国内“高校学生申诉制度”研究述评

赵鑫

(四川大学法学院，四川成都610000)

2005年3月，教育部颁发《普通高等学校学生管理规定》(教育部令第21号，以下简称“旧管理规定”)，其中第六十至六十四条关于“建立学生申诉制度”的条文表述引起了包括专家学者、教育实践者、学生等在内的广泛关注。随着教育事业的发展、教育体制的改革、教育理念的更新等，在保持原规定的基本体例的基础上，2017年2月，教育部颁发了新的《普通高等学校学生管理规定》(教育部令第41号，以下简称“新管理规定”)，专设第六章规定学生申诉制度。《普通高等学校学生管理规定》自1990年第一次颁布至今，历经两次修改，其中学者的理论研究、教育工作者的亲身实践为学生申诉制度从无到有进而逐步完善做出了不可磨灭的贡献，但任何制度的确立都不可能尽善尽美，故而梳理自学生申诉制度呈现于法律明文规定中12年以来的相关文献，总结其为制度完善做出的理论贡献，阐明其可能存在的疏漏之处，进而提出研究展望，为学生权利提供进一步的保护具有重要意义。

一、“学生申诉制度”之概念厘清

诚如博登海默所言，“概念乃是解决法律问题所必不可少的工具，没有限定严格的专门法律概念便不能清楚与理性地思考法律问题”[1]。在关涉“校内申诉”与“学生申诉”的概念使用上，学界存在着将二者相混淆之困窘，前者是以限制申诉途径的角度来阐明“校内申诉”仅指学生对于学校做出的处理或处分决定不服，而向学校建立的专门机构提出申诉请求，以期节约权利救济成本，将纠纷解决、冲突化解于学校自身内部的途径。与其相比较，“学生申诉”的外延范围更为广阔，其从主体的角度出发，以求述清申诉制度的适用主体仅为学生这一群体，从而与“其他主体因不服行政机关做出的具体行政处分而提出申诉、事业单位工作人员不服单位处理决定提出申诉”等广义概念上的申诉相区别。具体而言，学生申诉包含了校内与校外申诉两种途径，新管理规定第六十与六十二条就分别表述了学生可向校内申诉处理委员会与学校所在地的省级教育行政部门提出书面申诉两种纠纷解决途径。

需要说明的是，囿于本文旨在对“学生申诉制度”近12年以来的国内理论研究进行一个综合性的述评，即其应当同时包含校内与校外申诉两种纠纷解决途径的制度建构、理论研究，但又受制于前述概念混淆的限制，故而在后文关于学生申诉制度的文献检索方面，将不对二者进行具体的区分，即分别以“学生申诉制度”与“校内申诉制度”为检索词进行检索，以求检索结果尽量符合现今学界关于学生申诉制度的概念使用，以避免造成对概念进行具体区分但检索结果不当的情形。

二、“学生申诉制度”的国内研究现状

(一)期刊论文的检索成果

利用CNKI(中国知网)高级检索功能，以“篇名”为检索条件，以“学生申诉制度”为检索词，在期刊论文项下，以“CSSCI”与“核心期刊”为检索来源范围①，共得出结果28条；在同样的检索来源范围条件限制下，以“校内申诉制度”为检索词，共得出结果15条②。其年份分布详见图1。

图1 2005—2017年“学生申诉制度”期刊论文数量

(二)硕博士论文的检索成果

利用CNKI(中国知网)高级检索功能，在“硕博士”论文项下，以“题名”为检索条件，以“学生申诉制度”为检索词，共得出结果15条；以“校内申诉制度”为检索词，共得出结果5条。其年份分布情况详见图2③。

图2 2005—2017年“学生申诉制度”硕士论文数量

(三)关于“学生申诉制度”的研究流向

细究以上检索到的59篇论文，其研究流向大致可分为以下两个方面：

1.校内申诉制度的完善

学生针对高校侵害其合法权益的行为向申诉处理委员会(以下简称“学申委”)申诉是其寻求校内救济的主要途径。旧管理规定明确了学申委的法律地位，但其在条文规定方面存在着规范过于原则化、概括化之弊端，在具体操作程序方面面临着组成人员、申诉流程无明确法律依据等困窘局面。针对以上问题，共有33篇文献涉此议题，另外囿于部分研究存在着内容重合之现象，故而选择6篇较具代表性的文献列举如下：

首先，从理论层面探讨校内申诉制度的完善。尹力、黄传慧遵循了“提出问题—分析问题—解决问题”的经典解释学框架，针对旧管理规定中校内申诉制度存在的不完善之处提出了“学申委的人员设置是否合理，申诉范围是否过于狭窄，以书面形式进行申诉是否公平合理”等问题，并在研究中比较了“已有经验”，即北京大学，以及“他山之石”，即台湾台中师范学院关于学申委在上述三个问题所涉及的制度建构方面的异同。进而对应每个问题提出公开选举学申委组成人员、扩大学申委申诉受理范围、允许申诉人对自身行为进行申辩等理论建议[2]40。贺奇兵、黄毅在其研究中首先阐述了校内申诉制度作为高校学生权利救济手段与高校自治之自律手段的法律属性，进而对学申委设置之科学性、申诉范围之合理性、申诉程序之正当性进行了审视与检讨，其研究中具有理论贡献意义的方面在于针对校内申诉的时效规定较短、旧规定中缺失审理回避制度与“申诉期间不停止在校学习原则”的合理性进行了探讨，并提出了全新的制度建构[3]。

其次，结合实证研究完善校内申诉制度。湛中乐基于对海峡两岸5所高校，即北京大学、浙江大学、武汉大学以及台湾大学、辅仁大学的校内申诉制度的实证调研，指出这5所高校无论在制度构建方面抑或具体操作程序方面都存在着较大差异，且就总体而言，大陆地区高校校内申诉制度的建立因与旧规定的精神相一致而存在着种种缺陷，故而应汲取台湾地区高等学校申诉处理机构在人员组成、申诉范围、申诉程序、职责权限等方面的先进经验，进而发挥校内申诉制度作为高校学生权利救济的首要途径之应有作用[4]。陈子辰等人以其自身所任职高校的校内申诉制度为出发点，指出浙江大学自1999年建立校内申诉制度至2005年，“共受理学生申诉46人次，召开学生申诉处理委员会会议19次，其中5人申诉成功”，并在此基础上阐述了建立学生申诉制度是依法治校的必然要求、尊重学生权利的重要保障、体现学校教育以人为本等观点[5]。

最后，借鉴域外经验完善我国校内申诉制度。张冬梅、马启华比较分析了北京邮电大学与麻省理工学院校内申诉制度建立的委员会组成、委员会权利、一般程序三个方面的优缺点，希冀运用比较研究的方法取他方之长补我方之短，并提出了淡化申诉委行政色彩、充分发挥听证作用、严格执行回避制度等完善我国校内申诉制度的对策建议[6]。孙波以美国爱荷华大学、明尼苏达大学、加州大学伯克利分校等高校为研究样本，系统地梳理了美国公立高校校内申诉制度的设立背景、大学自治与国家权力的关系、校内申诉制度设置的影响因素等，并试图描绘其在实践中的运行样态，进而为我国研究者对这一主题的进一步研究提供了基础资料。最后他以美国公立高校校内申诉制度的经验作为借鉴，提出了完善我国校内申诉制度的理论建议[7]。

2.校内申诉的制度功能分析

以校内申诉的制度功能分析为主题，相关研究基本形成了两个观点：一方面，内生于校内申诉的制度功能之一在于“权利救济”，即保障作为弱势群体的学生之合法受教育权利(广义范围上)在受到校方侵害时，能够以耗时较短、成本较低的方式维护自身权益；另一方面，在充分尊重高校自治的前提下，校内申诉制度的另一重要功能在于“权力监督”，即其应当成为监督制约高校教育管理权的有效机制，但在实际运行中校内申诉制度是否实现了制度创设的初衷？是否存在着制度功能方面的不均衡或失落现象？共有6篇文献涉此议题，其主要通过实证研究对上述疑问予以回应：

囿于旧管理规定对校内申诉制度规定得不全面、不完善，从而将制度创新的要求无形地加赋于各个高校，这一方面丰富了校内申诉制度的具体样态，但另一方面却造成了各高校在制度创新过程中的非均衡性问题。肖金华、李名家以制度经济学的理论为研究起点，指出现今各高校间校内申诉制度存在着纵向、横向、质度、效能、外部约束条件等方面的非均衡性。为将上述几种非均衡性问题逐渐引向均衡化，需要发挥中央权力中心、地方权力中心、高校这三类正式制度供给主体的作用，否则校内申诉的制度创新将面临着重要外生的变量——日益增多的学生司法诉求对其进行不断施压，从而在反面推动校内申诉的制度创新[8]。基于前述关于校内申诉的制度功能理论，尹晓敏以“张捷不服复旦大学开除学籍申诉案”“刘兵不服北京印刷学院开除学籍申诉案”“刘路不服大连外国语大学勒令退学申诉案”等具体案例为研究样本，提出在校内申诉制度的运作中实际上存在着权利救济的虚置与权利救济的困境两方面问题，针对这些问题，需要“赋予申诉机构以裁判者的独立性与中立性”“授予申诉机构对处理决定的有限变更权”，以及“建构契合法治精神的申诉处理程序”。李泽以北京4所高校的申诉制度运行情况为其进行法社会学研究的样本，指出出于对旧管理规定中建立校内申诉制度的不同理解与认识——一是为贯彻国家规定的要求而建立申诉制度，另一则早在旧管理规定之前即建立校内申诉制度，为切实保护学生权利的需要，不同高校的机构设置、人员构成、程序安排亦不尽相同，从而影响了4所高校申诉案件的受理数量、受理范围及处理结果，以小范围内的研究样本映射出高校自治理念下不同的制度建构会切实影响制度功能的发挥[9]135-140。

(四)专著

利用“中国国家图书馆·中国国家数字图书馆”检索功能，以“学生申诉制度”与“校内申诉制度”为检索词，发现到目前为止，研究我国学生申诉制度的专著有两本：

一本是《当代高校学生申诉制度探析》，吴永明著，人民出版社2010年版。该书开篇引用胡建淼教授之言，“学生是公民，我们要充分尊重他们的诉权，但也不允许违法乱纪行为通过诉讼得到变相的张扬。依法治校治的不仅仅是学生，更应该治好学校管理者和教育者”，以此阐发建立学生申诉制度应注重同时发挥其“权利救济”与“权力监督”之功能。其次，针对近年来学生状告高校案件频发的现象，阐述了建立学生申诉制度的现实渊源与必要性。最后，针对旧管理规定关于学生申诉制度规定之不完善之处，作者在理论建议层面另辟蹊径，即对“各地方教育行政部门尽快制定《管理规定》实施细则”以及“制定专门的学生申诉条例”进行了专门探讨，以适应不断增长的学生权益维护诉求[10]。

另一本是《理论逻辑与实务设计：高校学生申诉制度研究》，张庆旭著，西南交通大学出版社2013年版。该著作从学生申诉制度的理论逻辑起点出发，理论分析与实践调研相结合，单方面探析了学生申诉制度的“权利救济”功能。该著结合对我国部分高校学生申诉制度运行状况的实际调研，提出在不同的理念指导与制度设计之下，学生申诉制度之“权利救济”功能会得到不同程度的发挥。在此基础上，作者提出了学生申诉制度设计的基本原则、制度建构，并希冀据此设计出“主体明晰、受理全面、程序正义、裁决合理、救济完善、实用有效”的高校学生申诉制度[11]。

三、国内研究之不足

(一)相关研究数量呈明显下降态势

以时间为维度进行划分，以“学生(校内)申诉制度”为研究核心议题的期刊论文肇始于2005年陈子辰等人发表于《中国高等教育》的《贯彻新〈规定〉完善学生申诉制度》。此后，2005至2017年学界关于此议题的期刊论文数量呈明显下降态势，其中在2008年达到极值，为10篇；但至2013年已鲜有相关文章见诸文端，2013、2014、2017年研究量最少，为0篇；硕博士论文与上述期刊文献呈现出同样的研究弱化趋势，在“结合旧《管理规定》完善我国学生申诉制度”为研究主题的文献中，近两年亦仅有安徽大学(2016)与新疆大学(2017)两篇硕士学位论文；2010年至今，仅有两本以学生申诉制度为研究议题的专著出版。

研究数量的多寡及相关研究的趋势走向至少可映射出以下问题：关于“学生申诉制度”的理论研究自2005年至2010年呈现出一个“热潮”，但自2010年以后便明显“遇冷”，在“遇冷”后的7年左右时间，在学者、教育实践工作者的呼吁下以及日益增长的学生权益维护诉求的现实情境下，新规定出台，但新规定的出台并不意味着学生申诉的制度设计已做到尽善尽美，其仍然存在着不合理不完善之处，譬如新管理规定第六十条规定“学生对学校的处理或者处分决定有异议的，可以在接到学校处理或者处分决定书之日起10日内，向学校学生申诉处理委员会提出书面申诉”，从而将仍然延续旧管理规定关于校内申诉适用书面审理之规定，它并没有采纳学界所呼吁的“公开申诉处理、听取申诉人陈述申辩”的理论建议。另外，新管理规定第六十一条第二款“学生申诉处理委员会经复查，认为做出处理或者处分的事实、依据、程序等存在不当，可以作出建议撤销或变更的复查意见，要求相关职能部门予以研究，重新提交校长办公会或者专门会议作出决定”的条文表述仅赋予申诉委“建议撤销”或“建议变更”的权利，对于学界呼吁的“赋予申诉委有限变更权”的理论建议立法者亦没有采纳。对于校内申诉制度仍采书面申诉的方式是否具有合理性，申诉委的权限仍然被限定在较小范围内是否会影响其“权力监督”功能的发挥，都需要学者作进一步研究与探析。

(二)制度理论研究与实践结合较少

新管理规定第五十九条第三款规定：“学校应当制定学生申诉的具体办法，健全学生申诉处理委员会的组成与工作规则，提供必要条件，保证其能够客观、公正地履行职责。”从而将制定校内申诉具体程序的权利赋予了各个高校。首先，新管理规定仅从“宏观”层面规定了校内申诉制度的人员组成范围、时效制度以及申诉委的建议撤销或建议变更权，从而将“微观”层面的具体制度建构权利赋予了各个高校，一方面应当肯定其积极效应，即在依法治校的背景下充分尊重高校自治，并且考虑到各个高校的人力资源配置、机构设置等差异，将制度设计的权利赋予各高校将尊重个体差异性。但另一方面，前已述及，有学者通过法社会学的研究，指出在不同理念的指导下，不同的制度建构会影响学生申诉制度之功能发挥，譬如将申诉委设置在学工处或纪委监察处，抑或是成立单独申诉机构而不依附于任何学校内部职能部门都会在不同程度上影响申诉结果的处理。另外，学生代表、教师、学校负责人、职能部门负责人在申诉委中所占比例不同都将会影响校内申诉制度之“权利救济”功能的发挥[9]136。其次，旧管理规定的不完善本就导致了校内申诉制度之实施在不同高校呈现出不同的样态，结合上述检索成果，无论是在期刊文献抑或是硕博士论文当中，就研究方法的划分而言，仅有部分文章基于实证研究阐述完善我国校内申诉制度的理论建构，而其余文献仅结合旧管理规定的少量法条阐述制度完善之建议，缺乏实证调研的支撑。最后，基于以上两点原因，笔者以为，新管理规定将制度设计的权利赋予各高校必将会导致各高校校内申诉制度的具体实践呈现出较大差异性，进而必然要求从实证差异中寻求制度设计的合理性，亦为学者的研究提出了新的挑战与新的要求。

(三)与校内申诉相衔接的其他权利救济研究较少

受教育权是宪法保护的基本权利，且接受高等教育已成为现今绝大部分学生步入社会前的必经之路，故而高校在做出处分处理决定的处分前—处分中—处分后阶段必须遵循“正当程序原则”，其具体包括程序公开、主持中立、听取申辩、案卷排他[12]等内容。尤其在做出开除学籍、勒令退学等处分处理时，必须在“处分前”阶段做到举行处分听证，听取做出处理决定的机关的陈述与学生的申辩；在“处分中”阶段，做出该类影响学生受教育权的决定但学生要求进行申诉时，是否中止对原决定的执行新管理规定并无表述；在“处分后”阶段，新管理规定第六十二条“在接到学校复查决定书之日起15日内，可以向学校所在地省级教育行政部门提出书面申诉”之条文表述确立了校内申诉的前置原则，如若学生申诉未果，其可向省级教育行政部门寻求校外申诉，另外亦有行政诉讼作为学生权利保护的最后一道屏障。结合上述检索成果，关注点多为申诉委的人员组成、受案范围、申诉程序等方面的完善，而对于处分前的听证制度、处分中的决定执行制度、处分后的校外申诉制度却鲜有研究。另外亦有学者从“刘路不服大连外国语大学勒令退学案”的个案分析指出，如若权利受损害学生不服校外申诉的处理结果，从省级教育行政部门—省级人民政府—国家教育部的行政复议程序将耗费近一年时间[2]40，由此可见，虽然有校内申诉作为学生权益保护的第一道保障，但其他救济途径的研究亦不容忽视。

四、学生申诉制度研究展望

(一)“重拾”学生申诉制度的研究

建立学生申诉制度在法律条文中被明文阐述是国家为保护学生权益在法制建设方面的一大突破，在高校—学生的二元关系中，尤其体现在教育行政管理层面，学生始终处于被动者的地位，且囿于经济力量、时间成本、社会地位等方面的影响，在教育行政诉讼中，学生亦处于弱势地位，因此学生申诉制度应作为学生权益保护的首要途径，但综观近年来学界关于此议题的研究文献，可发现其总体呈现出下降的态势。新管理规定已于2017年9月1日起正式施行，比较新旧两个版本管理规定的实质内容，其最大变动之处在于新管理规定单设第六章“学生申诉”以求制度之完善，但必须承认的是，任何制度都需在理论建构与具体实施的相互作用下才能够不断完善，现行新管理规定的条文缺陷或是由于规范疏漏，或是囿于利益衡量的功能失落，前述“书面审查是否合理”“申诉委无有限变更权是否影响功能发挥”的问题的提出仅在于抛砖引玉，且囿于本文题意的限制不再进行深入探讨，具体制度实施中可能存在的问题以及对学生申诉制度的完善对策还需学者与教育实践工作者们进一步探析与研究。

(二)理论与实证紧密结合

理论研究的效用在于阐述制度实施的应然性，而实证研究则在于发现制度实施的实然性，只有当应然与实然相结合才能反思理论建构在实践操作中遇到的问题，并从反面推动理论研究，进而真正发挥某一制度所原本设定的功能效用。笔者以为，新管理规定将具体制度建构的权利加赋于各高校对于学者关于校内申诉制度的研究既是一个挑战同时亦可成为机遇，要做到以实然推动应然至少需要在今后的研究中做到以下两点：

第一，加强对校内申诉制度的实证调研。实证调研的主要内容在于新管理规定将具体权利交赋于各高校的内容，譬如申诉委的机构依附、人员占比等，通过比较分析不同制度建构的差异以反映校内申诉的功能效用发挥。另外亦可结合各高校在新管理规定实施后所处理的申诉案件进行个案研究，以求在制度的差异与个案的研究当中寻求权益维护的一致性。第二，借鉴相关域外经验。高等教育普及在我国的发展中属较为晚近之事，相关的校内申诉制度亦仅实施了10余年，而部分域外高校该制度已存续了达百年，其在重视科学研究的同时，对于学生的权益维护、申诉渠道的畅通亦极为重视。在今后的研究中，可借鉴域外高校的有益经验，以促进我国高校校内申诉制度之完善。

(三)加强对其他权利救济途径的研究

“刘永诉北京科技大学案”引发了国内学者对司法介入高校管理的研究热潮，已有研究对司法介入学校教育管理的必要性、可行性等都做了较为全面的理论阐释，且实践中日益增发的学生状告学校案件亦从反面推动了学界对此议题的研究。反观在“处分前”阶段的处分听证制度，其针对学校管理公开性、透明性具有同等效应的监督作用，且对校方做出处分决定的“处分中”阶段也具有较强的牵制作用，但却鲜有相关研究见诸文端，笔者以为，借鉴行政管理领域的处分听证制度实践经验，加强对“处分前”阶段的校内听证制度的理论研究，才有希望尽可能地在校内解决纠纷。

在教育行政管理层面，高校与学生体现出“特别权利关系”的特点，且由于高校自治与依法治校理念的发展，校内申诉一方面体现出外部制约力量应适度介入的特点，另一方面则在有关学术研究、考试考核等方面的教育行政管理事务中，外部力量难以介入或不具有相应的司法裁断能力。有学者提出“省级教育行政部门的参与是对高校自主权的干涉”[13]，笔者以为，上述理由并不能成为其完全阻断外部制约的借口，校内申诉具有的双重功能之一即为“权力制约”，但囿于机构设置、人员组成等差异性的影响，制度的实施亦可能出现功能失落的现象，此时便需要外部力量的适度介入对其进行制约，相比较而言，行政诉讼毕竟存在着成本高昂、伤害校方与学生感情、耗时较长等弊端，新管理规定对于校内申诉与校外申诉的衔接、校外申诉的审结期限、处理权限等作出了明确规定，但正如前述，对于“校外申诉处理结果的再复议”依然存在着诸多问题，故而在重视将纠纷尽量解决于内部的基础之上，对维护学生权益形成完整的外部链条亦应当加强相关研究。

五、结语

基于以上阐述，通过梳理学界关于“学生申诉制度”的研究概况，结合相关研究的趋势、研究主题，指出了学界对于制度从无到有进而逐步完善做出的理论贡献，结合新管理规定对学生申诉制度的条文表述，反思在制度建构的部分内容当中立法者未采取学术研究成果的缘由，并指出相关研究存在的疏漏之处，针对疏漏提出今后的研究方向。但必须承认的是，研究述评的作用仅在于“抛砖引玉”，提出反思，学生申诉制度的进一步完善与学生权益的进一步保护还需要今后学界与教育界结合实践作进一步研究与探析。

注释：

①为了呈现所检索文献的学术参考价值，在期刊论文的检索成果当中，采用现行社会科学领域所公认的“权威期刊”标准，即“CSSCI(中文社会科学引文索引)”与“北京大学中文核心期刊目录来源期刊”。

②基于前述本文旨在“对学生申诉制度呈现于法律明文规定12年以来的国内理论研究进行综合评述”，故而剔除了2005年以前的期刊论文，共有4篇，其文章主题多为“呼吁建立校内申诉制度”。具体为：周兴国：《亟待建立校内申诉制度》，载《中小学管理》1999年第9期；周在人：《建立校内申诉制度促进学校管理法制化》，载《中小学管理》2000年第4期；童永炯、胡旭阳、刘安炉：《建立学生申诉制度发展学生主体意识与能力》，载《中国高等教育》2003年第10期；尹晓敏：《高校学生申诉制度研究》，载《高教探索》2004年第4期。

③需要说明的是，在“硕博士论文”的检索条件限制下，检索到的20篇文献皆为硕士学位论文。