我国房地产税改革的目标、原则和基本税制设计

_梁 朋

自从党的十八届三中全会提出“加快房地产税立法并适时推进改革”之后，房地产税一直都是牵动社会敏感神经的热点问题。党的十九大报告再次明确提出要加快建立现代财政制度，深化税收制度改革，健全地方税体系。房地产税作为地方税体系中潜在的主要税种，同时又与广大人民群众的利益息息相关。我国房地产税应怎样设置和推进不仅是民众关注的热点，也是领导干部们应认真思考和妥善处理好的难点。

明确房地产税改革推进的目标

我国原有房产税在设立之初，根据当时的实际情况，所适用的范围较为狭窄，仅限于对单位和个人的经营性房地产征税，对个人住房则实行免税。因此导致房地产在开发、建设、交易的过程中，出现前端的税费负担较重而保有环节税负较轻的不合理状况，这次房地产税的改革将征税范围扩大到居民自住房屋，不仅为调控过高的房价提供了一种可供选择的工具，从长远看更是为了理顺现有的房地产税费结构，使房地产税能够成为地方税体系中的重要税种，形成合理的税收体系，根本目的是为了形成合理的中央、地方财政收入体系，有利于推进国家治理现代化。

稳妥推进房地产税改革的原则

房地产税收改革是一个复杂的系统工程，既需要做好顶层设计工作，还需要有其他相应配套措施的完善。房地产税关系千家万户的利益，涉及中央与地方、国家与个人的利益关系，需要处理好房地产生产、销售等各环节的税收负担以及与土地出让金等基金、收费的关系，还包括我国住房制度的改革与完善，因此开征房地产税不只是单独增加一个房地产税的问题，而是一项系统的复杂工程。目前，开征房地产税作为一个方向基本达成了社会共识，但是房地产税改革的相关配套措施和制度建设面临较强的约束，因此应按照“立法先行、充分授权、分步推进”的原则，积极稳妥地推进房地产税立法和实施。

立法先行。在税收法定原则下，任何新税种必须先立法后征收。因此，“立法先行”已是社会普遍共识。法律是治国之重器，良法是善治之前提。开征房地产税是涉及千家万户、方方面面利益的大事，必须坚持立法先行。开征一个新税种，立法程序一般包括：法律草案起草，公开征求意见，经国务院常务会议审议通过后提交全国人大常务会，全国人大常委会审议法案，全国人大常委会审议法案后再次公开征求意见，专家评审会，全国人大常委会或者全国人大表决等多个步骤，这一过程实际上也是不断凝聚社会共识、完善改革方案、协调各方利益和诉求的过程。在税收法定的原则下，任何部门和人员对房地产税的征收思路和建议，都还只是一种立法参考。

充分授权。所谓充分授权，是指在房地产税完成相关立法程序之后，给予地方政府充分的授权。房地产税本质是一种地方税，房地产税的征收对象千差万别，地方政府对当地房地产情况更熟悉，区分不同区域，让地方政府根据各地房地产发展和税收征管的实际情况来决定具体实施方案，既有利于房地产税平稳落地，也有利于引导地方政府真正实现职能调整转变，优化辖区的公共服务，改进投资环境。

分步推进。所谓分步推进，是指开征房地产税应采取的策略。我国是一个经济发展很不平衡的发展中大国，各地居民的收入和住房情况差异很大，住房的产权形式多种多样，税收管理水平总体还不够高。开征房地产税比较稳妥的办法可能是：由各省、自治区和直辖市根据此税征收条件的成熟程度（主要考虑税源多少、居民承受能力强弱和税收管理水平高低等基本因素），逐步推行对居民自有自用住房征收的房地产税，并对中低收入居民的自有自用住房予以适当的免税、减税照顾。在实施步骤上，既可以考虑先从大城市起步，取得经验以后在中等城市、小城市和农村逐步推广；也可以考虑选择一些大城市、中等城市、小城市和农村同时试点，取得经验以后在同类地区逐步推广。而且应当将此项改革与我国的地方税体系建设、整体税制改革、财税管理体制改革和其他相关改革紧密地结合起来，以期取得更好的社会效果，减少改革的阻力，降低改革的成本。

完善税制要素设计的四个方面

明确了房地产税改革的目标和原则，房地产税制度本身税制要素的设计是一项技术性更强的工作，笔者认为在税制要素设计中应在简化税制、扩大税基、降低税率、提升征管效率等方面多加斟酌。

简化税制，降低税负。由于我国目前整体税负水平已经较高，旨在使税制更加合理化和更加符合市场经济体制需要的房地产税改革，不应重复征税，增加税制繁复和总体税负水平。因此，在开征新型房地产税的同时，应废止或降低部分税种的征收。可以逐步将现行的房产税、城镇土地使用税、耕地占用税、契税和房地产方面的某些合理的、具有税收性质的政府收费合并为统一的、与其他国家普遍开征的房地产税基本一致的房地产税，同时取消房地产方面的不合理的政府收费。通过上述措施，不仅可以减少与房地产有关的税收和政府收费的种类和金额，减轻纳税人的经济负担，减少房地产转让、出租环节的税收，而且可以增加房地产持有、使用环节的税收，优化税制和税负结构。

扩大税基、降低税率。从开征房地产税国家和地区的经验看，宽税基和低税率是房产税制度得以实施并可持续的重要前提。我国如果对居民自有自用住房征收房地产税，并以房地产的评估值为计税依据的话，实际上意味着房地产税税基有了明显的扩大，那么我国拟开征的房地产税基本税率就不宜定得过高，而应从低考虑来设计税率水平，并允许地方政府在此基础上根据各地的实际情况，在一定幅度以内适当下浮。

对每个家庭或个人采取足够的减免额度。从我国现实国情考虑，并参考其他国家征收房地产税的普遍做法，为减少开征房地产税对普通收入家庭的冲击，使改革得到大多数人的支持并顺利推进下去，在税制设计中必须考虑对每个家庭或个人采取足够的减免额度，至于具体减免的方法，也许采用按照人均免税面积或人均免税住房价值来确定免征额的办法是比较可行和公平的。

提升房地产税的征管效率。房地产税的征管是一切房地产税制设计的最终落脚点，改革是否能发挥其应有的作用关键在于是否能够提升征管水平，实现高效率、低成本征管。因此我国还需加快税收征管法的完善，提高税收征管技术，完善配套措施。

总之，开征房地产税，推进税制改革，是国之大事，关系每一个人的切身利益，也关系国家治理现代化进程。应坚持科学立法、民主立法，广泛听取人民群众和专家学者的意见和建议，在具体的税制要素设计中应坚持简化税制、扩大税基、降低税率、提升征管效率，在稳步推进房地产税改革相关配套制度基础上慎重前行，以确保未来的房地产税法是一部“良法”、开征的房地产税是一种“良税”。