湖北省排污权交易实践研究

赵贝贝

[摘 要]为减轻财政压力，并更好地进行生态文明建设，利用市场机制推进环境治理和生态保护成为解决环境污染问题的新思路。在科斯定理基础上建立的排污权交易被视为解决污染物排放的有效途径，已经在全国许多省市开始试点。文章主要研究湖北省排污权交易实践情况，并针对相关问题提出建议。

[关键词]排污权交易；科斯定理；湖北省

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2018.23.016

近两年来，“雾霾”、“PM2.5”成为百姓生活中的热词，但这不过是中国环境问题的冰山一角。中国环境污染问题从来就不是一个新问题。中国环境保护部（环保部）发布的《2014中国环境状况公报》让我们感受到中国环境污染的严峻形势。该报告显示，在4896个地下水环境质量监测点之中，水质为较差级和极差级的比例分别为45.4%和16.1%，水质为优良级的比例仅为10.8%；470个监测降水的城市（区、县）中，出现酸雨的城市比例为44.3%；全国近岸海域国控监测点中，三、四类海水共占14.6%，劣四类占18.6%；在161个根据空气质量新标准监测的城市之中，仅舟山、福州等16个城市空气质量达标，超标城市比例为90.1%；2014年，全国共发布重污染天气预警信息170余次。由此可见，我国淡水环境、海洋环境和大气环境等都遭受了严重的损害，环境污染治理迫在眉睫。在科斯定理基础上建立的排污权交易被视为解决污染物排放的有效途径，全国许多省市已经开始试点。文章以湖北省为研究对象，探究排污权交易实践情况。

1 排污权交易相关概念及理论基础

1.1 相关概念

1.1.1 排污权交易

排污权是指核定并允许排污单位排放污染物的种类和数量。排污权交易是指在事先确定污染物排放总量控制指标的前提下，利用市场机制建立合法的污染物排放权利，并允许这种权利像商品那样可以交易和买卖，以此来控制污染物的排放，从而达到减少排放量、保护环境的目的。如果该区域的环境容量已呈饱和状态，就不会有排污权剩余，排污权交易更是无从谈起。建立合法的污染物排放权利（这种权利通常以排污许可证的形式表现）是排污权交易的主要思想，达到对污染物的排放进行总量控制的目的。政府用法律制度将环境使用权这一经济权力与市场交易机制相结合，在这种行之有效的手段中，政府的“有形之手”和市场的“无形之手”紧密结合，共同发挥作用。这一制度是以污染物排放总量控制为前提，为削减污染物排放量而实施的。在环保主管部门的监督管理下，达到排污权倒逼企业改进生产方式、最终实现绿色生产的目的。

1.1.2 转让方和受让方

主要污染物排污权交易主体包括转让方和受让方。

转让方是指那些拥有合法的且可供交易的主要污染物排污权的企业或机构。各级排污权储备管理机构；通过实施工艺更新、清洁生产以及强化污染治理，主要污染物年度实际排放量少于年度许可排放量的排污单位；因变更建设规模或建设内容，原有偿获得的排污权有富余的排污单位；自行关闭或破产的合法排污单位等都可以是主要污染物排污权转让方。

受让方是指因实施建设项目（市、州及以上环境保护行政主管部门负责审批环境影响评价文件的新建、改建、扩建项目），需要新增主要污染物年度排放许可量的排污单位。

1.2 理论基础

1.2.1 “公地悲剧”

1968年英国加勒特·哈丁教授（Garrett Hardin）在“The Tragedy of the Commons”一文中首先提出“公地悲剧”理论模型。[1]该模型认为，公地作为一项有众多拥有者的资源或财产，且不具有排他性，也就是说这些拥有者中的每一个都有使用权，且无权阻止其他人使用，从而造成资源过度使用甚至枯竭。在分析过度浪费公用资源造成的资源枯竭、过度使用公共物品造成公共物品的破坏和浪费等问题时，常常运用“公地悲剧”理论进行分析。文章中的环境问题就是“公地悲剧”中的悲剧，每个人都知道环境会因为自己的不环保行为而遭到破坏，但每个人对于阻止事态进一步恶化都无可奈何或是置之事外。文章认为，应按照科斯定理的要求，尽可能地将环境资源的所有权明晰，将这种权力进行交易以降低负外部性，并努力降低各利益相关者之间的交易成本，“公地悲剧”才可能被有效避免。

1.2.2 科斯定理

排污权的交易理论起源于诺贝尔经济学奖得主科斯（Ronald Coase）提出的科斯定理（Coase Theorem）。该定理可以解释为只要明确界定产权，经济行为主体之间的交易行为就可以有效地解决外部性问题。在通过市场机制解决外部性问题上，科斯定理提供了一种新的思路和方法。例如在解决环境问题上，科斯定理的影响也极其深远，美国和一些国家就根据科斯定理先后实现了排污权或污染物排放指标的交易。

2 湖北省排污权交易实践现状

2.1 排污权交易相关政策法规

2008年10月，湖北省人民政府出臺了《湖北省主要污染物排污权交易试行办法》，试点工作开始有章可循，市场运作日趋规范。2012年8月，又继续出台了《湖北省主要污染物排污权交易办法》。2014年，国务院办公厅印发实施中国排污权交易领域第一个国家层面的法规性文件《关于进一步推进排污权有偿使用和交易试点工作的指导意见》，此后，浙江、江苏、天津等11个省（自治区、直辖市）相继获批开展排污权有偿使用和交易试点，广东、辽宁、贵州等省也自行组织开展试点工作。在该意见的指导下，湖北省环境保护厅于2014年9月相继出台了《湖北省主要污染物排污权交易办法实施细则》《湖北省排污权有偿使用和交易试点工作实施方案》《湖北省主要污染物排污权电子竞价交易规则》等文件来规范和指导湖北省的排污权交易。湖北省排污权交易的政策法规体系已经初步建立，但由于出台时间不长，其中的漏洞还尚未暴露，有待进一步完善。

2.2 排污权交易试点城市及企业

早在2006年，湖北省就已开始着手排污权交易的探索。2008年10月，湖北省人民政府出台了《湖北省主要污染物排污权交易试行办法》，从此湖北省排污权试点工作开始有章可循，市场运作日趋规范。2009年3月，湖北省环境资源交易所成立，推行有偿排污，正式启动主要污染物排污权交易。后因政策需要，湖北省环境资源交易所于2012年10月改组为湖北环境资源交易中心有限公司，该公司由湖北省环境科学研究院、湖北省辐射环境管理站、光谷联合产权交易所3家股东组成。公司主要业务为污染物排污权交易、节能减排综合服务及排污权交易融资服务等。

2014年，在《湖北省排污权有偿使用和交易试点工作实施方案》的指导下，荆门、咸宁、宜昌等地被选为试点先行城市，开展市州级排污权交易试点工作，为全面开展市州级排污权交易探索经验。2015年，试点城市扩大到囊括武汉、咸宁、鄂州、黄石、宜昌、荆门、孝感、随州、十堰、襄阳和恩施等城市。2013—2015年，各市参与排污权交易的企业达到150家左右，绝大部分为民营企业。

2.3 排污权交易流程与形式

根据相关政策文件，湖北省现行的排污权交易基本流程如下。

第一步进行主体资质审查。转让方和受让方提交主体资质审查材料，不符合条件者将材料退回并说明理由；资质审核通过者将获得环保行政主管部门出具的《湖北省主要污染物排污权转/受让核准意见书》。

第二步进行转让委托。转让方需提交转让委托材料，不符合条件者不予受理；符合条件者将获得交易机构出具的《湖北省主要污染物排污权委托受理通知书》，且挂牌公告。

第三步进行意向受让登记。意向受让方需提交受让申请，不符合条件者不予受理，退还保证金；符合条件者将获得交易机构出具的《湖北省主要污染物排污权受让申请受理通知书》。

第四步进行确定交易方式。在有两个及以上意向受让方的情况下进行电子竞价；在只有一个意向受让方或参加两次及以上电子竞价但未能购买的情况下进行协商转让。

第五步进行签订合同。交易方式确定后，交易双方签订《湖北省主要污染物排污权交易合同》，在交易价款结算完成后，按照相关规定退还保证金。

第六步进行鉴证书出具。由交易机构出具《湖北省主要污染物排污权交易鉴证书》，完成资金交割。

第七步是由环保部门确认后，进行排污变更登记。

其中，第四步中的排污权电子竞价交易流程如下图所示。

排污权电子竞价流程图

2.4 交易污染物种类及数量

湖北省主要污染物排污权交易情况如下表所示。目前，湖北省主要进行COD、二氧化硫、氨氮、氮氧化物四个主要污染物的排污权交易，2013—2015年，湖北省累计交易转让COD1684吨、二氧化硫4182吨、氨氮175吨、氮氧化物1894吨。下表表明，湖北省污染物交易计划性和目标性不强，具有很强的随意性。

3 湖北省排污权交易实践评价

3.1 试点工作循序渐进，稳步推行

排污权交易试点工作，如若采取遍地开花、大包大揽的方式，难度太大，花费太多。在排污权交易体系未完全建成与完备的条件下，既不现实，也无益处。为此，湖北省采取了循序渐进、各个击破的方法，稳步推进省内排污权交易试点工作。

目前，湖北省试点工作正按照方案稳步进行，2015年，试点城市扩大到囊括武汉、咸宁、鄂州、黄石、宜昌、荆门、孝感、随州、十堰、襄阳和恩施等城市。

3.2 交易形式高效，交易成本较低

一方面，在众多试点省市中，湖北省较早采用排污权交易电子竞价形式，该形式被认为具有透明性、安全性与高效性，有利于降低各交易主体之间的交易成本，提高交易效率，也是符合科斯定理要求的优秀形式。

另一方面，在试点初期，为解决人员和经费，委托武汉光谷联合产权交易所为湖北省排污权交易机构，机构收取1%的交易金额的手续服务费作为其运营和维护经费，交易双方各承担一半。后期，改组成的湖北环境资源交易中心有限公司是由湖北省环境科学研究院、湖北省辐射环境管理站、光谷联合产权交易所3家股东组成的一家经营性事业单位，在一定程度上降低了交易成本。

3.3 针对企业的惜售情况提供了解决方案

在湖北省和其他省市试点过程中经常会出现有富余指标企业的“惜售”情况，环境能源交易中心长期“有场无市”。这种情况的出现，是由于企业考虑到本企业未来的发展，不愿把本企业的指标拿出来交易，因为在总量减排的背景下，排污指标终归是一年比一年紧。

此外，湖北省交易污染物指标的使用有效期为1年，其他如江苏、浙江、湖南等试点省市均为5年及以上，较短的有效期在一定程度上也会缓解企业的“惜售”心理，在增加企业收入和保有污染物排放指标之间选择增加收入，进行排污权交易。

3.4 定价机制较为合理，有利于交易持续健康发展

在试点早期，湖北省通过电子竞价方式进行交易，化学需氧量、二氧化硫交易基价分别为每吨2000元、1600元。价格的动态调整，有利于满足不同企业的需求，也有利于发挥排污权交易的最大效用，增强企业参与积极性。

3.5 交易主要由政府主导，市场和企业积极性不足

就目前的情况看，湖北省参与到排污权交易中的企业数量并不多，有不少企业拿出自己的排污指标只是为了支持政策，而不是出于环保和经济的需求。因为排污权交易一定程度上会增加企业的经济负担，影响企业利润。如何既不大幅增加企业负担，有利于试点工作的顺利推进，又体现环境资源的稀缺性和有价性，促进企业减排，是一个难以权衡与拿捏的问题。在污染的治理中，政府行政手段和市场经济手段是两种较为有效的手段，排污权交易理应属于后者。因此，在交易中，企业应该处于主导地位而不是政府，这与目前试点中出现的企业处于被动地位情况不符。这种情况的出现体现了排污权交易对企业的经济激励不足，企业对出售排污权获得的经济回报和补偿并不满意。如何使排污权交易从企业的行政交易变成市场的经济交易，是目前试点工作面临的主要问题。

一方面，可以通过加大激励来增强企业参与积极性。通过宣传培养企业的社会责任感，帮助参与排污权交易的企业树立良好的企业形象。或创新形式盘活排污权资源，发挥排污权的金融杠杆作用，如探索排污权抵押贷款、探索社会资金参与排污权交易的PPP机制等。另一方面，可以通过加强监管力度，严格控制污染物排放，持权排污，按权排污，按量排污，超量購买。同时加大惩罚力度来迫使超证排污企业必须在无法承受的惩罚和花钱购买排污权中做出选择。

3.6 交易后期监管系统尚未全面到位

由于湖北省开展试点时间较短，排污权交易建设仍然处于初始分配推进、交易制度设计、启动或激活二级市场等初级阶段，交易后期的监管工作没得到足够的重视和资源支持，交易后监管措施和支撑系统尚未全面到位。交易完成后，还应继续严格监管转让方和受让方的指标实现和完成情况。待试点工作逐步完善，后期监管也应随之不断完善。

参考文献：

[1]G HARDIN.The Tragedy of the Commons[J].Science，1970，162（3859）：1243.

[2]黄卫.湖北排污权有偿使用与交易试点工作经验与探索[J].环境保护，2014（18）：39-41.

[3]苏丹，李志勇，冯迪，等.中国排污权有偿使用与交易实证的比较研究[J].环境污染与防治，2013（9）：93-100.

[4]朱皓云，陈旭.我国排污权交易企业参与现状与对策研究[J].中国软科学，2012（6）：15-23.