深化运用监督执纪“四种形态”的五个着力点

_田关伟

十九届中央纪委二次全会公报指出：“坚持惩前毖后、治病救人方针，深化运用监督执纪‘四种形态’，强化日常监督执纪，有针对性地建章立制，把制度的篱笆扎得更紧。”这充分体现了党中央以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚定不移推进全面从严治党战略的坚强决心，也同时对深化运用“四种形态”提出明确要求，即必须找准转变管党治党理念、制定配套法规制度等五个着力点精准发力。

转变管党治党理念

理念决定事业成败。党的十八大以来，中央提出并形成了完整的全面从严治党新理念体系，地方党委、纪委在中央思想统领下要及时转变理念，推动管党治党从“宽松软”走向“严紧硬”。

树立正确政绩观念。长期以来，一些地方党委片面追求经济增长速度这个显性政绩，而忽视党的建设这个隐性政绩，管党治党存在宽松软现象，致使当地政治生态恶化，系统性、塌方式腐败经常发生，严重削弱党和政府公信力，影响人民群众获得感。习近平总书记在党的群众路线教育实践活动总结大会上强调：“各级各部门党委（党组）必须树立正确政绩观，坚持从巩固党的执政地位的大局看问题，把抓好党建作为最大的政绩。”地方党委要及时纠正之前的错误政绩观，将有利于夯实党的执政基础、营造清朗政治生态的党建工作与经济工作同谋划、同部署、同检查，以“四种形态”为主要抓手推动全面从严治党向纵深发展。特别是要在严肃党内政治生活、强化日常监督、严把选人用人关上下功夫，全面提高党的建设科学化水平。同时，坚持有腐必反、有贪必肃，加大对纪委的支持力度，提高纪委的权威性，强化纪律的威慑力。

转变监督执纪理念。“四种形态”是一个有机统一整体，相辅相成、互相促进，不能有所偏颇。但是，有的地方纪委仍然沿袭之前“以大案要案论英雄”的错误做法，或者在运用“四种形态”过程中片面追求第一种形态所占比重，致使“四种形态”的多重防线作用难以充分发挥。地方纪委要准确把握“四种形态”抓早抓小、挺纪在前的内涵本质，及时转变监督执纪理念，处理好“树木与森林”的关系，在全面从严治党大局中把握执纪审查重点，综合运用谈话函询、纪律处分、组织处理、移送司法等处理方式，“正歪树、治病树、拔烂树、护森林”，既兼顾发挥每种形态作用，又做到有的放矢。突出宽严相济的监督执纪政策，对于党的十八大后仍不收敛、不收手的党员、干部要从严惩处，对于具有配合审查、积极退赃、检举属实等情节的则可以进行形态转化，从轻、减轻或者免予处理。

制定配套法规制度

“四种形态”提出以来，一些地方党委、纪委为规范运用“四种形态”，依据《中国共产党章程》（以下简称《党章》）、《中国共产党纪律处分条例》（以下简称《条例》）等党内上位法规，制定了实施办法、指导意见或单项制度。但由于理解、把握“四种形态”的政治定位、理论内涵存在各种差异，这些制度的科学性、协调性、实效性有待进一步接受实践的检验。随着党的十九大报告明确“四种形态”的政治定位，地方党委、纪委应当继续加强制度建设，形成配套齐全、符合当地实际的制度体系，推动“四种形态”不断制度化、规范化。

制定具体实施办法。地方党委、纪委在充分调研党的十八大以来当地党内政治生活、党内监督、执纪审查等工作开展情况的基础上，摸清政治生态现状，总结违纪问题特点，掌握问题发生规律，找准解决问题对策，融合“四种形态”理论内涵，制定具体实施办法。既规定“四种形态”的政治定位、理论内涵、责任履行等原则内容，确保正确政治方向，又规定形态适用、转化的条件和程序等细节内容，确保其可操作性。尤其是要提高制度的前瞻性，谋划好与国家监察体制改革过程中制定的相关制度的衔接。经过广泛征求意见，充分研究论证，以地方党委名义对外公布，确保具体实施办法的民主性、权威性。

制定配套单项制度。针对谈话函询、“断崖式降级”、涉刑案件先行处理、组织处理匹配纪律处分等执纪审查工作新方式、新要求，地方纪委在全面分析、总结吸收中央、地方既有相关党内法规制度的基础上，制定适应当前全面从严治党新形势的单项制度，重点规范谈话函询的适用条件、后续监督程序，“断崖式降级”的职务层次降低标准，纪委与组织人事部门的沟通协调程序等内容，避免出现“一函了之”“一谈了之”“狱中党员”等现象，使其成为具体实施办法的有效补充，共同织密规范运用“四种形态”的制度之网。

加大《条例》解释力度。中央纪委可以借鉴最高人民法院、最高人民检察院针对司法实践中出现的新的法律适用问题适时出台司法解释的经验，加大对《条例》修订后地方纪委在适用过程中出现的新情况新问题的研究力度并及时出台相关解释，或者对《条例》再次进行修订，尤其需要明确一系列新型违纪行为的构成要件，细化量纪情节的具体内容，设定量纪幅度的具体标准，为地方纪委在运用“四种形态”过程中适用《条例》定性量纪提供明确依据，与“四种形态”具体实施办法、配套单项制度“三管齐下”限制纪委的裁量权。

健全监督制约机制

作为党的执政权力合法有序运行的重要保障，纪委的监督执纪权力一旦被滥用，会严重损害党的形象以及纪律的公信力，危害性更甚于其他权力腐败。《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》第三条将“信任不能代替监督”确立为纪委监督执纪的“四大原则”之一，就是为了强化对自身权力的监督制约，确保沿着正确的轨道运行。

强化同级党委监督。根据《党章》第四十五条的规定，地方纪委在同级党委和上级纪委的双重领导下进行工作。虽然党的十八届三中全会提出“两个为主”强化上级纪委对下级纪委的领导，但并未削弱地方党委对同级纪委的监督权。地方党委不但要从政治大局出发加强对同级纪委贯彻落实中央全面从严治党战略的领导和监督，还要加强对同级纪委审查具体违纪案件的监督。尤其是在审批纪委由第四种形态转化为第三种形态的案件时，要全面审核违纪的事实、性质、情节以及违纪人的态度等因素，必要时应调取案卷材料核查证据是否充分、定性是否准确、量纪是否恰当，杜绝审批程序形式化倾向。

强化人大、政协监督。纪委属于党的监督专责机关，从法权关系上来看并不接受人大监督。但国家监察体制改革之后，纪委监委合署办公，实行“一套人马，两块牌子”，人大通过对监委的直接监督而能起到对纪委的间接监督作用。政协作为党领导的多党合作和政治协商机构，可以对纪委监委进行民主监督。因此，人大、政协要完善对纪委监委的监督体制机制，甚至可以成立专门监督委员会，对纪委监委的工作提出质询，或者在“两会”上提出议案、提案、建议案，并要求纪委监委限期回复，从而全面监督制约纪委监委的权力。

强化纪委自我监督。上级纪委可以采取定期全面检查、不定期随机抽查等方式，以及履行备案、报批等程序，在业务上加强对下级纪委的监督。对于滥用监督执纪权力导致歪曲事实、量纪畸轻畸重的案件不但要责令下级纪委整改，还要追究相关人员的责任。同时，纪委常委会要加大对内设部门干部监督室的支持力度，使其克服同体监督局限性，强化日常监督，提高纪委的自我净化能力。

强化社会主体监督。纪委要树立自觉接受监督意识，除涉及国家秘密、个人隐私等特殊情况外，及时将信访举报处理情况反馈举报人，将违纪党员领导干部受处分情况向社会公布，全方位接受举报人、群众、媒体等主体监督。对于各监督主体提出的问题或质疑，纪委要高度重视、认真研究、及时回应，对于确属处理失当的要及时纠正，避免陷入公信困境。

强化后续监督教育

对违纪党员作出纪律处分并不是纪委运用“四种形态”的终点，“四种形态”蕴含的“惩前毖后、治病救人”根本目的决定了纪委必须要在拓展运用“四种形态”的深度上下功夫，强化对受处分党员的后续跟踪监督，督促其改过自新；发挥典型案件警示教育作用，引导广大党员牢固树立纪律和规矩意识，从而起到“惩处一个、教育一片”的治本作用。

建立定期回访制度。“四种形态”提出以来，纪委加大对苗头性、倾向性问题的审查力度，受处分党员尤其是受轻处分党员数量大幅提升，加强对该群体的监督教育引导是纪委当前工作的重心之一。准确掌握受处分党员的思想、工作、生活动态，从政治形势、党章党纪党规等方面对其加强教育，使其对纪律处分心服口服；引导受处分党员放下思想包袱，积极参加组织生活、社会活动，鼓励其在新岗位上继续干事创业；帮助受处分党员解决工作、生活困难，体现组织关怀关心；对于确实改过自新、工作实绩突出者，尤其是对于因改革创新过失违纪的党员领导干部，不要“一棍子打死”，在处分影响期满后，建议组织部门对其重新起用。

建立警示教育制度。纪委作出处分决定后，要及时向受处分党员宣布、送达处分决定，督促组织人事部门及受处分党员所在单位在规定期限内执行降低职务、调整工资、年度考核等事项，提高处分决定的威慑力、警示性，避免处分决定沦为一纸空文。探索建立处分决定公示制度，提高纪律处分的公开性，利用身边人、身边事教育党员、干部吸取教训、引以为戒；要求受处分党员所在单位党委（党组）召开专题民主生活会，剖析违纪问题原因，制定具体整改措施，定期汇报整改结果；选取典型案件在受处分党员所在系统、地区召开警示教育会，督促查找廉政风险点，完善权力监督体制机制，从根源上堵塞制度漏洞；选取具有较大影响的案件在媒体通报，消除违纪不良影响，展现反腐败决心，提振群众信心。

改进责任追究方式

《中国共产党党内监督条例》规定，党委在党内监督中负主体责任，纪委是党内监督的专责机关。“四种形态”作为党内监督的理论创新成果，对其有效运用不仅仅是纪委的责任，更是党委的责任。习近平总书记在十八届中央纪委六次全会上强调：“有权必有责、有责要担当、失责必追究。”因此，健全责任追究机制是有效运用“四种形态”的题中应有之意。

建立主动问责机制。当前，追究党委、纪委全面从严治党政治责任一般是因辖区、系统发生了严重违纪问题，以此来倒查相关领导的失职失责行为。这种事后被动问责方式仅为党委、纪委设立了一条履行全面从严治党政治责任的最低线，并不能有效提高其管党治党的主动性、创新性，且容易使有的负责人产生只要不发生严重违纪问题其就已履行责任的侥幸心理。可见，事后被动问责方式存在较大的局限性，已难以适应当前全面从严治党新形势。因此，要改进责任追究方式，建立主动问责机制，变被动应对为主动出击，通过量化绩效考核指标、定期或不定期检查等方式，倒逼党委、纪委提高运用“四种形态”主动性，严格履行全面从严治党政治责任。

从严追究政治责任。地方党委、纪委结合制定的“四种形态”具体实施办法，量化形态比重、程序手续、政治效果、后续教育等指标及所占权重，并随着当地推动全面从严治党向纵深发展的程度及时予以调整，从而形成科学合理的动态绩效考核指标体系。下级党委、纪委对照绩效考核指标体系定期自查运用“四种形态”情况，及时发现存在问题并认真整改。上级党委、纪委定期对下级运用“四种形态”情况进行考核，重点考核形态转化、政治效果等指标，使抱有侥幸心理不履行或不严格履行全面从严治党政治责任者无处遁形。对于考核不合格的党委、纪委，要克服人情关系、部门利益等因素影响，从严追究相关领导责任，杜绝“问而不责”“一问而过”现象，从而起到“动员千遍，不如问责一次”的良好效果。

有效运用“四种形态”事关全面从严治党战略成败，只有党委、纪委及时转变管党治党理念，把深化运用“四种形态”作为当前的重大政治任务抓在手上、扛在肩上，才能营造清朗的政治生态，夯实党的执政基础，为推进“四个全面”战略布局提供坚强保障。