精准扶贫与土地利用区划创新融合的实证研究*

钟 文，钟昌标

(1.云南财经大学经济学院，昆明 650221； 2.云南财经大学商学院，昆明 650221)

0 引言

当前，扶贫工作已经成为我国经济社会的重要任务，并且扶贫工作已经深入至“不能让一个贫困户落下、不能让一个民族掉队”的精准扶贫阶段。以精准扶贫为指导，如何进一步提升扶贫效果成为目前扶贫工作面临的主要问题。由于我国贫困人口主要集中于西南边疆等地区，该类地区具有地广人稀，农业收入是居民主要收入来源的等特点，因此提升土地开发效率也就成为提升扶贫效果的重要渠道[1-2]。土地开发的有效手段之一在于土地利用区划，合理的土地利用区划能够有效地促进土地开发效果[3， 10]。因此在土地利用区划过程中合理考虑扶贫开发因素，更加有助于“有的放矢”地展开针对扶贫工作的土地开发利用，进一步提升精准扶贫的效果。然而，目前各地的土地利用区划标准仍然沿用早期的标准，主要以城镇化水平、人均土地面积、森林覆盖率、坝区面积比重、农用地平均第一产业产值等社会经济、生态环境条件类指标[4-6]，缺乏扶贫因素的融入，不利于通过提升土地扶贫效率，而进一步提升精准扶贫效果。鉴于此，文章探索如何将扶贫因素纳入土地利用区划标准，并以云南省芒市这一西南边疆山区县级地区为对象，将扶贫指标纳入至该地区的土地利用区划，实现扶贫开发与土地利用区划的创新融合，以期为精准扶贫提供新的切入点。

从现有文献来看，我国不少专家学者从理论内涵[7-9]、分区类型[10-12]、分区方法[13-15]等对土地利用区划做了大量的理论探讨和实证研究。许牧对土地利用区划进行了比较系统的研究，认为土地利用区划是土地合理利用的有益举措； 申元村以北京市土地类型为例，研究了土地类型结构并探索其为农业综合自然区划服务的途径； 张雅杰和丛明珠等分别运用层次聚类分析法和主成分分析方法进行了实证研究。

然而，国内关于精准扶贫与土地利用区划的文献较少，主要原因可能是扶贫开发工作在先前没有达到此前的战略高度，从而忽视了土地扶贫的重要作用。土地既是人类社会发展亘古不变的源泉，也是区域脱贫攻坚的物质载体，本身兼备资源、资产、资本的独特属性，客观上使得土地资源对于区域发展和减少贫困具有举足轻重的作用[16]。任佳[17]等系统总结了10多年来土地整治促进扶贫开发的重要做法和经验，为下一步扶贫开发提供了有益措施建议； 郭健斌和常艳[18-19]探讨了异地扶贫搬迁对扶贫的影响及机理分析； 李红松和赵春雨[20-21]分析了贫困地区土地流转的减贫作用，得出土地流转可以极大地提高农户人均纯收入和促进外出务工； 李忠、严金明[22-25]等研究了土地政策的减贫作用，并分析了土地扶贫的机制，为进一步制定切实可行的土地扶贫政策提供了有益参考。以上研究为该文探究精准扶贫与土地利用区划的创新融合设计提供了重要的分析基础和研究启示。

该研究可能的边际贡献：理论方面，探讨了土地利用与扶贫开发的内在作用机制，进一步构建了纳入扶贫开发因素的土地利用区划研究体系，尝试实现扶贫开发与土地利用区划的创新融合，拓展了土地利用理论和扶贫开发措施； 实践方面，构建了扶贫开发模式下的土地利用区划体系，并选取了典型研究区作为案例，这既是对土地扶贫的有益探索，也是对贫困山区土地利用助推脱贫经验的检验与推广，顺应了新时代的客观要求。

1 土地扶贫的内在机制分析

在全面建成小康社会的大背景下，土地扶贫是区域扶贫开发的助推剂，土地扶贫服务于区域脱贫，并影响着区域扶贫开发的效率。土地利用区划具有目标导向性，在遵循土地利用原则的基础上，其可以依据当前阶段的社会经济发展状况精准、合理地制定土地利用约束政策，实现土地资源利用的差别化效率，从这个层面上讲，土地利用区划与精准扶贫具有融合的可能性和现实基础。一方面，精准扶贫与土地利用区划创新融合可以实现创新性优化效应。融合精准扶贫的土地利用区划设计可以充分发挥土地扶贫的创新优势，既可以保证精准扶贫开发的土地需求，也可以制定区域差别化的土地扶贫政策，进而推进传统土地利用结构的优化升级，从而实现高效率的扶贫方式； 另一方面，二者创新融合可以获得区域效应。精准扶贫与土地利用区划融合，可以打破传统土地扶贫模式，有助于推动区域一体化发展，实现区域大扶贫。该文试图从直接作用机制和间接作用机制两个方面阐述土地扶贫的内在作用关系。

1.1 直接作用机制

土地利用对于区域扶贫开发的直接作用主要体现于土地利用功能的多样性服务扶贫开发的内在源泉，具体表现为土地整治、土地流转、级差土地收入、土地政策等对于扶贫开发所需土地资源的改善与再造。郑子敬[23]分析了自1978年以后各个时间段的土地扶贫政策，研究发现：土地政策对不同的扶贫阶段发挥的作用也不同，自精准扶贫战略实施以来，国土资源部强调要重视土地政策的减贫效应，严瑞珍[26]等实证研究了级差土地收入与扶贫力度，强调要针对区域差异制定土地级差收入的分配政策，实现级差土地收入合理分配，可以有效促进脱贫，李红松[20]深入探析各种土地流转模式的精准扶贫效果，并提出了适应精准扶贫战略的土地流转选择，赵春雨[21]认为土地确权、流转为以混合所有制形式重构新农村集体经济组织提供了机遇，通过土地流转形成的新型合作社可以充分调动村两委、村民的参与积极性，产生了“内生性”扶贫效应，严金明[25]认为土地作为农民的基本生存资源和生产生活的关键保障，要充分发挥土地资源的“三位一体”属性，突出其在扶贫中的重要作用，阮松涛[24]等指出贫困区农业产业规模聚集、建设用地保障和改善农业生产条件等方面的改善，有利于帮助贫困区脱贫[24]。

1.2 间接作用机制

土地利用对扶贫开发间接作用机制的发挥主要通过区域发展的中间过渡变量实现，具体路径为：土地利用具有促进区域发展的目标导向，以及区域发展支撑区域扶贫开发的组织保障。在土地利用与经济发展方面：姚成胜[27]探究了土地集约利用与经济发展的协调关系，张琦[28]论证了土地利用与经济发展具有耕地减少、非农用地过大的相互关系，且一般都会呈现“倒U型”的曲线变化规律，张俊峰[29]采用定量分析方法检验了土地空间异质性与经济发展的内在关系，杨璐璐[30]探讨了土地利用与经济发展转型的内在关系机制； 经济发展支撑扶贫开发方面：王丽艳、常兴华[31-32]认为经济效率是扶贫开发效率的有力保障，以及经济发展战略对扶贫开发的重要影响，刘绍吉[33]探讨了区域经济发展与扶贫开发的关系，提出创新扶贫开发体制与加强基础设施并重的区域扶贫路径，戈大专[34]等论证了新型城镇化与扶贫开发的作用机制，为优化与调控新型城镇化助推扶贫开发的宏观政策提供科学参考。

2 研究方法

2.1 分区指标体系构建

依据数据的可获取性以及扶贫开发需要实现的战略目标，并借鉴前人研究成果，结合区域实际状况，以及参考杨子生和钟文的指标选择标准，建立了由5个指标类15个元指标组成的精准扶贫与土地利用区划创新融合的综合分区指标体系(表1)。

重点要说明的是扶贫开发指标的选取着重考虑全面建成小康社会的全局性目标，形成专门指标类，也是考虑区域的贫困程度深、贫困面广的实际，其中对于扶贫开发指标选取的解释如下：贫困发生率是反映县(市)内贫困人口比例的指标，指某县(市)贫困人口数与该县乡村人口数的比率，并且参照国家对西部地区脱贫要求——贫困发生率放松至不超过3%的标准； 贫困村比例是反映乡镇一级存在的贫困人口差距。这两个指标主要反映区域贫困程度和贫困状况； 而贫困人口退出率是指区域脱贫人口占贫困人口的比重，集中反映区域脱贫能力。国家脱贫标准的重要衡量信息是“两不愁三保障”的实现程度，3个元指标的选取涵盖了扶贫开发成效检验的重点内容，以贫困发生率指标为主，贫困村比例、贫困人口退出率为辅，形成环环相扣的扶贫开发状态体现指标组。

表1 精准扶贫与土地利用区划创新融合的综合分区指标体系[35-36]

指标类别序号指标名称指标含义说明1.生态环境条件A1森林覆盖率(%)(有林地面积/土地总面积)*100%,据土地变更调查数计算2.社会经济条件A2农民人均纯收入(元)统计年鉴数据计算A3人均生产总值(元)地区生产总值/总人口A4城镇化水平(%)统计年鉴数据计算A5单位土地产值(元/hm2)地区生产总值/土地总面积A6人均土地面积(hm2)土地变更调查数3.土地利用结构状况A7建设用地比重(%)土地变更调查数A8城镇工矿用地占建设用地比重(%)土地变更调查数A9农用地平均第一产业产值(元/hm2)变更调查与统计年鉴数4.土地利用程度A10土地利用率(%)土地变更调查数A11土地垦殖率(%)土地变更调查数A12总人均建设用地(m2/人)变更调查与统计年鉴数5.扶贫开发水平A13贫困发生率(%)统计年鉴数据及扶贫开发统计数据计算A14贫困村比例(%)统计年鉴数据及扶贫开发统计数据计算A15贫困人口退出率(%)统计年鉴数据及扶贫开发统计数据计算

2.2 分区方法

综合分析法和分区单元归并法是运用较多的方法，其中，综合分析法具有总体把控的作用，依据区域特征、土地状况和扶贫开发水平来分区。具体公式如下：

(1)

式(1)中，Pj为第j项评价指标的标准化值，Wj为第j项指标的权重。

分区单元归并法是以行政单位分区单元，并结合模糊聚类分析法划分各类土地利用区域。一般情况下，综合运用两种方法可以客观地获得分区结果，其方法步骤是：

分区指标数据的整理获得,见表1:

数据标准化处理。采用以下公式(极差标准化公式)：

(2)

式(2)中， 0≤rijrij≤1，i=1， 2，…，m；j=1， 2，…，m)

“夹角余弦法”计算相似系数rij：

(3)

模糊聚类，模糊等价矩阵聚类法在相关矩阵转换的基础上，选定适当的λ值，在λ水平集上进行分类[35]。

图1 芒市贫困村分布

3 实证研究

3.1 研究区概况及数据来源

芒市是云南省德宏州的州府所在地，位于云南西部，其土地总面积29.009 11万hm2(第二次全国土地调查数)，其中农用地26.384 548万hm2，占90.95%； 建设用地9 483.55hm2，占3.27%； 其他土地1.676 207万hm2，占5.78%[36]。同时，芒市是国家级贫困县，贫困范围广、程度深、返贫率较高。截止2016年末，芒市行政村总数为80个，其中贫困村为12个，贫困村比例达15%，见图1。

该文主要数据来源于芒市2017年统计年鉴资料、2017年土地变更调查数据、2017年扶贫开发统计数据及部分实地调研数据。

3.2 土地利用分区方案

在运用模糊聚类方法进行反复优选的基础上，结合研究区域经济发展水平、扶贫开发程度和地形地貌的相似性和差异性，再经综合分析、归并和局部调整，将全市划分为4个土地利用区域，即： Ⅰ东北部低山盆地区、Ⅱ东南部中低山河谷区、Ⅲ西南部低山盆地区和Ⅳ西北部中低山地区4个土地利用区域[36]。

这一土地利用综合分区的结果无论上是从山坝分布所反映出来的土地利用状况，还是从贫困人口退出、贫困村分布反映出来的贫困程度及脱贫能力来看，基本上符合区域差异性规律，并与扶贫开发工作相吻合，符合云南芒市的客观实际，其中东北部和西南部都属于低山盆地区，由于土地资源状况和贫困状况差距较大，且遵循行政区连片原则，所以划分成两个区域，因而是合理的、可行的。(表2、图2～5)

表2 土地利用综合分区方案[36]

分区名称所辖乡镇土地面积比重(%)贫困发生率(%)(Ⅰ)东北部低山盆地区芒市镇、风平镇、轩岗乡30.182.67(Ⅱ)东南部中低山河谷区勐戛镇、芒海镇、中山乡27.145.5(Ⅲ)西南部低山盆地区遮放镇14.542.58(Ⅳ)西北部中低山地区江东乡、西山乡、三台山乡、五岔路乡28.135.81

图2 芒市村级贫困人口退出率分布示意图 图3 芒市村级贫困发生率分布示意图

图4 芒市坝区分布示意图 图5 芒市基于扶贫开发的土地利用综合分区图

4 云南芒市基于扶贫开发的土地利用区划管制措施体系

4.1 区域间土地利用协同机制与政策

建立区域间的协同机制是实现区域土地资源的统筹利用的重要保障，也是深入贯彻十九大报告坚持大扶贫格局的思想。从各个区域土地资源的自身特点出发，明确区域土地资源的主导用途，制定一系列对应的区域土地利用政策和措施，规范引导区域发展，减少区域间利益纷争[36]。明确差异化的功能定位后，迫切需要处理好公平与效率的关系，防止区域土地利用的出发点和根本宗旨被片面化，突出国家主体功能区的作用，正确看待区域协调发展中市场与政府的博弈。

4.2 不同土地利用综合区实行土地分区管制

借助政治、经济等手段，保障区域内有限的土地资源得到合理充分的利用，提高利用效率，实现可持续发展，达成公平与效率并存的大好局势。例如，在芒市西部贫困地区，生态用地占比大，由于生态屏障而损失了经济发展的机会，所以迫切需要建立生态补偿机制，一方面鼓励当地发展生态农业和生态产业创收，从扶贫开发政策和资金给予倾斜，另一方面政府需要统筹协调区域利益分配。

4.3 实行区域差异性土地利用政策

区域差异性特征要求区域制定差别化的土地扶贫利用政策，实现精准土地扶贫。根据各综合区的具体实际，合理安排用地指标分配，并制定相应的政策措施； 在发展潜力大的区域内，要给予刺激其潜能发挥的弹性政策，在规划允许的范围可以适当调整其用地指标，以保证区域的发展需求[36]。对生态脆弱区要高度重视，谨防生态环境进一步恶化。例如西北部要用活增减挂钩政策，优先安排易地扶贫搬迁用地指标； 西南部要抓好项目工程，促进农业增产农民增收，发挥土地整治减贫效应[37]； 东南部继续加强基础设施和建设用地指标分配力度，保证其持续高速发展，形成发展引擎； 东北部营造工业集聚园区，保障扶贫项目落地，初步形成产业集聚区[36]。

5 结论与启示

该文从精准扶贫视角出发，试图探索如何将扶贫因素纳入土地利用区划标准，实现扶贫开发与土地利用区划的创新融合，在广泛阅读与吸收国内外土地利用区划研究的基础上，结合区域精准扶贫理论脉络，理清扶贫开发与土地利用的相关关系和紧密契合点，进一步论证扶贫开发纳入土地利用区划标准的可能性与现实性基础，并依据区域自然环境条件、社会经济状况、土地利用特点及扶贫开发水平等的相似性和差异性[36]，初步构建一套科学可行的土地利用区划综合评价指标体系； 最后应用综合分析法和模糊聚类分析方法对芒市进行实证研究，将全市划分为4个土地利用区域，并探讨了芒市精准扶贫与土地利用统筹的措施体系。

基于研究结论，该文的研究启示有以下几点：(1)创新土地扶贫开发方式，充分利用好土地政策的减贫效应，切实发挥土地资源对于区域扶贫开发的促进作用。(2)依据区域禀赋差异，挖掘土地利用与扶贫开发的创新融合潜力因素，制定符合区域差异的土地利用政策和扶贫开发措施，实现区域协调一体化发展。(3)围绕扶贫开发的土地利用区划探讨是对区域土地扶贫研究的深化和细化，为精准扶贫提供了新的切入点。