从制度变迁角度看土地储备管理新规

[摘要]为了适应社会主义市场经济的不断发展，我国相关部门下发了《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》，其中提出了與土地储备主体、规模、资金筹集与使用等方面相关的新规定。为了适应新规定的要求，我们需要对土地储备管理政策的变化进行分析，促进相关政策的落实。文章将从制度变迁的角度对土地储备管理新规进行分析。

[关键词]制度变迁；土地储备管理；筹资方式

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2018.20.128

1 引言

自我国实行改革开放政策以来，城市的建设与发展速度不断加快，对土地的需求则正在不断提高，为了满足日益增长的土地需求，需要征收大量的农业用地用于城市建设。随着城市建设的持续进行，逐渐暴露出因这些做法而产生的各类问题，对社会的建设与发展产生了一定的抑制作用，并且存在征地补偿分配不均等方面的社会问题，并造成现有的土地供不应求以及结构不合理现象。因此，我们必须从制度变迁的角度出发，对土地储备管理新规进行分析。

2 土地储备管理的发展

自土地储备机构建立以来，我国土地储备管理工作的发展主要分为以下三个阶段。

2.1 探索阶段

我国的第一家土地储备机构在1996年成立，这个机构的成立，代表我国开始对土地储备工作进行管理。直到2001年，全国共成立了669家土地储备机构，收购的土地面积达到233万亩，出让的土地面积达到5.8万亩。在这一阶段的发展过程中，建立了土地储备的基本运行模式，包括市场主导模式、政府主导模式以及政府市场混合模式。与此同时，还对土地主体进行了划分，可以以事业单位为主体或以企业法人为主体。但是，在这一阶段中仍然存在一系列问题，其中包括未建立全国统一的土地储备管理制度，以及没有针对区域性、地方性的土地管理形成法律依据。对于经济发展较快的地区而言，经济发展对于土地的需求以及政府对土地效益的需求是促进土地储备制度建设的动力。

2.2 政府主导试行阶段

在经过第一阶段的探索后，国务院在2001年发布了《关于加强国有土地资产管理的通知》，其中提出了“试行收购制度”，这代表土地收购工作已经进入了政府主导试行阶段。在这一阶段中，土地储备管理的发展具有以下特点：第一，国家机构下达土地储备任务，其目的是对闲置土地进行回收，发挥稳定土地市场秩序的作用，实现存量土地节省与集约的目的。第二，拓展筹资渠道，并建立完善的财务核算制度。2003年，中国人民银行下发了《关于进一步加强房地产信贷业务管理的通知》，其中规定“对土地储备机构的贷款形式一般为抵押贷款，这类的贷款必须保证在土地收购价的70%，并且最长的贷款期限保证在2年以下”。国务院在2006年下发了《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》，通知中规定：“在地方政府通过出让土地获取的收入中，需要将固定的比例划分出来，并对其进行出让，用于构建土地收益基金”，并规定土地储备工作主要由土地收益基金支付。2007年，财政部门与国土资源部门下发《土地储备资金财务管理暂行办法》，明确了所需资金的获取渠道，其中包括银行贷款、土地收益基金、金融机构贷款以及这些资金所产生的利息，并且明确了这些资金的使用范围。

2.3 实行完善阶段

2007年末，国土资源部、财政部以及中国人民银行共同出台《土地管理办法》，这个办法的出台表明土地收储工作开始进入实际行动阶段。这一阶段的发展特点为对相关制度进行完善，建设健全的管理机构以及实现规范化融资管理。在对相关制度进行完善的工作中，颁布了《土地储备管理办法》等相关政策。在对相关机构进行管理的过程中，采用机构实名录制的管理办法，所有地方级的管理部门不可以为不在名录中的机构进行储备土地登记。但是，在进行融资管理的过程中，采用了对融资规模进行合理控制的办法，必须将民间土地储备融资计入政府债务中，对其进行统一化的管理。在实行完善阶段，体现出的主要问题包括以下两个方面：首先，土地储备的经营理念已经不是原有的“不以盈利为目的”的理念。其次，土地储备资金的来源过度依靠金融机构的贷款，信贷的潜在风险更大。

3 制度变迁后政策发生的变化

3.1 增加确定土地储备规模的实用性

实现管理模式的转变，将固定的计划转变为根据具体能力确定计划。在土地储备管理工作中，土地储备的规模是土地储备计划中的重要环节，发挥着关键作用，在对土地储备资金中的收支部分进行决算的过程中，需要根据土地储备计划对其进行全面的计算。在以往的土地储备管理中，土地储备计划的制订需要根据其所在地的其他计划进行，而在相关制度发生变化后，在确定最大土地储备规模时需要考虑到所在地区的债务偿还能力，在目标确定后，需要将其转变为能够控制库存，预防风险的目标。

3.2 土地储备工作完成“一转三脱”

在土地储备工作的“一转三脱”中，一转代表对数量众多、性质复杂的土地储备机构进行转化，按照每个县一个的标准将其录取名录中，这些土地储备机构将由其所在地区的国土资源管理部门中的监管公益类的事业单位负责管理。与此同时，三脱则代表脱离制定的部门、业务以及领域。首先，要从土建部门、融资部门、基础设施建设部门中脱离，并转化为企业的经营方式。其次，土地储备机构不能承担类似城市基础设施建设等相关工作。再次，城投企业机构不具备新增土地储备的权利。只有实现这些目标，才能在职能的角度出发，防止机构的管理出现混乱的现象。

3.3 将筹备资金的方式转变为债券

在以往土地储备的筹资过程中，无法通过银行或其他金融机构的贷款等渠道进行所需资金的筹备，全部的资金均需要通过土地的收入与出让、土地收益的资金以及各项财政资金获得，并对其进行统一安排，再通过经国家核定的债务权限范围的资金补足其中缺少的部分，补充的部分通常采用政府发放债券的方式。采用这种方式虽然可以将压力由贷款转变为债券，但是，由于近年来土地储备的规模正处于不断降低的趋势，需要使用的资金也正在不断减少，采用以上三种方式获得的资金可以彻底解决目前遇到的土地储备中存在的资金方面的问题。在具体的转换过程中，政府需要利用地方的债券对土地储备贷款进行有效的置换。但是，值得重点关注的是，以长远的眼光看待这个问题，通过地方债券筹备所需资金的方法，仍然会作为筹备土地储备所需资金的主要方式，因此，在对这一过程进行监管的过程中需要提高监管强度。

4 结语

总而言之，在社会经济不断发展的过程中，相关的经济体制也会随之发生改变，政府部门根据土地储备管理工作的实际情况制定与其相关的政策，这些政策目前已经获得了大部分社会人士的关注。为了可以最大限度地推动土地储备管理工作的顺利进行，需要确定政府部门在土地储备工作中的具体法律属性，促进完善土地储备管理体制的建立，提高对土地储备监督工作的约束强度，并以此为基础，在相关制度发生变更的情况下，不断地提高土地储备管理工作的质量与工作效率，促进土地储备工作的进一步发展。

[作者简介]黄彩凤（1973—），女，汉族，山东掖县人，高级经济师，研究方向：房地产经济。