完善我国医养结合养老机构发展的思考

2018-09-26徐广浩李传实崔瑞兰

中国医药导报 2018年18期

徐广浩李传实崔瑞兰

[摘要] 随着我国老龄化问题的不断加剧，老年人对多元化、专业化的养护照料需求与日俱增，当前我国养老服务的“医”“养”分离导致老年人对养护需求问题十分突出，走“医养结合”之路是缓解当前严峻的健康老龄化形势的必然选择。当前我国医养结合养老机构健康持续发展亟需突破以下难题：入住运营存难题；政府职责不明晰，政策落实难；人才资源短缺；服务模式单一等。要解决以上问题，本文探研出以下建议：鼓励社会力量参与；健全政府管理机制；加强人才队伍建设；创新养老服务模式等。完善对医养结合养老机构的发展，解决当前严峻的养老问题，加快实施“健康中国”战略，更好地助推全面建成小康社会的进程，增强人民群众的获得感和幸福感有着重要意义。

[关键词] 医养结合；养老机构；困境；对策

[中图分类号] R197.1 [文献标识码] A [文章编号] 1673-7210（2018）06（c）-0150-04

[Abstract] With the increasing problem of aging in China， the demand for diversified and professional care and care of the elderly is increasing. However， the separation of “medical” and “raising” for the elderly in our country has caused the elderly to be very prominent in the maintenance demand problem. The path of “Integrating pension service with medical service” is an inevitable choice to alleviate the current severe and healthy aging situation. At present， it is urgent to break through the following difficult problems in the health and continuous development of medical care and pension institutions in China： the problem of occupancy and operation， the management of the government， the difficulty of implementing the policy， the shortage of talent resources， the single service mode and so on. In this paper， to solve the above problems， some suggestions are put forward， including encouraging the participation of the social forces， improving the government management mechanism， strengthening the construction of the talent team and innovating the mode of service for the aged. It is of great significance to improve the development of medical care and pension institutions， to solve the serious problems of the old age， to accelerate the implementation of the “healthy China” strategy， to boost the process of building a well-off society in an all-round way and to enhance the people's sense of gain and happiness.

[Key words] Integrating pension service with medical service； Old-age service； Predicament； Countermeasures

據国家老龄办公布数据显示，截至2017年年底，我国60周岁及以上老年人口2.41亿人，占总人口17.3%，仅2017年新增老年人口就超过1000万，预计到21世纪中期，我国老年人口数将达到峰值4.87亿，占到我国总人口数的34.9%。这些数据表明我国面临着严重的老龄化危机。随着银发浪潮的到来，老年人对多元、连续和完整的照料需求与日俱增，然而目前我国养老和医护服务互不衔接，对于老年人多元化、专业化的养老照料和医疗康复服务需求无法得到有效满足，如何解决老年人的养老和医疗问题成为国家和社会关注的重点社会保障问题[1]。党和国家相继出台了关于医养结合发展的相关文件，推动医养融合发展，有效回应了当下养老服务与医疗服务互不衔接的局面。

1 医养结合

1.1 医养结合养老模式

医养结合养老模式是传统养老服务的创新和充实，是在重新审视养老与医护服务内容之间的关系之后，将老年人健康与医疗服务摆在更加重要的位置，以区别传统的单纯、康复护理、健康养生、临终关怀为一体的服务，从而满足老年人多元化、复杂化、专业化的养老服务[2]。医养结合，即包括对老年人提供医疗保健、疾病诊治、健康体检化、多层次的养老需求[3]。医养结合养老模式改变了当前养老机构中“医”“养”双轨分离的状态，有效整合医养资源，提供一体化的养老和医护服务，满足了老年人多元化、多层次、专业化的养护需求，有效地推动落实健康中国战略，更好地实现老有所养、老有所医、老有所乐。

1.2 医养结合养老机构现状

自2013年国务院发布《关于加快发展养老服务业的若干意见》以后，国家对养老服务业尤其是医养结合养老产业的支持力度节节攀升，政府政策的扶持发展医养结合养老服务业对社会释放了一个风向标，养老产业具有很大的发展潜力，导致新兴的养老产业似雨后春笋般释放活力。2018年2月民政部统计数据显示，截至2017年9月，我国养老机构总数超过14.46万家，78.6%的养老机构不用形式提供了医疗服务[4]。在快速推进医养结合养老机构建设的过程中，在很大程度上缓解了当前严峻的养老压力，然而，受实践经验、国家政策、人才资源等因素影响，我国医养结合养老机构建设未形成整体推进态势，没有完全释放出应有的市场活力。

2 我国医养结合养老机构发展面临的难题

2.1 入驻运营存难题

医养结合养老机构的顺利开展需要撬动社会力量，充分调动社会组织、养老企业、社区居民的积极性和资源汇聚能力[5]。然而当前我国社会力量开设的医养结合养老机构开展所具备的条件还不尽完善。比如，入驻难成为制约医养结合养老机构发展的首要瓶颈，大部分新建社区居民对在社区建设医养结合养老机构表示反对。一是怕抢占社区公共资源；二是部分居民对“老态“的排斥。同时，一些老旧社区由于早期规划不健全等原因，也很难找到可提供选择的改造场所，“巧妇难为无米之炊”。近些年，政府积极宣传支持医养结合养老产业发展的政策，使得社会个方面对医养结合养老产业有了初步了解，让他们看到医养结合养老产业的良好前景和发展潜力，要提前抢占先机。但当下医养结合养老机构运营难却阻碍更多社会资本的投入，医养结合养老机构在基础设施建设和对医护人员的专业化培训等方面需要大量的资金投入，其建成和运营成本要比普通的养老机构和医疗机构要大得多[6]。目前我国大部分民营医养结合养老机构都是微利经营，规模很小，很难做到企业收支平衡，非常考验投资方的经济实力。再者，目前我国政府对于医养结合养老机构的建设还只是处于观望阶段，对于社会力量开设医养结合养老机构的资金支持力度不足，长效筹资机制不健全，未改变投資方对医养结合产业投资的固定模式，从长远来看，不利于医养结合养老产业的健康可持续发展[7]。

2.2 政府职责不明晰，政策扶持落实难

就我国医养结合制度来看，我国政府部门尚未设置专门管理医养结合的职能部门，而是有许多相关职能部门围绕医养结合开展现状，来设计和制定相关政策和文件。自2013年9月6日国务院颁布《关于加快发展养老服务业的若干意见》到2017年8月24日民政部、国家标准委颁布《关于印发<养老服务标准体系建设指南>的通知》的五年时间里，关于推进医养结合发展共有十多个主要文件，然而大多数文件都是由多部门联合颁布实施的，其涉及的政府部门有民政部、发展改革委、教育部、财政部、人力资源社会保障部、国土资源部、住房城乡建设部、国家卫生和计生委、银监会、保监会、全国老龄办等多个部门机构[8]。其中，民政部主管养老机构及养老服务的业务工作，发展改革委承担指导推进养老服务事业发展规划的责任，财政部负责养老服务财政补贴的预算及划拨，原国家卫生和计生委负责制定医疗机构及医疗行业的管理办法并监督实施，如此等等。部门之间的职责界定模糊，如果主办人缺乏责任心，就很可能出现利益纷争、责任推诿等问题。政府各部门在医养结合养老机构领域协调方面还未形成合力，在医养结合养老体系建设时未明晰职能定位，不能很好地为医养结合养老机构打通横纵向联系，有效地承担政策制定、监督管理、引导扶持的重任，因此造成“九龙治水”的窘境，大量政策不能很好地落实实施[9]。

2.3 养老医护人员短缺

目前，全国取得养老护理执业资格的专业人才不过2万人，这与庞大的患病老年群体比例悬殊，远无法满足老年人的养护需求[10]。具有专业养护知识的护理人员微乎甚微，了解老年人各方面情况的人员更是凤毛麟角。在一般养老机构中的老年养护人员，大都没有经过专业养护培训、年龄结构偏大、学历水平不高，甚至大部分是没有接触过养护知识的群体。而由于专业人才在整体数量上的不足，加以医护人员对这种职业有偏见，缺乏正确的职业定位，从而导致在“医养结合”养老机构从事相关职业的人也很少。由于养老机构缺乏接受过专业培养和培训的养护人员，于是大部分养老机构会通过采取聘用制的方式来确保专业养护人员的“增量”，就会经常出现“同工不同酬”现象。与此同时，养老机构的医护工作工作量较大，工作环境枯燥无味，薪酬、绩效考核制度不健全，导致养老机构内的医护人才队伍不稳定，人才流失较严重，医护人才的“存量”工作付诸东流。

2.4 服务模式较单一

当前我国大部分医养结合养老机构开展的服务项目主要还是以简单生活起居照料为主，以提供简单医疗诊治为辅，入住机构的老年人在疾病预防、康复保健、健康养生等方面很难获得有效满足。医养结合不仅仅是提供“有病治病，无病疗养”的养老场所，更重要的是引导老年群体提高自身健康养老意识的场所。然而当前我国大多数医养结合养老机构仍然是采取以医疗为主的养老模式，因为相较于疾病预防、康复保健、健康养生而言，医疗诊治在老年人服务项目中更容易取得立竿见影的成效[11]。在医养结合开展的过程中，部分医养结合养老机构为了短期内取得较好的经济效益，会把重点放在老年患者的医疗上而忽视了老年人的预防和保健，没有将老人的需求变化作为核心，不能有效地形成从“养”到“医”、由“医”转“养”双向互通[12]。此外，在养老及医疗资源不健全的农村地区，在快速推进医养机构养老机构开展的过程中，未结合农村实际，对农村老年人的养老需求服务缺乏针对性归纳分类，一味地效仿城市医养结合养老机构的开展模式，导致农村地区服务内容单一，服务项目与城市服务养老服务项目千篇一律。导致农村地区的老年人入住医养结合机构后，宾至如归的感受会大打折扣。

3 完善医养结合养老机构发展的对策和建议

3.1 政府搭臺，参与多元

多元主体参与的医养结合产业有助于形成具有科学示范效应的养老服务模式和供应链条。通过政府搭台、社会力量唱戏、多元参与的方式，才能构建起我国全覆盖、多层次、多支撑、多主体的医养结合养老服务体系[13]。因此要做好以下几个方面：第一，政策扶持。政府相关扶持政策要重点面向社会力量开设的医养结合养老机构倾斜，设立养老产业发展引导基金，为医养结合养老机构提供资金支持和融资平台，给予适当建设资金支持、运营补贴、运营培训等扶持政策，吸引更多的社会力量进入医养结合养老产业，改变投资方只在地产、保险等产业的固定投资模式。第二，土地规划保障。按照国家养老服务体系建设标准，安排养老服务设施专项用地指标，对非营利性医养结合养老机构，可采取土地划拨方式，优先保障用地；对营利性医养结合养老机构，通过以租赁、出让等有偿方式保障用地；对社会资本开设的非营利性医养结合养老机构可依法使用国有划拨土地和农村集体所有土地[14]。第四，行政许可保障。精简束缚医养结合养老机构发展的“无形枷锁”，整合对医养结合养老机构的审批环节，打造“无障碍”审批环境。对于医疗卫生机构增设养老健康服务符合许可条件的，优先审批，申请增加养老床位的，不受当地区域卫生规划和医疗机构设置规划限制[15]。

3.2 加强人才队伍建设

拥有专业化、多元化的健康医疗团队，是医养结合养老机构成功的关键。然而，目前我国大部分医养结合养老机构缺乏专业化的养老医护人员，制约着医养结合机构的发展。面对当前人才缺乏的困境，应注重做好以下几个方面工作。其一是建立完善的专业技能培训和规范制度体系。整合现有的医养结合养老机构从业人员的服务队伍，开展定期的专业技能培训，提高从业人员持证上岗的准入门槛，与此同时，注重开展机构从业人员的继续教育培训，如心理学、养生保健、临终关怀等课程，畅通养老医护人员成长成才通道。其二是完善薪酬体系。建立健全科学合理的薪酬增长制度，全面提高养老从业人员的待遇水平，杜绝“同工不同酬”现象，同时探索养老医护人员长效激励机制，保持医养结合养老队伍的稳定性。其三是相关医学院校设置老年医护专业。鼓励并支持医学院校、大专院校开设老年护理、老年心理学、老年养生保健等课程专业，培养中、高级专业老年护理人才，为医养结合养老机构培养一定的养老人才储备[16]。其四是广纳从业人员。鼓励支持从事老年专业护理服务的人员多点执业，吸纳有从事老年护理工作的健康退休人员继续从事老年护理工作，实现医护人才资源“增量”[17]。

3.3 健全政府管理机制

政府部门只有明晰在医养结合养老机构管理中的职能定位，才能保证落实好各项优惠政策。第一，明晰职能定位。民政、卫生和计生委、人力资源社会保障部等部门需进一步加强横向联系，明晰各部门职责，使得各部门能够协调办公，打破部门职责条块分割[18]。第二，完善法律体系。建立健全医养结合养老机构发展法律制度体系，对医养结合养老机构的准入和退出机制、服务性质、建设标准、实施标准、设施标准、医护人员上岗标准、医保报销等相关方面做出明确的规范和加以制度化、法制度[19]。第三，加强监督。探索设立医养结合养老业务监督机构，对政府相关职能部门进行职责履行、渎职、政策宣传落实、医疗管理等行为进行监督，保证各项优惠政策真正落实到服务医养结合养老机构和老年人；同时加大对医养结合养老机构运营者的监督力度，对机构内老年人入住门槛设定、老年人医疗诊治和心理疏导、老年人医保资金的使用、老年人的医保报销等事项进行有效监督。通过一些列的监管措施，以维护好老年人的基本利益为出发点和落脚点，保证各项优惠措施真正落实到位，使得医养结合养老机构持续有效地服务好老年群体。

3.4 创新养老服务模式

只有不断创新医养结合养老服务新模式，才能获得老年群体对医养结合养老机构的持续高度的认同感。第一，架起“医“和“养”之间的桥梁，大数据是条捷径。运用大数据促进和改善养老现状，让老年人少跑腿，大数据多跑路，利用大数据信息平台建立老年人健康信息存档数据库[20]；推动实施老年人就医、购药、综合消费为一体的“一卡通”技术；推进老年人服务产品智能化，研发智能康复辅助器械、高精度定位器、自助健康监测预警装备[21]。第二，推进中医药与医养结合养老机构相结合。在构建医养结合养老模式的过程中，要充分挖掘中医药与现代医疗技术无法比拟的优势。探索医养结合机构开设中医药养老服务区，以老年人为重点，积极实施中医治未病健康养老工程[22]；研发中医药养老保健产品；助推针灸、推拿、拔罐、太极拳、五禽戏等传统中医优势项目进医养结合养老机构；积极鼓励支持中医医师多点执业，到医养结合养老机构提供健康养老保健咨询和医疗诊治。第三，建立健全“养护医送”一体化养老服务模式，满足老年人养老、护理、医疗诊治、临终关怀等多重需求。第四，因地制宜，服务模式创新。由于城乡经济社会发展差异较大，在医疗及养老资源不健全的农村地区，要结合农村实际，在医养结合养老机构周围，规划建设适合农民老年人的生态养殖园和有机蔬菜种植园，在此疗养之余，可以养殖、种植、自产自用，让老年人真正感受到宾至如归，满足思乡情怀。

4 思考与展望

随着我国人口老龄化问题的不断加剧，老年人对医疗和养老需求不断增加，传统的家庭养老模式不断弱化，养老问题成为一个重要的社会问题。本文通过对我国老年人养老现状进行调查研究，从根源上发现我国医养结合养老机构发展面临的困境：入住运营存难题；政府职责不明晰；养老医护人员短缺；服务模式较单一。提出一些完善我国医养结合养老机构发展的建议：政府搭台，参与多元；健全政府监管机制；加强人才队伍建设；创新养老服务模式。本文积极呼吁全社会关注我国养老问题，维护好老年人的养老利益，为加快落实国家“健康中国”战略，助推全面建成小康社会进程做出贡献。

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