社、县级社和基层社5级以及各级所辖的企事业单位。《全国供销社系统2017年基本情况统计公报》显示，全系统有县及县以上供销社机关2 777个，基层社3.028 1万个，各类法人企业2.185 2万个(不含基层社)。根据总社统计资料， 2016年底全系统实现销售总额4.776 06万亿元，利润407.7亿元，所有者权益3 748.4亿元。

在新时代的乡村振兴中，供销社应该如何定位，同时存在哪些突出问题，以及如何改革才能使其发挥出相应作用？该文基于调研分析，并结合文献研究，力求为供销社勾勒出一条统筹考虑其独特属性、兼具历史与现实、明确可行的改革路径。

1 供销社在乡村振兴中的重要价值

党的十九大报告提出实施乡村振兴战略， 2018年中央一号文件做了全面部署。该文认为，供销社在乡村振兴中具有如下3点重要价值。

1.1 成为党和政府为农服务的有力抓手

新时代下，党和政府亟需寻找介于市场与行政之间的为农服务有力抓手，这为供销社提供了契机。这是因为，民营企业的资本属性和逐利倾向决定了其很难真正为农服务，而与农业、商务等部门相比，供销社还下辖社有企业和大量网点。因此，在有一定业务基础的地区，供销社既能促进农村流通，又能承接扶农惠农等政策。比如，许多地区把“万村千乡”市场工程、化肥淡季储备、高毒农药储备等交给社有企业。

1.2 满足农村经济社会新需求的重要平台

三农事业进入乡村振兴新时代，由此产生新的生产和生活需求。比如，农业现代化和规模经营迅速发展，对生产社会化服务的需求日趋迫切； 城镇化加快和农民收入上升，对消费多样化的需求不断升级。对此，具备经济条件的供销社有能力成为满足农村经济社会新需求的重要平台。以山东为例，全省供销社开展土地托管服务，截止2016年底托管面积达140.5万hm2，探索出以服务规模化推动农业现代化的新路。

1.3 实现社有资产的保值增值

经过60多年的发展，全国供销社资产规模不可小觑。2016年，全系统资产总额突破1.38万亿元。供销社资产是社员股金、政府拨款和其他多方投入等共同长期积累的结果，亟需保值增值。而且，一旦打破产权桎梏，供销社有望形成上下贯通、地域联合、运转高效的经营服务网络，将在农业农村现代化中发挥值得期待的作用。

2 供销社的5点突出问题

供销社虽然有其独特的历史渊源和中国特色，但不管是在法律、政策、理论还是实践层面，都愈发不能适应新时代的要求。当前，供销社在理论和实践中都存在许多矛盾和问题，尤其是在体制机制方面，这也使其难以体现自身价值和发挥相应作用。具体来说，如下5点问题较为突出。

2.1 定位不清，性质不明

供销社既有“四不像”的称呼，即不属于政府、事业单位、企业和社团的任何一种，也有“四像”的形容，即事业单位、参公管理、经济组织、企业性质。具体来说：(1)供销社系统是多层次的联合体。从基层社到县社、市社、省社直至全国总社，形成了相对独立封闭的系统，外界对其了解甚少。(2)绝大部分县及县以上供销社机关参照公务员法管理或财政全额拨款，可看作准政府机构，但基本不承担行政职能，还以出资人代表的身份下辖大量社有企业。而且，供销社机关是否有必要存在值得商榷，这是因为农业、商业等政府部门可与社有企业直接以政府购买服务或政策性任务的形式来形成业务联系，即实施主体是供销社企业而非机关。(3)各级政府每年对供销社有大量财政扶持项目资金。以总社为例， 2016年中央财政安排两笔专项转移支付共25.7亿元。(4)《宪法》规定供销社是集体所有制经济，四个中央文件都以“为农服务的合作经济组织”来界定。但是首先，集体所有制与合作制之间存在本质的区别。其次，供销社与社员及农民的利益联结关系比较薄弱。客观地说，在计划经济时期，供销社已背离互助合作、服务社员的初衷，变成“第二国营商业”。周清杰[1]认为供销社只是名义上的合作经济组织，实质上是处在政府、市场和农民之间，亦民、亦官、亦商的特殊经济组织。

2.2 资产复杂、分级所有，而且所有者缺位

一方面，供销社在成立时就与合作社原则相距甚远。历史实践证明，那个时期的合作化混同于集体化。在后期，社员股金、集体投入、国(地)拨资金和经营积累等共同构成供销社资产。供销社资产构成非常复杂和模糊。另一方面，表面上统一联合的全国供销社系统，却是干部分级管理、资产分级所有，这使得上级社对下级社只有指导关系，各级社有企业之间也无产权关系，全国供销总社可视为行业指导部门。但是，大量财政资金的存在又使得“跑部钱进”在供销社系统也比较常见。

与资产复杂、分级所有的表象相比，所有者缺位才是产权问题的核心。中发[2015]11号文件规定“各级供销社理事会是本级社属资产和所属企事业单位资产的所有权代表和管理者，理事会要落实社有资产出资人代表职责。”然而，从该表述中无法得知供销社资产(该文称之为“终极产权”)的真正所有者，而这也是长久以来各方都无法回答的问题。徐旭初、黄祖辉[2]提出，供销社的根本问题在于最终所有者的缺位，要明晰产权和构建科学的治理结构。供销社这种不完整的产权形式——“所有者缺位”不仅易导致内部人和外部人控制，还是深化改革的阻碍。后文将围绕展开理论分析和实践探讨。

2.3 社有企业分散经营，实力较弱，无法实现规模效益

社有企业隶属于各级供销社，它们之间在产权上并无联系，呈现出分散经营的态势，这就导致在全国供销社系统还算可观的销售额背后，却是社有企业规模小、各自为战、无法实现规模效益，甚至内部竞争的问题。据调研，县社农资公司与市社、省社乃至总社农资公司的竞争多有存在。因此，在资产分级所有的现有体制下，全国供销社系统实质上比较松散，“上级社服务下级社，上级社让利下级社”的行政呼吁很难落地。

以发展较好的山东省供销社为例。2016年，全系统销售总额名义上达到6 400亿元，但大部分为改制企业的统计数据，控股企业和基层社自营业务销售额只占约10%。而且，社有企业规模普遍较小。在全省763家控股企业中，年销售额过亿元的只有78家，超过10亿元的只有8家[注]韩备提.服务“三农”视角下的供销合作社改革问题研究.济南：山东大学， 2017，30。

2.4 盈利水平偏低，经营效率待提升

2007—2016年，全国供销社系统的利润率始终在1%左右徘徊，近几年甚至降到1%以下，远低于社会商品流通行业的平均水平。更何况，这还是把政府项目资金作为收入来统计的结果，而且绝大多数供销社机关的经费由财政保障。

对此，《全国供销合作社系统2014年上半年经济运行情况分析》明确指出：“传统行业盈利水平偏低，政府补贴、投资收益、管理费用压缩成为很多企业的主要利润来源。……企业经营成本长期居高不下，侵蚀部分利润； 农资、棉花、再生等行业受政策影响大； 经营管理总体比较粗放，费用偏高，转型升级步伐较慢”。

2.5 发展改革不足，部分供销社历史负担沉重

计划经济时期的供销社呈现出“官商化”特征。进入市场经济以来，大部分供销社发展不尽如人意。比如，有的供销社改制时把所有资产卖光，如今只剩下机关仰仗中央政策参公管理； 有的供销社的基层社和社有企业已无实质业务，只能凭借房屋、土地租赁来维持。再如， 2012年在全系统2 352个县级社中， 477个经济薄弱县净资产不足100万元(其中229个县为负值)， 24%的县级社无基层社或基层社未开展任何业务[注]中华全国供销合作总社2012年优秀调研报告汇编.北京：中国商业出版社， 2013.65。因此，虽然供销社被一再强调是在农村拥有完整经营服务网络、点多面广的经济组织，但实际上早已“点散、线断、网破”。

供销社还有大量历史遗留问题未解决，这既是自身的经济负担，又构成当地政府的隐性债务。主要有3类：一是有的省份有十几亿元的银行债务和政策性挂账； 二是有的省份有数亿元的社员股金未兑现； 三是有的省份近10万名职工离岗，但还保留劳动关系，供销社拖欠缴纳社保等费用[注]根据作者调研和2014年、2015年总社的调研材料整理。

3 供销社改革方向探讨

3.1 摒弃合作化的传统改革方向

现有政策认为供销社应以合作化为改革方向，然而，供销社的发展历程证明其从来都不是真正的合作制。朱成岭[3]指出，供销社虽在初期有一定的自发合作成份，但总体上受行政力量推动，缺乏合作经济基础，有其名而无其实。杨占科[4]指出，把供销社办成农民的合作经济组织，明显是个“死胡同”，起不到凝聚人心、鼓舞斗志的作用。

具体来说，在历史层面，通过剖析大规模吸收社员股金的两个阶段(20世纪50年代和80—90年代)，可发现这种合作化或是行政主导的集体化，或是变相集资。在现实层面，供销社资产的分级所有以及与农民缺乏产权联系，使得合作化很难适用于供销社改革。下面分别探讨各级供销社：首先，占据大部分经济体量的县及县以上供销社和所属企事业单位在产权上与农民基本没有直接联系，不具备合作化基础。其次，基层社的合作化也很难进行。这是因为，部分条件较好的基层社按照企业来运营。部分基层社则只是“空架子”，由原有职工租赁经营。至于一些新成立的基层社，多是由涉农企业、农村能人等以开放办社的名义组建，其与供销社是松散型关系，产权上几无关联。而且，我国合作社的发展还存在突出问题。邓衡山、王文烂[5]指出，中国绝大部分合作社都不具备合作社的本质规定，其本质仍是公司或“公司+农户”等其他类型的组织。李彦普[6]指出农民合作组织存在基础薄弱、产权不清、利益分配不完善、政府扶持效率不高等问题。因此，对于供销社改革的合作化目标，不管是从表象还是本质上，都已无再坚持这种政治性口号的必要。

3.2 坚持企业化的市场改革方向

社有企业是供销社为农服务的基础，必须旗帜鲜明地以做大做强社有企业为改革目标。目前，供销社之所以在涉农领域还保持着一定的影响力，主要是依靠一批有较强实力的社有企业。以农资为例， 2016年供销社农资销售额约占全社会的70%，知名企业有中国农资、浙江农资、安徽辉隆等。再以山东省供销社的土地托管为例，其离不开各家农资公司的发起、组织和实施。可以说，离开社有企业的业务支撑，供销社的为农服务势必成为无源之水。

再以若干供销社的企业化发展经验为例说明。浙江省杭州市萧山区供销社与浙江万丰企业集团实行“一社两体”(为农服务主体和市场运营主体)运作，拥有成员企业29家，经营范围涵盖农资、石油、医药、酒店、房产开发、烟花爆竹、农副产品种植等。2016年，完成销售58.4亿元，利润9 976万元。广东省佛山市顺德区乐从供销集团由基层社转制而成，是一家集商业、农业、工业、房地产业、旅游酒店业、投资、电子商务、物流于一体的多元化综合集团公司。2017年，经营总额达100亿元，税利超3.5亿元。

4 深化供销社改革的产权逻辑

4.1 供销社产权改革的必要性

(1)产权处于基础地位。科斯定理认为，产权的清晰界定有助于降低交易成本和提高经济效率。产权制度是市场经济的核心，其基本特征是归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅，这恰是供销社所欠缺的。对于既有准行政性质，也有NGO、NPO属性，还有市场化企业的供销社，如果不能从产权层面进行溯源研究和结合实际情况予以明确定位，改革的潜在掣肘都将难免。苑鹏[7]指出绝大部分地区没有触及产权改革，应借鉴农村集体产权改革做法，尽早启动社有资产清产核资的产权改革试点。因此，产权改革将是供销社深化改革的突破口。

(2)传统改革效应递减、难持续、效果不明显。近年来，全国供销社的主要经济指标虽然不断增长，但增长率已显著下降，后继乏力的问题开始凸显。不考虑外部市场环境，从改革的内在动因分析：一方面，传统改革无论是参公管理，还是增加财政项目资金，都表现为政府的过度参与，较难持续。以参公管理为例，其应看作是增加财政负担的权宜之计和推动供销社改革的阶段性方案，而非“长期饭票”，况且这还与供销社的经济组织性质相悖。另一方面，继2014年国务院确定4个试点省份之后， 2017年总社开展了构建双线运行机制、创新联合社治理机制、强化基层社合作经济组织属性等7个专项试点。目前来看，这些改革措施虽然取得一定成效，但对解决前文所述5点问题的意义不是很大。因此，与其对原有体制的修修补补，不如按照在本轮改革之初就提出的“改造自我、服务农民”要求，从核心的产权入手，彻底解决历史和现实问题，从而实现体制机制的根本转换。

(3)避免新的产权不清隐患。首先，目前供销社资产仍在增长。如果继续回避产权，那么模糊的资产基数越积越大，极易成为“堰塞湖”，形成新的产权不清隐患。其次，供销社缺乏法律保障，时至今日地方政府平调、侵占社有资产的现象屡有发生。虽然系统内外一直有出台供销社法或条例的呼声，但这必须建立在清晰的产权之上，否则只能就若干原则泛泛而定。该文提出的产权改革思路，将一劳永逸地解决此问题，为制定法律法规夯实理论和现实基础。

(4)借鉴国企产权改革经验。与国企相比，社有企业的改革明显落后，产权层面尤甚。中发[2015]11号文件提出“加强各层级社有企业间的产权、资本和业务联结”，但由于未涉及到终极产权，社有企业的联合存在明显障碍，进展甚微。反观国有企业，自党的十四届三中全会提出“法人财产权”之后，国企改革就落脚于以产权清晰为首要特征的现代企业制度。十六届三中全会强调“使股份制成为公有制的主要实现形式”，国企改革进入股份制新阶段。十八届三中全会提出的混合所有制改革，本质上也是从产权层面引进非国有资本。因此，应借鉴国企经验，对供销社产权进行合理清晰地诠释，这将是深化改革的关键。

4.2 供销社资产所有者探讨与社员股金资本属性

供销社资产复杂模糊的表象，背后是政府和供销社对社员股金的一再回避，以及与之密切相关的所有者缺位。按照最初的组建形式和合作社原则，供销社是社员的合作经济组织。在基层社层面，如果把股金看作资产和不考虑其他资产来源(如政府和集体投入)，社员就是基层社的所有者。再根据供销社的组织原则，下级社是上级社的成员社，即县级社由基层社合作组建，市级社由县级社合作组建，省级社由市级社合作组建，全国总社由省级社合作组建。按照现代企业制度，这类似于股东推选代表组成董事会。换句话说，整个供销社系统如同金字塔，其最小的组成单位是数万个基层社，而广大社员才是供销社这部分资产即终极产权的真正所有者。

社员股金是产权的表现形式，决定了所有者的归属。但是，结合现实情况，社员股金的资本属性仍有待进一步商榷。以供销社吸收股金以及挤兑风波最多的时期——20世纪90年代为例。《供销合作社股金管理办法》(1996年2月总社第二届理事会第二次会议通过)规定：“社员股金是农民、城镇居民和供销社工作人员为取得社员资格向供销社交纳的股金； 坚持入股自愿、退股自由的原则； 在利益分配上按入股金额实行‘保息分红’，即每年按银行一年定期存款利率支付股息，在财务费用中列支； 分红的具体比例在坚持安排集体积累优先增长并遵守国家制定的企业财务制度的前提下，由该级供销社理事会研究确定”。从这段表述可看出，社员股金既有阶段性资本、负债的性质，又有集资和无风险投资的特点，还有能开展存贷款业务的类金融属性。

为解决所有者缺位，同时减少改革的制度成本，该文把社员股金视为一种特殊的资产。

4.3 供销社全部资产性质的界定

2011年底，在全国供销社系统资本金构成中，国有资本(含国家资本和国有法人资本)占比3.08%，集体资本和集体法人资本占比38.9%，各种积累占比42.3%，社员股金占比2.16%[注]原梅生.供销合作社社有企业产权问题调研报告.中华全国供销合作总社2012年优秀调研报告汇编.北京：中国商业出版社， 2013.120。由此看出，虽然60多年以来供销社经历了与国有商业的“三合三分”，但资本金构成在国有、集体和个人3类中仍有据可查、清晰明确。据此推断，通过深入调查统计，全国供销社系统的资产结构也会呈现出比较清晰的结果，应包含国有资产、集体资产、社员股金、非公有制资产和各种积累。这5种资产中，国有资产和非公有制资产的产权所有者是没有争议的。如何处理占比已经很少的社员股金，该文认为有3种方式供选择：(1)按照社员入股时的约定，由该级供销社与当地政府以及上级供销社统筹安排兑付本金和股息。(2)如果社员拒绝退出，就继续依据入股约定来分红，以体现特殊资产的性质。(3)如果仍有部分资产由于资料不完整无法找到原始社员，或者按第二种方式会产生巨大的改革成本(比如社员会以所有者身份要求瓜分供销社现有资产)，可采取把其视为“原始状态”的处理方式，并界定为“供销社集体资产”。“供销社集体资产”类似国际合作社联盟(ICA)关于集体产权的阐述，即合作社集体产权是不可分割的，并不属于哪个农民或哪一部分农民所有。具体来说，可参考《企业国有资产管理法》对企业国有资产的定义和表述[注]《企业国有资产管理法》第二条规定：该法所称企业国有资产，是指国家对企业各种形式的出资所形成的权益。第三条规定：国有资产属于国家所有即全民所有。国务院代表国家行使国有资产所有权，定义为：“供销社集体资产，是指社员对供销社及社有企业各种形式的出资所形成的权益。供销社集体资产属于供销社所有即集体所有。供销社理事会代表全体社员行使集体资产所有权”。

上述定义表面上与中发[2015]11号文件提出的“各级供销社理事会是本级社属资产和所属企事业单位资产的所有权代表和管理者”相似，但其实不然。它把社员股金的性质定义为供销社全体社员共同所有的集体资产，由此可视为一种“准国有资产”。这实质上是为社有企业的横向和纵向联合扫除了产权上的阻碍，即“供销社集体资产”不再是分级所有，而是归全体社员共同所有，并委托各级供销社理事会代为行使管理权。

此建议并不是空穴来风，而是与法律、政策和既往改革相符合。首先，《宪法》第八条规定：农村中的生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济，是社会主义劳动群众集体所有制经济。长期以来，供销社的集体所有制形式很难得到较好体现，这与当前农村集体产权制度的深化改革形成了鲜明对比。该文的界定将丰富我国集体经济理论和实践的内涵。其次，《国务院关于加快供销合作社改革发展的若干意见》(国发[2009]40号)规定：“基层社改制后的剩余资产，由县联社代为行使所有权和管理权。”这反映出，县级供销社是各级供销社组织体系中唯一保持统一管理主体和紧密产权联系的一级组织。所以，该文的产权改革思路有充分的政策和现实依据，是把县级供销社经验推广到全国供销社。

图1 供销社全部资产界定

剩余两类资产也完全可以采用类似处理方式。对于难以清晰界定的各种积累，可与“原始状态”的社员股金相同，直接归类到“供销社集体资产”。对于供销社资产中的集体资产(与该文提出的“供销社集体资产”不是一个概念，而是指集体组织的投入)，如果由于行政区划调整或集体经济变迁，无法找到所有者主体(即所有者缺位)，也可参照“原始状态”的社员股金，把其归类到“供销社集体资产”。如果所有者清晰，则不存在争议。

以该文提出的“供销社集体资产”概念为核心，供销社全部资产界定如图1所示。

5 深化供销社改革的政策建议

为实现前文所述的3点重要价值，亦即该文希冀的改革目标，建议从终极产权入手，以全国各级和各地供销社(包括机关及所辖事业单位、社有企业和基层社)的产权融合为总纲，以提高经营效率为导向，以组建企业集团为路径，以市场化为动力，以政府支持和化解遗留问题为支撑，对供销社进行全面深化改革。

5.1 产权融合，组建既能承接政府支农惠农政策又能参与市场竞争的现代企业集团

社有企业是改革的重点。根据前文对供销社资产的界定，社有企业可看作特殊的“准国有企业”，即都属于供销社所有，只是依据管理权限，分为中央企业(由全国供销总社管理)和地方企业(由地方供销社管理)。因此，可认定影响各级和各地社有企业兼并重组的产权障碍已经消除。全国供销社系统应打破层级和地域限制，通过产权融合来组建企业集团。具体来说，可从如下5点着手。

(1)以省为单位推进改革。由于涉及到产权，改革势必带来巨大震动，建议由国务院或由总社与国资委联合出台改革政策，首先以既有区域互补性，又有一定规模优势的省级供销社系统为单位，由省社主导推动社有企业重组。对于个别经济实力较强的省份，可以单个或几个地级市为单位。

(2)以提高经营效率为导向。自国发[2009]40号文件颁布以来，参公管理使得供销社的行政色彩愈加浓厚，但改革绝对不能受行政级别的限制，而要以提高经营效率为导向。比如，经济实力强的县级企业可充当兼并者的角色，重组市或省级企业； 坚持抓大放小，支持有经营优势的企业，培育有前景的新兴企业，处理亏损和无实质业务的企业； 加快完善现代企业制度，建立与绩效挂钩的激励约束机制等。

(3)在涉农领域组建企业集团，强化为农服务能力。首先，在农资、棉花、农产品、日用消费品和再生资源等传统行业，组建企业集团。要借鉴近几年的国企重组经验，着重从强强联合、专业化整合、内部资源整合和并购重组来推动企业重组，加强业务整合，避免同业竞争。在这方面，部分地区供销社已进行探索。比如，北京市供销社与各城区供销社之间已消除资产分级障碍，组建京农控股集团、再生资源利用开发集团等。其次，着重强化供销社的为农服务能力。如同《中共中央国务院关于深化国有企业改革的指导意见》提出的国企改革两大目标：“促使国企真正成为依法自主经营、自负盈亏、自担风险、自我约束、自我发展的独立市场主体； 国企要成为自觉履行社会责任的表率。”作为涉农“准国企”，供销社企业要成为政府涉农政策的执行者，履行为农服务责任。

(4)在非涉农领域组建的企业集团要注重资产的保值增值。经过多年发展，供销社并不局限在涉农产业，部分较发达供销社已涉足多个领域，如前文提到的浙江萧山供销社和广东乐从供销社。对此类供销社及企业，不必机械地强调为农服务，而应参照习近平总书记对国企的多次指示，以做强做优做大和增强供销经济的活力、控制力、影响力、抗风险能力为主要目标，要在原行业内继续深耕或投资新兴产业，更加注重资产的保值增值。

(5)设立专项财政资金引导企业重组。为减轻改革阻力，财政部门可设立专项资金用以鼓励和引导社有企业重组，特别是跨层级和跨地域之间，形式上可以是奖补、投资基金、股权投入等。尤其是股权投入，它不仅强化了供销社之间的产权联系，还能倒逼对社有资产进行准确评估并防止流失，更重要的是能解决长期以来被诟病的专项转移支付“跑部钱进”以及绩效不佳、透明度不够和监管成本高等问题。

5.2 供销社资产列入国有资本经营预算管理，逐步撤销供销社机关

(1)供销社及企业资产列入国有资本经营预算管理。这是因为，当前供销社机关与社有企业及基层社的关系，类似国资委与国有企业的关系。各地国资委对国有企业已经建立比较成熟的考核体系，且纳入了政府财政的国有资本经营预算体系，而供销社在此方面落后较多，使得“内部人控制”问题多有发生。再考虑到国资规模远大于社有资产以及供销社在法理、政策和现实中的尴尬地位，所以单设供销社机关已无必要。那么，如何监管新组建的企业集团？首先，建议参照国资监管改革趋势，实施“省或市国资委—供销社企业集团”的两级监管，在资产雄厚的地区可设立“省或市国资委—社有资本投资/运营公司—供销社企业集团”的三级架构。其次，考虑社有资产规模不等和地方政府国资监管体制的多样性，比如很多地区未设置独立的国资委，所以社有企业集团也可由农业、商务、经济等部门直接管辖。无论何种方式，都应列入该级国有资本经营预算管理，以加强监督和提高效率。

(2)从下往上逐步撤销供销社机关。与组建企业集团和列入国有资本经营预算管理相对应，首先要撤销县市级供销社机关，相关职能向企业集团、投资/运营公司总部和国资、农业、商业、经济等部门分流。在改革初期，省社和全国总社应予以保留，负责制定社有资产的开发经营细则，发挥指导、规范和保护作用。待体制完全理顺后，它们可转变为行业协会之类的组织。

关于此改革模式，已有部分地区在探索。比如，北京市和上海市供销社归市国资委管理，成都市供销社归市农委指导等。再比如， 2017年全国供销社机关经费实行自收自支的为158个(占比5.7%)，它们在一定程度上可视为企业集团化管理。

5.3 对县及县以上供销社机关的资产，参照企业资产进行处置

据调研了解，县及县以上供销社机关(包括所辖的事业单位，下同)的资产(大部分是房屋、土地)主要分为3类：(1)供销社全资的资产管理公司所有，为企业资产； (2)供销社所有，为事业单位资产； (3)当地政府或其他部门提供，准许供销社无偿或有偿使用，为国有资产。对于第一类和第二类，可视同社有企业资产。按照前文资产处置方式，把其划转到相应企业名下，成为企业法人资产。在这一过程中，供销社机关予以撤销，原资产管理公司无论是充当重组的主体还是客体，在完成其使命后可继续存在或自然注销。对于第三类，则由国资公司或其他部门收回即可。

5.4 县及县以上供销社机关人员的安置分流

目前，大部分县及县以上供销社机关人员为参公管理的事业编制身份，可视为准公务员。在供销社机关不存在的情况下，他们自然也无法保留原有身份。建议参照近年来事业单位的改革经验，特别是各地出台的从事生产经营活动事业单位人员安置方法，进行妥善安置分流。比如，安排到国资、农业、商业和经济等部门留用，在原有或新组建企业中留用，距退休年龄5年以内的可准许提前离岗，协商解除人事(劳动)关系并合理赔偿等。

5.5 基层社资产和人员的处置

在整个供销社系统内，基层社的形式最为复杂。根据《全国供销社系统2017年基本情况统计公报》，基层社包括集体企业(1.988 3万个)、有限责任公司(2 649个)、股份有限公司(725个)、股份合作公司(1 442个)、农民合作社(2 790个)和其他(2 792个)。在资产方面，对于集体企业，可在解决遗留问题的基础上进行公司化改制。对于有限责任公司和股份有限公司，产权主体清晰。对于股份合作公司，不管是职工个人股还是集体股，由于其属于企业形式，产权不会有较大争议。对于农民合作社，产权也不会有太大问题。对于“其他”基层社，由于数量较少，可按“一社一策”处理。

除资产处置之外，比较棘手的还有基层社人员安排。新建的基层社多为与民企合作开放办社的产物，并无人员负担。而传统的基层社，工作人员多为事实上的雇佣劳动或承包租赁经营关系，有的还存在由社员股金导致的借贷关系。对此，可在解决经济纠纷的基础上，本着尊重历史和现状的原则，按照《公司法》《劳动法》等要求，在组建社有企业集团过程中对基层社予以核资清算，资产不足的要利用更大范围的社有资产或争取政府政策支持，对相关人员予以身份置换、继续留用、工龄买断、协商解除劳动关系等处理方式。其实，对于已无实质业务但仍依靠资产租赁而存续的“空壳”社有企业，也可采取此方式。

5.6 防止社有资产流失，注重盘活社有资产

对于社有企业、供销社机关和基层社的资产处置，要吸取20世纪90年代一系列因素导致社有资产大量流失的教训。比如，由于现代企业制度不健全、决策程序不透明等，部分社有企业的经营和投资出现重大失误； 地方政府随意征用社有资产，且赔偿较低； 为解决股金兑付和维护社会稳定，大量土地、房屋资产被低价协议出售等。社有企业集团在组建和经营中，要与政府有关部门共同建立风控机制，防止社有资产流失。

此外，还要注重通过内外部措施来盘活社有资产。以基层社和县社为例，很多地区拥有大量土地、房屋等资产，而且多位于商业繁荣地段。然而，部分土地属于政府划拨，严格意义上并无较大的开发价值，同时面临着政府收回的风险。还有一部分属于农村集体建设用地，由于历史因素导致的权属纠纷也不同程度的存在。因此，倘若社有企业集团经济实力较强，应抓住城镇化机遇，通过自身投资和争取政府政策，把土地改为出让性质进行商业开发。假如不具备条件，则应加强与民资合作，实现共赢。

5.7 争取政府支持，解决历史遗留和改革中的问题

为确保改革顺利，供销社的历史遗留问题必须得到妥善解决，比如社员股金兑付、职工社保拖欠、政策性财务挂账、银行贷款逾期、土地权属不明、集体企业未改制等。而且，按照该文提出的组建社有企业集团改革方案，许多企业将注销或破产，这将会带来债务重组、员工失业等问题。总体上看，供销社的经济实力偏弱。因此，一方面要寻求政府的政策和资金支持来彻底解决历史遗留问题。比如，对于社有企业的经营亏损，要区分中央政府政策性亏损、地方政府政策性亏损和经营性亏损，前两者自然由各级财政全额承担。另一方面，如前文所述，社有企业可视为“准国企”，所以在社有企业的清算重组过程中，应力争享受到与政府对待国企改革同等待遇的政策。