中医药供给侧结构性改革研究

2018-09-21张晓欢张云飞

中国市场 2018年23期

张晓欢张云飞

[摘要]中医药供给侧改革是“十三五”时期供给侧结构性改革的内在要求，是提升弘扬中华优秀文化的主要抓手，也是推进“健康中国”建设的重要手段。当前，从供给侧来看，“中西医并重”的格局尚未形成，中医药产品、服务供给不足与优质资源加速流失并存，中医药发展支撑要素质量和水平滞后于时代要求，中医药事业、行业、产业“三业”治理远远落后于西医。未来，要实现“十三五”时期国家中医药发展目标，必须从中医药“机构、人、事”三方面系统性构建中医药服务新体系，通过调整升级中医药“人才、技术、资金、土地”等要素结构增强中医药服务新能力，顺应“三业”发展趋势要求增加中医药标准、法律、法规等综合治理新手段。

[关键词]中医药；供给侧改革；中华优秀文化；健康中国

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2018.23.006

中医药供给侧改革是“十三五”时期供给侧结构性改革的内在要求，也是解决中医药发展问题和弘扬中医药文化的重要切入口。结合中医药发展的实际需要，对当前中医药供给侧结构性改革的关键问题进行了分析，并从中医药服务体系、服务能力和治理体系等方面提出了相关政策建议。

1 中医药供给侧改革具有重要现实意义

推进中医药供给侧改革意义重大，它不仅是我国供给侧结构性改革的内在要求，也是挖潜中医药文化弘扬中华优秀文化的重要抓手，还是推进“健康中国”建设的重要手段。

1.1 中医药供给侧改革是“十三五”时期供给侧改革的内在要求

党的十八届中央委员会第三次全体会议审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确指出[1]，要“完善中医药事业发展政策和机制”。“十三五”规划也明确指出，要着力推进供给侧结构性改革，必须用改革的办法推进结构调整，扩大有效和中高端供给，增强供给结构适应性和灵活性，推动社会生产力水平整体改善。因此，推进中医药供给侧改革是“十三五”时期国家供给侧改革的内在要求。

1.2 中医药供给侧结构性改革是弘扬中华优秀文化的主要抓手

习近平总书记指出，中医药学是中国古代科学的瑰宝，也是打开中华文明宝库的钥匙。[2]也就是说，中医药学是中华优秀文化的重要代表，其鲜明的文化特色是中华优秀文化的重要标志和载体。随着以屠呦呦为代表的因中医药文化滋养而在世界医药科学史上做出重大贡献的中医药科学家们的强势崛起，为我们开启了新的中西文明对话的窗口，对提升我们的文化自信和国家文化软实力具有重要意义。因此，我们有义务有責任加强中医药供给侧结构性改革，持续传承、弘扬和创新中医药文化，向全世界传播中华优秀文化。

1.3 中医药供给侧结构性改革是推进“健康中国”建设的重要手段

“健康中国”建设须依托大健康产业的发展，大健康产业的发展离不开中医药产业的发展。倘若没有中医药产业的充分参与，我国大健康产业只能是跟着西医和医疗器械思路往前推，很难形成我们自己的独特竞争力。尤其是，随着人民生活水平的不断提升，人民群众对中医药服务的数量和质量也在呈现井喷式增长，中医药融医疗、预防、保健、养生、康复于一体的服务功能和产业特色对民众的健康具有不可替代的作用。因此，我们有责任加快促进中医药供给侧质量和效率的提升，为我国乃至世界提供最优质最系统的中医药服务，推进“健康中国”乃至“健康世界”的建设，对人类社会发展做出应有的贡献。

2 我国中医药供给侧存在系统性问题

从供给侧来看，“中西医并重”格局尚未形成，无论是中医药产品和服务供给、发展要素还是中医药治理体系都存在一定的问题。

2.1 中医药产品、服务供给不足与优质中医药资源加速流失并存

第一，中医“治未病”市场需求大，相应产品和服务缺口也大。传统的中医诊疗服务并不能充分体现出中医药优势。随着人们生活水平的提高，对“治未病”的需求越来越多，中医康复、中医养生、中医健康旅游等需求日益增多，远大于当前我国中医药相关产品和服务的供给量。

第二，中药秘方成方不断流失，“洋中药”纷纷涌现。我国大量优质中医药秘方、成方不断流失，专利、商标遭到国家机构抢注。“洋中药”纷纷在我国境内抢注中药专利，中医药竟成了国外企业的摇钱树。[3]如以色列人向美国申请了“治疗消化性溃疡和痔疮的中药组方”专利，说明书中承认组方来源于上海出版的《中华本草》英文版。日本人已经获得了《伤寒杂病论》《金匮要略方》中的210个古方专利。

第三，中医药事业亟须实现区域协调发展。中医药资源配置的城乡差距较大，农村社区中医药服务机构和网络还不健全；低收入人群难以享受高效率、高便利的中医药健康服务；基层受限于发展条件的限制，中医药事业发展滞后，城市优质中医药资源难以实现有效区域流动。未来尚需采取更加有效的措施来优化城乡、不同人群、不同区域中医药资源的配置，促进中医药事业统筹协调发展。

2.2 中医药发展支撑要素质量和水平滞后于时代要求

第一，中医理论和技术方法更新较慢，亟须与现代科技融合发展。与西医相比，中医药具有中国独特的理论和方法体系，其诊疗效果强调治本速度较慢，但被一些学者比照西医的理论与方法后，得出中医是“伪科学”的论断，加上中医药与现代科技手段结合相对滞后，这在一定程度上严重阻碍了中医理论与方法的创新。如何运用现代科技对中医理论进行阐释和研究，如何借助现代科学技术开展中医诊疗标准化和现代化，已经成为当前我国中医药发展面临的科学难题。

第二，中医药人才培养不足，大大影响了中医药产品和服务的供给与长远发展。从数量上看，西医学生培养规模远大于中医学生培养规模。从质量上看，由于教材和教学模式等原因，尤其是师承教育体制不健全，中医学生很大一部分用不上、不好用、用不好，不能适应中医药发展的需要。当前中医药人才比较匮乏，合格的临床中医医生的缺失不仅体现在医德、医术、传统诊疗技术的掌握等方面，也体现在中药人才的缺失又导致中药材的培植方面。

第三，中西医经费投入差距较大，中医药长期处于投入较少的境地。新中国成立后我国各级西医医院均纳入了国民经济和社会发展规划，每年都由财政拨付人头费、基本建设费、设备费、维修费，而大多数中医医院属于集体所有制医院，实行自主经营、自负盈亏。直到20世纪80年代中后期，各级中医院才先后转制为全民所有制，比西医医院晚了差不多40年。[4]目前，在基建费、维修费、设备添置费拨付上也是重点放在西医医院，中医医疗机构的基础设施和服务软件更新投入慢于西医医院的投入。过去对综合医院、妇保机构、疾控机构及农村乡镇卫生院的建设等，项目都是全覆盖，而中医项目不仅单个项目安排的资金少，而且是有选择性的投入。

2.3 中医药“事业、行业、产业”治理远远落后于西医

第一，中西医药机构设置差距较大，中医科室在一些中西医结合医院中甚至沦为陪衬。卫生工作和中医药工作统一部署力度不够，没有体现中西医并重，不利于中医药政策贯彻和落实。在城市或区域卫生规划中缺乏对中医医疗机构、中医药政策措施等内容的考虑。已经成立的中医管理局或者中医科不仅存在职能不完备、编制较少的问题，也存在与西医地位严重不对等的问题。由于中医药机构的盈利能力弱于西医药机构，在医药机构用地审批中，中医药机构用地往往会受到西医药机构的挤压。

第二，中医药大行业管理体制满足不了未来中医药行业多元化主体发展的需要。随着社会资本的进入，中医药行业日益形成多元主体、充满活力的发展格局，中医药行政管理部门能否有效实现职能转变，构建符合行业特点和规律的管理体制，是促进中医药行业发展的关键。大行业管理要求强化部门协同，发挥中医管理部门的主导和协调作用，充分运用先进的管理理念、管理手段，加强中医药行业的科学、规范管理。

第三，中医药产业市场地位远远落后于西医，中医药产业体系亟须系统性重建。从产业规范看，中医药发展的质量标准体系和成果转化机制跟不上时代发展的需要，大大阻碍了中医药产业的规范化发展。从企业竞争力看，中医药企业大多规模较小、竞争力薄弱，亟待大型中医药国企通过兼并重组，提升我国中医药企业的抗风险能力。从服务项目看，中医医疗服务项目与收费标准不匹配。[5]目前《全国医疗服务价格项目规范》规定的3966项服务项目中，中医只有97项。像针灸，收费标准只有14项，其中还包括现代的电针、仪器针。与西医相比，收费项目少，而且价格也偏低。

3 加快中医药供给侧改革的政策建议

针对中医药供给侧问题和发展要求，中医药供给侧改革需从中医药产品和服务提供、中医药发展要素投入和中医药治理手段更新这三方面齐头并进，进行系统性改革创新。

3.1 优化组织结构，更新中医服务，建立中医药服务新体系

第一，优化中医药服务结构。一是支持建立大型中医院集团。放宽医院办院自主权，支持公立中医医院与社会资本合办中医医疗机构。二是完善中医诊疗中心体系。适当放宽中医医院的床位规模限制和科室项目限制，支持建立市、县级各类中医医疗中心，增加中医康复专区。三是强化中医药网底建设。支持三级中医医院到基层设置医疗服务延伸点。支持各区建立中医流动医院。支持各区建设中医健康乡村、健康社区。基层中医院离退休人员纳入社会保险，由政府统一予以解决。

第二，加强中药保护和开发。一是做好中药材源头和流程管理。建立面向全国和世界的中药种子种苗库，支持建立中药材、中药饮片商品规格研究和推广中心，支持建立具有国际影响力的第三方中药质量检验检测中心。二是支持开发名方名药。简化中药制剂申报程序，合理确定在临床长期使用的古方、秘方、验方的制剂申报项目。[6]对经过食品药品监督部门批准的医疗机构中药制剂，可以在本市区域范围内医疗机构调剂使用。

第三，积极拓展中医药服务新业态。大力发展医养结合，鼓励中醫医疗机构与养老机构合作，将中医药养老服务包纳入医保支付范围。促进中医药健康服务与信息产业、体育产业、餐饮服务、度假旅游、休闲养生等深度融合。将中医药产业发展与时下“田园综合体”、特色小镇建设等充分结合起来。

3.2 促进要素升级，加强源头创新，增强中医药服务新能力

第一，优化中医人才梯队。一是探索实施“中医药千人计划”。积极吸引境外和全国各地的中医药人才来我国工作。二是围绕中医药布局，优化人才层次结构。以国家和各地区重点需求为导向，以中医药的重点项目、重点工程为依托，建立健全高层次中医药人才配置体系，促进优质中医药人才下沉。三是尊重中医人才培育特色，加强师承体系建设。恢复和完善中医药学术的代传模式，鼓励建立中医学术传承掌门人制度。四是结合现代教育体系，完善中医药人才培养模式。推进西学中班常态化，学员毕业后给予中医执业资格。五是加强中医药人才军地合作，建立中医药军民融合基地。允许军民医院间医师多地点执业，军民互拜名师结对，推动名老中医药专家学术传承。

第二，加强中医技术创新。首先，充分挖掘中医理论技术，整合产学研资多方资源，重点突破中医药技术瓶颈。由政府引导，龙头企业或行业协会牵头，针对中医药各自最关键的核心技术和共性技术环节，建立相应产业基金和财政投入机制，开展重大疑难疾病中西医协同攻关，集中力量突破技术瓶颈。其次，积极引进现代先进技术，开展国际化交流与合作。积极引进现代先进技术，融合最新创新科技成果，促进中医诊疗技术和方法提升。加强中医药医疗、教育等国际标准建设，培育一批国际市场开拓能力强的中医药机构。

第三，拓宽中医资金渠道。其一，加大财政投入，引导发展中医药。确保对中医药投入的增长比例不低于对医疗卫生投入的增长比例。加大对基层中医药服务机构、中医医院、中西医结合医院、民族医院的补助比例，并在相应政策上给予合理的支持。将中医服务项目分类打包纳入财政补偿模式，对中医针灸类、推拿类、中医手法整复类项目优先进行财政补偿。[7]其二，加快形成中医药多元办医的新格局。支持社会资本开办以中医药服务为主的各类医院。保证社会办中医医疗机构在市场准入标准和优惠扶持政策方面，与公立医疗机构同样对待。公立医院应完善医师绩效考核制度，不得设置障碍阻挠中医类别医师多点执业。其三，采取向中医诊疗服务机构适当倾斜的财税政策。对中医药企业或者个人实行税收减免，加大研发费用抵扣等普惠性税收政策。放开与诊疗相关的中药临方制剂、辨证施膳指导、中医体质辨识餐等项目价格。优先将提供传统服务的中医门诊部、中医诊所纳入医保签约范围。鼓励保险公司开发中医药养生保健、“治未病”等险种。

第四，增加土地供应，给中医药发展留出充足空间。将中医医疗机构、中医药产业、教学机构、研究机构、文化机构等中医药机构用地纳入城市土地利用总体规划，采取无偿划拨或协议出让的方式给予支持，优先保障中医药机构用地。加强对中医药机构用地监管，不得随意改变土地用途，任何单位和个人不得侵占、挪用规划确定的中医药机构用地。支持中医药机构用地按照市场化原则实施土地综合开发，开发收益用于中医药发展和弥补运营亏损。

3.3 提升机构作用，完善法规标准，增加中医药治理新手段

第一，提升机构管理和监管作用。其一，提升中医药机构管理地位，切实促进中西医并重发展。建议扩大国家中医药管理的职能，在中医药管理局指导下，实现中医药专职化管理。在没有设立国家中医药管理局之前，先将目前的国家中医管理局列入国务院直属事业单位，将各市中医管理局列为本市政府直属机构，增设相关处室和人员编制。其二，强化中医药服务监管。健全中医医疗质量和服务的统计、监控体系和评价体系，建立中医药监督信息数据平台，加强对中医医疗服务质量安全、养生保健服务和从业人员机构资质监督。建立中医药维权自律专业委员会，通过行政授权、购买服务等方式，将职责委托或转移给行业组织，发挥其在行业咨询、标准制定、执业行为、人才培养和第三方评价等方面的重要作用。[8]建立对中医医院的行业考核评估制度，并将绩效考核结果与医院管理奖惩、院长聘任等挂钩，构建科学的中医医院管理激励约束机制。[9]

第二，完善法律法规。一是建立中医药条例的定期修订制度。将中医药法律法规纳入法制宣传教育规划，定期组织中医药法制宣传活动。加大中医药条例的落实检查，建立责任追究制度。在各市中医管理局增加法制处室，支持建立中医药法律相关协会，强化中医药法制管理。二是加强中医药知识产权保护。参照国家知识产权保护法律和法规，制定和完善中医药知识产权保护的条款。建立对中医药产权的第三方评估组织，重点对中医药无形资产进行评估、保护、转化。加大对侵权行为的法律制裁力度，加强中医药知识产权预警机制，加强中医药知识产权专门人才的培养。

第三，制定和修订中医药健康服务规范和标准化文件。注重加强中医药国际标准化组织建设，推进中医药标准国际化[10]，同时对暂不能实行标准化的领域，制定并落实服务承诺、公约、规范，建立网上公告标准制度[11]，发挥标准在发展中医药健康服务中的引领和支撑作用。建立健全中医药标准化专家委员会，整合专家资源，提供标准化领域的智力支持。完善中医药标准化管理体制和运行机制，培养一批中医药标准化人才。

參考文献：

[1]金涛.发展型社会政策下我国社会保障制度的可持续性研究[D].长春：吉林大学，2015.

[2]曹洪欣.人民日报建言：中医药是打开中华文明宝库的钥匙[N].人民日报，2015-03-25.

[3]徐亚静.保护中医药知识产权刻不容缓[N].中国医药报，2013-03-14.

[4]黄兴华.中西医并重有名无实“绿色医疗”渐行渐远[N].经济参考报，2009-07-30.

[5]刘燕玲.中医院西化是否大势所趋[N].健康报，2005-09-06.

[6]吴潇湘.王阶委员：鼓励医疗机构中药制剂研发应用[N].中国中医药报，2015-03-12.

[7]王冠军.中医服务项目纳入财政补偿模式研究[D].济南：山东大学，2011.

[8]国务院办公厅.中医药健康服务发展规划（2015—2020年）[EB/OL].（2015-04-24）[2015-05-07].http：//www.gov.cn/zhengce/content/2015-05/07/content_9704.htm.

[9]王宏忠.县级公立医院综合改革的难点与对策[J].江苏卫生事业管理，2014，25（5）：13-14.

[10]徐建华.中医药健康服务需要标准推手[N].中国质量报，2015-05-19.

[11]夏金彪.发展中医药健康服务业需扶正祛邪[N].中国经济时报，2015-05-13.