基层政府职能转型与乡村振兴的研究

邹孚昀

[摘 要] 基层政府的职能设置是否合理是实现乡村振兴战略的前提，没有一个好的基层政府乡村振兴战略就难以实现。但是，基层政府陈旧的治理体制影响着乡村善治；乡村产业结构单一，土地流转的不畅通，动摇乡村振兴的根基；传统乡土文化传承渠道的缺失导致乡村建设欠缺[1]，这些都导致了乡村振兴的建设过程中政治主体、经济载体、文化内涵的缺失。要彻底贯彻乡村振兴战略，基层政府要勇于自我革命，转型职能，推进自身的治理能力现代化、畅通农地流转市场、扩展乡土文化传承渠道，加强乡村的思想道德建设，让乡村振兴这一宏伟目标早日实现。

[关键词] 基层政府；政府职能；乡村振兴

[中图分类号] D630；F320.2 [文献标识码] A [文章编号] 1009-6043（2018）07-0105-02

实现乡村振兴是决战建成小康社会的关键，更关乎到“三步走”目标的实现。在党的十九大报告中，习近平总书记关于乡村振兴战略的实施提出了新观点、新举措和新目标，强调了“加快农业农村现代化发展”，并指出了“加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。培养造就一支懂农业、爱农村、爱农民的‘三农工作队伍”。但是，长久以来由于对基层政府工作队伍的建设不够重视，导致基层政府的主体作用没有充分发挥出来，基层政府养成了对中央强烈的依赖心理。基层政府作为国家政策执行中的关键一环，国家行政体系中的基石，迫切需要在职能上做出改变。通过论述基层政府与乡村振兴的互动，探讨基层政府在实施乡村振兴中的定位，为乡村振兴战略的实施提供参考意见。

一、推动基层政府自治、德治、法治相结合，打造一个善治型的基层政府

随着城乡一体化的发展，基层政府原有的治理体系已经无法满足农村发展的新需求，基层政府治理效率的高低直接关系到乡村振兴战略实施的效果，如何克服原有治理体系的不足，并把自治、法治、德治三者结合在一起，是基层政府治理体系改革的核心[2]。

（一）打造“治理有效”的基层政府，提高基层政府的治理能力

1.基层政府要做好治理体系改革的过渡工作，把握改革的方向和核心。改革的关键点在于如何用“治理有效”替代“管理民主”，要以党组织为核心不动摇的前提下，坚持基层民众自治为基础，把分散乡村社会重新凝聚起来，补全各种公共服务机构，构建多条政府与村民之间的纽带，根据农村居民的切身需求，创新和加强新乡村社会治理体系，最终打造一个科学、高效、会治理的基层政府。

2.围绕乡村振兴，把自治、德治、法治三者融入基层政府的改革。把德治作为乡村治理的基础，基层政府要加强农村居民和基层工作队伍的道德素质建设，以德作为两者沟通的桥梁，有利于减少和预防乡村的社会矛盾。法治是乡村治理的保障和要求，依法行政是法治的基础，基层政府要运用法治思维和方法解决办公过程中遇到的问题，改善农村的执法情况，加强法制监督，培养农村居民的法律意识，提高政府的公信力。自治是我国社会主义民主建设的不可或缺的一部分，也是农村居民参与社会主义建设和乡村治理的主要途径，也是社会矛盾自我调节的有效途径，以往的乡村治理政府和村民基本是分开的，把自治真正融入到乡村治理的关键在于给予村民更多的治理空间，基层政府要开辟多条与乡村居民沟通的途径，调动农场居民的积极性，让村民成为乡村政府的一部分。

（二）基层政府自主权不足和工作队伍的能力不足，影响乡村治理效率

调动基层机关工作人员的积极性，造就高效率的行政体系，是乡村善制的催化剂。

1.给予基层政府职责相匹配的自主权。在现阶段，中央在行政体系中占据着主导地位，基层政府只拥有少量的自主权，这份自主权不够稳定，有随时被收回去或更改的可能[3]，伴随着“乡村振兴战略”的提出，城乡发展路径从“城乡统筹”转向“城乡融合”，基层政府在公共服务和社会管理方面的职能日益增长，中央赋予其的自主权已经无法满足基层政府的需求。在新形势下，中央要在民主和法制的前提下，根据基层政府的新特征、新需求，给予基层政府更多的自主权。

2.培养一支效率高、爱农村、懂农民的人才队伍。近30年来，中央通过多种渠道向乡村下派了各种人才，如大学生村官、农业技术推广员、高校志愿者等。这些人才都为乡村的发展做出了贡献，但外来人才对当地乡村的感情不深，导致人才队伍流动性大，发挥的作用十分有限。人才队伍的建设要从当地出发，组建一支“本地班”人才队伍，扎根于乡村，乡村振兴战略的实施才能有效率。

3.重视精神激励，调动工作队伍的积极性。中央一再强调要注重在基层一线和苦难艰苦的地方培养锻炼年轻干部，并不断提高基层政府工作人员的工作待遇，但工作队伍的积极性却没有调动起来，现有政策的激励方向更侧重于物质利益的激励，缺少精神方面的激励。工作人员对精神粮食的渴望远大于物质粮食，领导干部要给予工作人员更多的人文关怀，中央在合法和公正的前提下，制定的激励政策给予基层政府领导干部一定的弹性空间，调动工作队伍的积极因素，克服消极因素。

二、深化土地改革制度，畅通土地流转市场

乡村振兴战略要实施就必须要畅通土地流转，然而当前最大的问题就是农地产权的保护和土地流转的持久稳定，解决方法就是要加大基层政府在市场监督和公共服务职能上的权重，在保护农民土地产权权益前提下，畅通农地产权市场流转，讓土地流转市场迸发出新活力[4]。

（一）健全公共服务体系，做好角色转换

目前基层政府在土地流转市场中扮演着主导者角色，土地流转市场普遍存在政府代表农民意识的情况，即政府先与农民签订一份合同，再拿这份合同与出租人签订，导致在土地流转过程中的两个主体变成了承租人和政府，而非农民本身。由于合同的签订不能代表农民的意识，这种出租关系十分脆弱，归根于政府的公共服务体系没有完善，一方面是没有详细告知农民相关的政策，另一方面是没有健全土地流转市场配套的公共服务工作。所以，基层政府要进一步完善自身公共服务职能，给农民和出租者做好问询、服务、协调工作，培养农民的产权意识，激发农民大胆流转土地，实现流转双方利益最大化。

（二）突出监管职能，加大监管力度，让土地流转市场有序进行

基层政府介入农地流转市场的管理还不够高效，乡村土地市场的问题主要有抓住“土地”不放，宁可荒废也不出租出去，阻碍土地规模化；奇货可居，漫天要价，租金滥涨致使土地无人租；口头协议，未签订合同，致使出租过程中产生纠纷等。基层政府要突出自己监管职能，实行高效的监管，如以扣除农业补贴处罚农地荒废或闲置情况，收取高额的税费来调节农地租金滥涨等，最重要的一点就是在于维护市场的稳定，对于扰乱土地流转市场的行为要坚决打击。

三、正风俗，优环境，讲礼仪，让乡村面貌焕然一新

乡村振兴不仅是要农民富起来，还要实现乡村的精神文明振兴，使乡村居住环境更加舒适，让乡村成为社会主义现代化建设的一道道亮丽的风景。随着互联网时代的来临，乡村的价值观受到了严重的冲击，优秀的道德规范、风俗的失效，致使乡村物欲横流，人心冷漠，邻里不和等现象增多。乡风文明是乡村振兴的前提，没有文明的乡风，乡村振兴只是个口号。

（一）要正风俗，除恶俗

优秀风俗的流失，归根到底是基层政府对不良习俗的管理不到位，乡村里各种红白喜事攀比，名目繁多的人情礼，黄赌毒等丑恶现象的沉渣泛起，封建迷信思想死灰复燃，甚至某些村干部“以身作则”，不仅不制止，还参与进去。要推动乡风文明建设，要从除恶俗做起，重塑乡村文化价值。一方面基层政府要落实社会治安的职责，严打与防治相结合，加大对乡村黑恶势力、聚众赌博、吸毒嫖娼等行为的监管和打击力度，制定乡风管理条约，加强乡民法律意识教育，积极倡导尊老爱幼、邻里团结、遵纪守法等良好风俗。另一方面基层政府注重互联网、新媒体等现代媒介的使用，加深村民接受文化教育的广度和深度，并通过现代媒介的运用塑造乡风文明，把优秀传统文化和乡土乡愁与现代媒介结合起来，让乡村文化成为村民与社会互动的桥梁，激活“村民”归属感，引发村民的成就感，使村民真切感受到传统文化的重要性。

（二）要打造美丽乡村名片，狠抓乡村生活环境

近些年来农村的生活环境得到了顯著的改善，但与城镇还有不小的差距。十九大报告也指出我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。村民对美好生活的需求十分强烈，由此激发的社会矛盾也日益增多，村民对改变生活环境的呼声也越来越大，打造美丽乡村迫在眉睫。基层政府要大力推进乡村生活环境治理，做好统筹规划，加大资金投入力度，重点是完善必要的基础设施，治理环境污染，如公共厕所的建立和改造，围村垃圾的治理，尤其是工业垃圾，农村污水治理等，其次是培养村民环境保护和健康生活意识，鼓励村民自发维护乡村环境，共建美丽乡村。

（三）要从讲礼仪做起，大力弘扬中国传统文化

遵规守约，尊老爱幼，诚实守信等传统美德在乡村的丢失现象，归根到底是乡民基本礼仪和传统文化的缺失造成的。基层政府应从发挥“乡贤文化”的引领力入手，充分利用“乡贤”在公益、文化传承等方面的角色优势，促进传统文化在乡村的传播，让村民体会到现代乡村价值体系的重要性，让每个村民从破旧俗做起，争当文明人，重塑乡风，共建和谐有序、文明文雅、讲礼仪的美好家园。

乡村振兴战略的实施离不开基层政府的努力，基层政府应结合“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求，多管齐下深化自身职能改革来满足乡村的需求，促使乡村振兴伟大战略早日实现。

[参考文献]

[1]王华斌.乡土文化传承：价值、约束因素及提升思路[J].理论探索，2013（2）.

[2]王越飞.社会治理与治理模式[J].经济与管理，2014，28（5）：42-45.

[3]王卫星.我国城乡统筹协调发展的进展与对策[J].华中师范大学学报（人文社会科学版），2011，（1）.

[4]方向新.湖南城镇化健康发展研究[M].北京：中央文献出版社，2007：60-65.

[责任编辑：史朴]