医疗纠纷解决的困境分析及人民调解机制的完善

李武 周泉

摘 要：医疗纠纷处理面临着各种问题和困难，医疗纠纷处理的途径包括医患协商、行政调解、人民调解和诉讼四种，但各种途径均不尽人意，协商一定程度存在失控，行政调解被虚置，人民调解缺乏权威，诉讼存在严重延迟等弊端，医疗纠纷的处理是一个系统工程，突破困境是亟需解决的大难题。医疗纠纷的解决需要充分发挥官方与民间力量协调统一，构建一个以人民调解机制为主，以诉讼解决为最终保障的解纷体系。

关键词：医疗纠纷；困境；人民调解

上世纪80年代以来，世界各国医疗纠纷和医疗诉讼的数量都急剧增多，纵观全世界处理医疗纠纷均是一大难题，自90年代以来，我国医患矛盾也更加突出，医疗纠纷频发，因纠纷引发的暴力伤医和防御性医疗已经危及社会安定和严重阻碍医疗行业的发展。医疗纠纷有着自身的特点，专业性极强，远比其他民事纠纷复杂，矛盾更为激烈，由于各种原因，医疗纠纷处理面临着各种问题和困难。

一、医疗纠纷解决途径存在的问题

在我国，医疗纠纷处理的法定解决途径包括：医患协商、行政调解、人民调解和诉讼四种，但各种途径对于医疗纠纷的解决均不尽人意。

（一）失控的医患协商

协商无疑是众多纠纷解决之中最佳的途径，不仅效率高、成本低，而且有利于缓和矛盾，修复破裂的关系。协商以其程序简单、方便快捷、效率较高的优点成为当前医疗纠纷主要的解决机制。但是协商的缺点也是不能忽略的，尤其对较大的纠纷，协商往往无法达成一致的结果。协商中，医患双方的地位并不对等，医患双方掌握医学知识的信息量不同、医疗过程的复杂性、高风险性、医患之间的利益冲突、医生不愿意披露信息、隐瞒不当医疗行为等种种因素造成醫患双方医疗信息的严重不对称。[1]在这种情况下，患方处于协商的不利地位，权利被侵蚀，协商无果，并且，通过协商的医疗维权行为甚至会逐渐走向暴力和谋利的异化态势。另外，通过协商解决纠纷很容易导致医疗机构规避行政监管，不能对医疗行为当事人起到警示和教育作用，医务人员会形成认识误区，认为医疗过错的责任承担仅限于民事责任，从而影响整个的医疗服务质量。

（二）被虚置的行政调解

卫生行政调解机制是《医疗事故处理条例》中明确规定的医疗纠纷解决机制之一。但是在现实中医疗纠纷通过卫生行政调解终结的医疗纠纷案件很少。原因有四：第一，患方不愿意选择行政调解。由于卫生行政部门是医疗机构的管理者，而并不是独立的第三方，客观上与各个医疗机构存在千丝万缕的联系。所以卫生行政调解的社会公信力不高，患者及家属对卫生行政部门持较大的怀疑态度。第二，卫生行政部门并不愿意参与医疗纠纷的调解。行政调解并不是现行的法律法规规定的强制性行政行为，因此，行政部门存在的懒政思想支配懒政行为，多一事不如少一事，卫生行政部门缺乏服务观念和主动服务的精神，不愿主动介入医疗纠纷的处理。第三，医疗机构并不愿意启动行政调解。卫生行政部门一旦介入医疗纠纷的处理，很可能启动对医疗行为是否构成医疗事故的鉴定程序，由于医疗事故可能招致对医疗机构及其医务人员的行政处罚及各种不利后果，因此，发生医疗纠纷的医院一般也不愿意启动行政调解。第四，行政调解必须是建立在双方自愿的基础之上，才能启动调解程序，只要有一方不同意，就无法请求卫生行政部门的调解。但是基于上述原因导致卫生行政调解在现实中作用并不大。因此，现行医疗事故行政调解制度已经虚置化。

（三）被厚望的人民调解

医疗纠纷属于人民内部矛盾，医疗纠纷人民调解制度应运而生。然而由于缺乏统一的制度建构和程序规范，各地“医调委”调解运作模式不一，调解人员素质参差不齐、运行效果评价各异，“医调委”制度仍有待完善。关于人民调解机制在本文后半部分详细论述。

（四）被诟病的医疗诉讼

我国各级法院普遍没有设立专门的医事法庭，医疗诉讼所涉及的专业知识复杂，法律规定还存在一定的冲突，当事人对鉴定、判决公正性的质疑，法官对医学知识的欠缺，诉讼裁决的难题是个顽疾，整个诉讼过程经常是被严重拖延。诉讼不仅起不到定纷止争的目的，反而激化了医患矛盾，上诉、申诉成为医疗诉讼的常态。许多调研表明，诉诸法院的医疗纠纷数量不多，占医疗纠纷总数量极小的一个比例。如笔者对所在工作单位附属医院近年发生的大型医疗纠纷中，近90% 未进入司法程序。

二、我国医疗纠纷人民调解机制的现状

医患双方的协商由于双方认知存在巨大差异，行政调解存在不可克服的身份嫌疑，诉讼程序复杂繁琐成本高昂，这三种处理医疗纠纷的方式发挥的作用有限，以下侧重讨论人民调解机制的现状及完善思考。

根据司法部、卫生部、保监会《关于加强医疗纠纷人民调解工作的意见 》（司发通〔2010〕5号），国家卫计委、公安部、国家中医局 《关于印发严密防控涉医违法犯罪维护正常医疗秩序意见的通知》（国卫办医发〔2017〕27号）文件要求。近年来，全国已有20多个省、自治区、直辖市的近百个地市启动了医疗纠纷人民调解和医疗责任保险工作。医疗纠纷人民调解机制得以在全国一定范围内推广。北京模式、山西模式、宁波模式是几个在全国范围内较有影响力的运作模式。各种模式分别由卫生行政部门、司法厅牵头，商业保险公司参与，专家队伍组成调解队伍，在医患之间，介入一个调解第三方机构，工作取得一定成效，调解成功率较高，反悔率低，满意度较高，有效节约医疗机构开支。

三、医疗纠纷人民调解机制的完善思考

人民调解机制的启动运作，得到政府高度重视，一定范围内引入保险机制，有一定独立权的人民调解，启动程序较为灵活，调解过程较为平和有序，成本低廉，耗时较短，非常有利于纠纷缓冲地带的构建，能够限制医疗机构自行和解的权力，并且调解效力得到一定程度的司法支持，为医患双方建立良好的互动机制。因此，人民调解机制的启动运作取得了较好成效。比如宁波模式得以在浙江全省全面推广，也为全国很多城市效仿，如重庆已经启动的模式也是高度相似的宁波模式。[2]人民调解机制的建立，使得医疗纠纷的解决有了一个很好的出口。可是，要将人民调解机制进一步承担起解决医疗纠纷的更多职责，成为解决医疗纠纷的长效机制，需要对现行的调解制度进行进一步构建完善。

（一）制订办法，统一医调委工作

修改现行的《中华人民共和国调解法》或者制订相应的医疗纠纷调解法律和政策配套办法，增设医疗纠纷调解规定，明确医调委的设立条件、性质、法律地位、人员组成、经费保障、职责范围、调解程序、调解效力等，统一由司法部门牵头组建医疗纠纷人民调解委员会，改变目前各地做法不一样，制度设计不一样，监管主体不明、监管尺度不一等问题。医疗纠纷人民调解委员会应在民政局登记，属于社会组织，并且应定位于公益性社会组织而非营利性组织。

（二）医调委人员组成规定

调解人员的能力与专业度是决定调解能否成功的关键因素，医调委应建立调解员人才库，由司法人员、异地医学专家、律师、伦理学专家、心理学专家、卫生管理专家组成高素质的专业性队伍，实行动态管理，适当吸纳异地调解人员参与调解，建立异地医学专家库，按专业随机选择异地医学专家做医疗纠纷医学鉴定，确保医疗纠纷医学鉴定的公正性和权威性。并且对调解员定期培训，定期考核，增加医疗纠纷处理经验，提高调解质量。

（三）統一引入保险制度

建立医疗责任保险制度，政府卫生行政部门负责组织各类医疗机构按照规定参加医疗责任保险。医疗机构不得因参加医疗责任保险而提高现有收费标准或者变相增加患者负担。另外，由于保险公司是医疗纠纷的利益相关人，如何保证医调委的独立性、公正性是一个需要高度重视的问题。强化政府主导责任，出面协调，组织相关部门，给予经费保障，保证医调委的地位和行为中立，避免部门保护主义、地方保护主义、行业保护主义等不利影响，促进医调委的公信力，调处结果的公正性。

（四）建议制定调讼衔接办法，调解作为诉讼前置程序

可以考虑将医调委调解作为医疗纠纷诉讼的前置程序，以降低诉讼成本，限定调解期限，不能久拖不调，也不能久调不结，充分发挥医调委调解的专业、快捷、经济功能，节约司法资源，实现医疗纠纷公正与效益的最佳平衡，将当前的司法确认制度在医疗纠纷的处理过程中有效运用，增强医调委工作的权威性，从而提高医疗纠纷处理效率。

（五）医调委工作的监管建设

出台相应的管理办法，针对调解行为，建立医疗纠纷调解人员的准入、监管、对出机制，设立回避制度、公开制度、惩戒制度、考核制度等，尽可能推行异地调解专家调解制度、异地专家鉴定制度，以保证调解的中立性、科学性、公正性。各地医调委工作需要扩大和深入试点工作，在不同模式、不同层级地区的医调委工作建立起一套相互配合的体系，有效工作，又能节省资源。医调委建立疑难案件讨论制度，定期讨论疑难案例，集思广益，建立完善的卷宗档案管理制度，调解所依据的病历资料、药物、血液检验资料、鉴定资料、调解申请书、受理通知书、调解流程信息表、当事人权利义务告知书、授权委托书、调查笔录、谈话笔录、调解笔录、调解协议书、回访记录、具结书等资料完整归档，按照档案管理制度规范管理。

综上，医疗纠纷作为一类特殊的民事纠纷，其发生有来自宏观上的医药卫生体制的原因，如医疗资源分配不均、药品改革不充分、医保不足、人民经济水平与医疗费用的不平衡，以及其他社会保障的不充分，例如家庭丧失主要劳动力后政府的补偿，医事法律的不健全等等。又有因为微观上医院的医疗服务质量、患者就医期望值、病情、情绪等原因所导致的。因此，医疗纠纷的处理难以由法律完全解决，而是需要卫生行政部门、司法部门、保险机构、综合治理等各部门合作形成专门的医疗纠纷解纷体系以解决该社会纠纷。医疗纠纷的解决需要充分发挥官方与民间力量协调统一，构建一个以人民调解机制为主，以诉讼解决为最终保障的解纷体系。

参考文献：

[1]秦国文.医疗纠纷第三方调解机制研究：[J].中国医院管理，2013（9）.

[2]章成斌.医疗纠纷宁波解法的利弊浅析[J].中国卫生事业管理，2011（4）.