生态修复法律责任主体社会化研究

2018-09-10任洪涛

贵州大学学报（社会科学版） 2018年2期

摘要：生态修复主体的确定对于生态修复目标的实现和责任的落实具有现实意义。目前，虽然政府仍然是生态修复主体的主导类型，但不可否认的是社会主体也日益成为生态修复的中坚力量。多元主体参与生态修复活动已经成为环境保护的必然趋势。生态修复法律责任主体的变迁体现了环境法价值从国家理性走向公共理性的取向。这是中国当下环境法治研究的重要任务。为此，必须从理论到实践上立足我国国情，尽快构建生态修复法律责任主体的社会化路径。

关键词：生态修复；责任主体；国家理性；公共理性；激励机制

中图分类号：D922.6

文献标识码：A

文章编号：1000-5099（2018）02-0100-09

Abstract：The determination of ecological restoration subject is of realistic meaning for achieving the goal of ecological restoration and fulfilling responsibility. At present， although the government is still the dominant type of ecological restoration subject， there is no denying that social subject is increasingly becoming the backbone of the ecological restoration. The participation of multiple subjects in the activities of ecological restoration has been inevitable in environmental protection. The changes of the ecological restoration legal responsibility subject reflects the value of environmental law changing from the reason of state to the reason of public which is an important task of the research environmental law in China at present. Therefore， based on the situation of our country from theory to practice， we must build the path of socialization of restoration legal responsibility subject as soon as possible.

Key words：ecological restoration； responsibility subject； reason of state； reason of public； incentive mechanism

近幾年，修复作为环境保护的重要措施已经成为学界和实务部门争相研究的热点选题，从生态修复的概念之争到生态修复性司法实践，无不体现着新时代下环境法治思维和环境法治方法的运用与发展。其中，生态修复责任的追究成为了中国环境司法最具特色的创新点和落脚点，而明晰责任主体又恰好是生态修复责任分配的前提，这是顺利开展生态修复工作的关键条件。为此，本文以生态修复的法律责任主体为研究对象和内容，讨论了社会化责任主体的路径模式，以期对生态修复目标的实现、责任的落实以及工作的开展等起到推动作用。

一、生态修复法律责任主体的历史脉络梳理

生态修复制度的建立和完善是实现生态文明的重要保障。生态修复责任主体的立法发展一定程度上反映我国生态修复的水平和发展。以生态修复责任主体的范式变迁为标准，我国大致可以分为环境政策主导下的责任主体模式、立法规范强制下的责任主体模式和环保产业激励下的责任主体模式。

（一）环境政策主导下的生态修复

环境政策是环境保护主管部门为保护和改善环境而制定并实施的行为准则，以及为顺利推动环境保护活动的必要条件和重要保障[1]。从环境法治萌芽初期到现在环境法制快速发展时期，环境政策始终作为管理者一项重要且不可替代的工具。这一时期，由于受计划经济和法律虚无主义的长期影响，生态修复工作基本仰赖于环境政策的制定与实施。

建国近70年来，我国生态修复主要以政府为主导，实施的类型主要是以防沙治沙、植树造林、水土保持、退耕还林等为主的生态建设工程。以退耕还林为例，我国的生态修复工作最早可追溯到建国前期

1949年4月，晋西北行政公署颁布了《保护与发展林木林业暂行条例》（草案），规定已经开垦而又荒芜了的林地应当还林。。此后，党中央、国务院及林业主管部门在各种政策

1952年的《关于发动群众继续开展防旱抗旱运动并大力推行水土保持工作的指示》，1957年的《中华人民共和国水土保持暂行纲要》，1984年的《中共中央国务院关于深入扎实的开展绿化祖国运动的指示》，1985年的《中共中央国务院关于进一步活跃农村经济的十项政策》，1998年《国务院关于保护森林资源制止毁林开垦和乱占林地的通知》，1999年的“退耕还林、封山绿化、以粮代赈、个体承包”十六方针等均对退耕还林制定了相应的政策。中曾多次提及退耕还林，但真正转化为国家行动的却是在1998年长江流域的特大洪水之后，中央政府将西南、西北尤其是长江、黄河源头的生态建设，提升到“国土安全”的新高度，退耕还林工程正式启动。退耕还林生态建设工程经过多年的实施，对我国土地荒漠化、水土流失、地质灾害等环境问题的改善已经呈现出不凡的效果。目前来看，退耕还林已经成为我国造林面积最多、投资金额最大、涉及范围最广、生态修复效果最为显著的重大生态工程。为此，国家及政府作为该工程的主要责任主体，才确保了多年生态建设工作的成效。而为调动农民开展退耕还林工程的积极性，国家及政府也提供了大量的财政支持，切实地履行了退耕还林的相关财政职能：第一种方式是对退耕的农户提供相应的补助。这种方式是指国家在一定期限内根据不同区域采取不同的标准无偿向退耕户提供粮食和现金补助；第二种方式是建立专项基金。该基金主要适用于我国西部地区、京津风沙源治理区以及中部地区的退耕农户群体。中央通过专项基金的形式进行资金分配，切实解决了退耕农户因“失地”造成的长期生计困难的问题

参见《国务院关于退耕还林政策的通知》中关于退耕还林专项基金的规定。；第三种方式是对农村基本口粮和能源设施的建设进行大力投资。通过对农村口粮和能源建设，保证了退耕还林工程的长期顺利开展。退耕还林工程的实施除了中央政府提供了大量财政支持外，地方政府也在其职责范围内履行相关的职能，提供配套资金，保证本地方退耕还林的顺利实施。

我国退耕还林的显著效果是建立在相关政策支撑的基础上的，多年来有关退耕还林的各种政策交织登场，呈现出一个体系庞大的政策群。但各政策之间因实际情况的变化而反复调整，甚至出现了相互冲突的现象。随着这些政策适用时间的推移和适用范围的拓展，经过反复适用且效果良好的政策往往会被上升为正式的法律，最终在相关的法律和政策之间形成相互勾连、往返奔突的乱象。另外，有些“一刀切”式的政策安排与指导，对退耕还林工程的效果起着或好或坏的影响，仅仅依靠政府的政策导向很难根本解决退耕还林工程实施中的复杂问题。

我国的生态修复工作长期依靠环境政策进行指导有其历史的必然性：一方面，我国事关国计民生的基本法律还不够健全，对于有关环境保护的立法自然也很难受到国家层面的关注和重视；另一方面，举全国之力以经济建设为中心一直是我国多年的发展战略，以消耗自然资源为主的经济结构模式，使得稀缺的立法资源被重点用在民事经济立法方面，环境资源保护的法律自然倍受冷落，有着历史的局限性。因此，鉴于当时的国情，以环境政策作为生态修复工作的主导型依据或意见自然就成为了首选。

（二）立法规范强制下的生态修复

从阿道夫·默克尔法律体系的阶层构造理论来看，环境法律体系是由其所包含的环境性法律规范之集合所构成，单个法律规范应被视为法律整体的最小组成单位。然而，我国环境法律体系是建立在以生态要素的具体分类为基础上的[2]，目前还未制定出一部统一的生态修复法律规范，涉及生态修复的法律规定也只是散见于其他单行法律规范之中。各单行立法在不同程度上规定了“控制”“维护”“治理”等综合性的生态修复方式及措施。为了对生态修复法律的规范性进行解析，本文将从国家层面的立法规范和地方性的立法规范两个方面进行研究。

1.国家层面的立法规范

国家立法是实现社会资源分配或再分配的重要手段和方式。在环境法律体系当中，国家层面的立法规范具有更大程度的公正性和权威性，这对于缓和与平抑日益突出的社会群体间环境资源的矛盾与冲突扮演着越来越重要的角色。目前，众多的国家立法规范虽然有所涉及生态修复制度，但立法过于原则或宏观，法律之间缺乏协调，可操作性不足，具体的生态修复法律制度缺乏或者不完善，整个环境法律体系中所涉生态修复内容的比例也偏低。例如，《环境保护法》第32条只是原则性地规定了国家应当加强对大气、水和土壤等的保护，简单性地提到应当建立和完善修复制度，而对于生态修复的规划、审批、信息公开、公众参与、资金保障、验收标准、激励机制以及法律责任等具体内容的规定却严重缺失。

通过对表1中涉及生态修复法律条文的统计分析，我们可以看出，目前，在国家层面的立法规范中，虽然《退耕还林条例》和《土地复垦条例》的制定主体是国务院，但这两部条例已经是我国规定生态修复制度最为完备的法律规范。这两部条例在制定目的、基本原则、规划计划方案、具体实施及实施结果、保障措施、权利义务及法律责任等方面，對退耕还林和土地复垦的工作内容作出了较为详尽的规定。但从两部条例的内容来看，都以土地为修复对象，修复的对象过于单一——仅以具体的生态要素的保护和修复为根本目标，忽略了生态要素还具有整体性的效益或价值。例如，《土地复垦条例》第2条明确了土地复垦适用于在生产建设活动和自然灾害中损毁的土地，通过相应的修复措施使得这类土地能够恢复到可供利用的状态。可见，土地复垦在我国实质上是指对土地本身的修复活动，并没有融入对生态效益和生态价值的综合考量。

2.地方层面的立法规范

由于我国涉及生态修复的地方性立法规范数目繁多，难以系统地对地方性的生态修复法律规范进行统计和分析。为了科学地对地方性立法进行统计分析，本文通过“中国法律法规信息系统”数据库，在中国大陆地方性法规规章一栏中采用“正文检索关键词”的方式进行搜索和分析，得出以下地方性立法规范中涉及生态修复及其相关制度的数据，详见表2。

从国家层面和地方性的立法规范来看，各级人民政府依然被规定为最重要的生态修复责任主体，但扩大了责任主体的范围。具体而言，生态修复责任主体的立法规定主要分为三种情形：其一，对环境资源使用或对环境资源破坏的，生态修复责任应当由环境资源的使用权人或破坏人来承担。当责任主体不具备修复能力时，政府可以指定具有修复资质的企业来实施修复活动，所产生的费用由责任主体来支付；其二，因自然因素造成的环境资源损害或由于历史原因无法确定生态修复义务人的，由政府及其相关部门负责组织生态修复工程；其三，立法规定公民作为生态修复的重要责任主体之一，国家鼓励单位和个人开展义务性的生态修复活动，并提供相应的帮助与支持。例如，国家实行全民义务植树制度，立法规定植树造林、保护森林是公民应尽的义务。社会企业或个人可以在自愿捐资的前提下，由政府及其相关部门提供无偿的技术指导，以开展各种公益性的治沙活动。

另外，从以上两个表格比较可知，涉及生态修复的地方性立法规范的数量远多于国家层面的立法规范。由于地方性立法往往采取“因地制宜”的原则，因此，生态修复的地方性立法发挥了更为重要的规范作用。然而，系统、完善的环境保护的立法体系需要不同级别、不同层次立法及其立法之间的协调与配合，因此，生态修复的法律规制应当以国家层面的立法规范为基础，制定统一的生态修复法律，以推动和保障全国的生态修复活动；各地方政府应从本地情况出发，制定具体的生态修复程序和实施办法，使得各法律规范相互衔接和补充。

（三）环保产业激励下的生态修复

环保产业是指为环境污染防治、生态保护与恢复、有效利用资源、满足人们的环境需求，以及为社会经济可持续发展提供产品和服务支持的产业[3]。环保产业的兴盛是助力生态修复实践，推动生态修复社会化路径的重要保障。从生态学的角度来看，生态修复活动主要依靠两种途径：一种是依靠生态系统的自我更新能力进行恢复，另一种是通过人工的生态设计和重建完成恢复。但我国当下的国情是生态环境的脆弱性和独特性并存，人口与资源压力使得仅仅依靠生态环境“自我”休养生息的模式，很难在短期内扭转生态环境日益恶化的趋势。对于人工主导的生态修复方式而言，环保产业通过激励性手段调动市场主体的积极性，最大程度地推动生态修复的市场化之路。环保产业是在环境恶化和资源耗竭的双重压力下萌芽而来。相关企业为实现清洁生产和资源集约，自觉性地投入资金来进行技术研发，以实现生产成本降低和环保标准符合的双重目标。总之，环保产业是在人类对社会生产方式与环境资源辩证关系的思辨与反思中不断发展的，也是多元主体有效参与环境保护的重要实践路径。

目前，生态修复的传统类型主要以修复对象作为划分标准，如土壤的生态修复、湿地的生态修复、矿山的生态修复以及其他领域的生态修复工程等。随着人们对生态环境品质和要求的不断提高，生态修复实践也逐渐在地产景观、市政道路、公园广场等领域兴盛起来。从传统环保产业效果的角度看，尽管我国十多年的环境保护工作以气、水、固废三大类治理为重心，但也只是部分缓解国内环境污染，并未起到根本消除的效果。而自我国从战略角度高度推进生态文明建设以来，政府日益重视对生态环境治理的力度，环保产业在生态修复与PPP

PPP（Public￣Private Partnership），即政府和社会资本合作，是公共基础设施中的一种项目融资模式。2014 年 9 月 21 日，《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》【国发（2014）43 号】提出，对地方政府债务实行规模控制和预算管理，控制和化解地方政府性债务风险等；同时推广使用政府与社会资本合作模式。（政府和社会资本合作）模式的推动下，迎来了黄金发展时期。PPP模式目前作为既可以大量吸引社会资本，又可以有效减轻政府债务压力的最优模式，从政府到民间都被极力推崇并应用于生态修复行业中。

中国产业信息研究网发布的《2015—2020年中国生态修复行业发展前景与投资战略规划分析报告》数据显示，2016年我国生态修复市场规模已达3 907.97亿元， 2020年预计将达到上万亿元，详见图1。

通过以上文献梳理发现，我国生态修复工作最初是在环境政策的基础上萌芽而来，并在环境政策和环境法律的协调配合中发展壮大，其责任主体呈现出从国家走向市场，由国家理性过渡到公共理性阶段，责任主体类型的社会化趋势日益明显。

二、生态修复法律责任主体的变迁：从国家理性走向公共理性

传统的环境法研究范式多局限于从国家与市场两个维度来探索环境问题的解决之道[4]，但这样的研究角度往往容易陷入对政府与市场比较的纷争之中。在国家和市场非此即彼的制度设计中，虽然政府仍然是作为生态修复主体的重要类型，但不可否认的是社会公共组织和和其他社会主体也日益加入到生态修复的队伍中。环境问题的公共性特点，要求环境保护工作是以生态环境的公共利益为核心，也决定了生态修复活动仰赖于多元主体的有效参与，最终使遭到破坏的生态系统逐步得到恢复。

（一）生态修复的法律责任主体变迁是践行生态集体主义价值观

生态修复模式的变迁缘起于环境资源的公共属性，活跃于国家对环境资源公共所有权确立的过程之中。亚里士多德有一个著名的论断：“无论何物，只要它属于大多数的人共有，它所受到的照料也就最少。”环境资源具有天然的公共属性，尤其是在特定的自然资源领域，国家所有权之盛行远远超过了其他所有权的类型。生态集体主义是在马克思、恩格斯生态文明观的理论指导下，将人、自然、社会作为一个整体来对待，以综合有效地解决人、自然、社会之间的矛盾和冲突，最终促进人、自然、社会三者和谐相处，并保证个体自由而充分的发展与社会经济可持续发展的目标[5]。环境问题绝不是由个人导致的问题而呈现的不良后果，解决环境问题应当需要全社会的集體力量和共识来完成。人类生产与生活所需仰赖于生态环境提供的物质及资源，因此，人类在一定程度上应当履行环境回馈的义务。环境回馈义务是指人类在向生态环境不断索取资源的同时，也兼具着对生态环境回报和补偿的责任[6]，如植树造林、防沙治沙等生态修复活动。人类自觉履行环境回馈的义务，体现了人类对自然内在价值的尊重。

国家环境管制的建立实质上体现了国家对公共财产权确立的过程。在现代社会，政府作为国家的代理机关，有义务提供某些市场无力提供或者无法充分提供的物品，例如清洁的空气、纯净的水源、健康的食品等。为了实现环境物品合格且富足的目标，生态修复已经作为重要的环保活动被各国政府提上了核心的管理日程。生态修复的表象是修整与恢复生态系统自我调节的能力和机能，实现人与自然和谐关系的重建与共生。然而，其社会关系背后所隐藏的是人与人之间的利益关系，实质上是为了衡平人与人之间基于生态利益不均的再分配。我国在相当长一段时期内，政府仍将是生态利益最主要的提供者[7]，这属于生态修复最重要的实施主体。生态修复模式的理性变迁体现了人类的生态共同体文明意识，人们逐渐认识到在个人、社会与生态环境三者之间蕴含着一个相互联系、相互作用的生态共同体，自然环境、个人与社会皆不能孤立地存在。一个良好的生态环境，无疑关系到社会成员的生态福利，一些社会主体通过广泛参与到生态修复活动中，人们通过具体的环境治理行为，从而获得个体的自我认同。

（二）生态修复的法律责任主体变迁是构建生态利益的有效供给

我们已经并将长期生活在一个充满生态危机的时代。表面上生态危机是人与自然原本和谐共生的关系陷入了失衡的状态，实质上是人与自然之间异化为冲突与对立的关系，大自然经常以生态灾难的形式对人类进行着报复与惩罚。生态危机表象为人类的无穷欲望与贪婪本性，但其冲突与对立的关系背后所隐藏的则是人与人的社会关系。生态危机实质是一种人性危机，更深刻地反映了人与人之间因生态利益分配产生的差异性矛盾，而外化为人与自然的无情掠夺与野蛮蹂躏。生态利益作为一种具有福利性色彩的新型利益形态，引起了社会公众的广泛关注和需求。虽然我国长期开展了植树造林、退耕还林等活动，但生态资源总体匮乏的矛盾仍然突出。造成生态资源短缺的重要原因是生态利益供给制度的不足，这已经严重影响到社会公众对生态利益的公平分享。生态修复活动直接导向为生态资源的增加，间接实现了生态利益的供给，满足了社会公众对美好生态环境的向往与追求。

如果说政府提供必要的生态资源是为了解决公平问题，那么如何解决实现生态资源供给有效的问题，就应该发挥市场在资源配置和产品分配中的决定性作用。从生态修复的环境政策主导模式到立法规范的强制模式，再到环保产业的激励模式，极大地拓展了生态修复法律责任的主体类型，无疑对生态资源的供给起到了重大推动作用。社会公众对生态利益的满足是通过生态资源的供给和消费实现的，解决生态资源与生态需求之间的矛盾，就必须不断提升生态资源的供给能力。生态修复本身是涉及土壤、水流、林业、农业、园林等生态领域，涉及的法益是兼具公私双重属性的生态利益，对生态损害的修复成本往往也是巨大的，但尽可能节省修复成本应当成为环境法律制度所追求的目标。因此，生态修复制度必须在公私兼济的基础上，以协调个体责任、政府责任、社会责任的衡平为重要目标。生态修复的具体模式关系到生态利益供给的充分与有效。

（三）生态修复的法律责任主体变迁是修复性司法理论的有益探索

修复性司法最早是在美国进行的被害人与犯罪人调解实验中产生的原则，强调的是摆脱消极的惩罚观念，并追求具有建设性的司法模式，以其全新的理念和良好的实验效果而风靡世界[8]。生态修复性司法在此理念下便应运而生，其能够实现污染者受惩、受损者获赔，以及生态损害得以修复的三重目标。实践中，当生态损害发生后，我国传统司法模式关注的重点是对环境损害主体的惩罚以及受损主体的赔偿，严重忽略了生态环境具有天然的生态服务功能和生态性价值，由此对生态环境本身的修复和补偿没有得到应有的对价。生态修复性司法具有充分的环境伦理基础，是我国当下解决生态损害问题的一条重要路径。生态修复性司法是指司法机关在处理生态损害案件时，对环境损害主体裁判以修复生态环境的方式承担相应的环境损害责任，使得已经受损的生态环境在现有环境科学水平下尽可能回复到损害前的状态。生态修复性司法追求的是人与自然、人与社会的和谐相处，有效实现生态效果、法律效果与社会效果的有机统一。

生态修复的法律规范最初主要集中在矿产资源保护法、土地复垦法、土壤保护法等单行法中，后来许多国家通过立法手段，已经将生态修复作为一项制度或原则确立在环境基本法中。我国生态修复实践大致也经历了从政策到立法的过程。生态修复模式的变迁，在一定程度上看也是生态修复活动不断规范的过程。以生态修复的法律关系主体为例，在生态修复法律关系中，一定权利的享有者和一定义务的承担者均是生态修复法律关系的主体，如政府、企业团体或个人。但政府成为生态修复法律关系的主体是法定的，无需任何前置行为；而企业团体和个人则是因为法定或约定的缘由成为生态修复法律关系的主体，且这两类主体必须有损害生态环境的事实行为[9]。无论是政府还是企业团体或个人，当被裁定进行生态修复时，其必须自觉承担相应的法律责任。

三、生态修复法律责任主体的社会化路径构建

虽然我国《环境保护法》中对生态修复有总体性的要求，但对法律责任主体的内容却没有详细的规定。而生态修复法律责任主体的确定，对于生态修复目标的实现、责任的落实以及工作的开展等皆具有重大意义。

（一）生态修复责任社会化理论

生态修复责任社会化是指应由责任主体承担的修复义务及责任，基于特定的理由或方式，转移给市场第三方机构或组织来实施，从而达到修复的高效、专业和规模。由于生态修复责任社会化的实现方式可以大大提高生效判决，所以对具体的修复主体来说，这不仅没有削弱责任主体的义务，反而可以大大增强主体的责任意识，一定程度上也体现了环境治理主体从一元向多元的转变。

生态修复责任的社会化转向建立在公共治理理论和市场机制理论的基础上：一方面，公共性是环境治理的价值回归与构筑[10]。目前，我国环境治理的主要困境是政策失灵，而破解环境政策失灵的良方在于践行公共治理的模式。生态环境是典型的公共领域，相关主体通过协作与创新，追求着绝大多数人的环境利益，共享生态福利。在公共治理的视角下，生态修复不是政府排他性行使权力的领域，而是社会组织通过合作机制参与治理的过程，在这个过程中，更多的是冲突的调和、风险的分担以及各主体相对优势的充分发挥[11]。公共治理理论为我们理解环境政策失灵提供了新的角度，也为生态修复责任的社会化提供了理论基石。

另一方面，市场机制是生态修复实施的有效方式，并将成为我国生态修复机制发展的必然趋势。对于环境污染和损害，大多数国家和地区的环境立法都明确规定了无过错责任，但对于污染环境或损害生态的主体来说，不一定具备修复生态环境的专业技术、设备、人员等，最终势必造成良莠不齐的修复效果。生态修复是一项专业性很强的工程，引入第三方市场主体，可以有效弥补生态修复领域的专门治理问题[12]。社会化的修复机制具有修复效率高、修复效果好、修复成本低、修复标准规范等优势。一个成熟社会所呈现的是，各方主体在充分发挥其优势的过程中实现了合作与双赢。如一般性的生产经营性企业与环保公司在各自专业的领域，共同推动着生态修复机制的实践与发展。

（二）生态修复法律责任主体的社会化机制创新

1.污染损害主体

生态环境的污染损害主体是我国生态修复法律责任主体的重要类型。当今，人类活动对自然界的负面影响越来越深刻，单纯地依靠自然界的净化，很难改变环境污染和生态退化的现实，环保主管部门也逐渐意识到采取污染治理和控制的社会行动来帮助自然修复是可行之策。污染者负担原则构成了当代社会环境保护法律和政策实践的重要法理基础[13]，同时也是确定生态修复法律责任主体划分其责任范围的基础。环境污染和生态损害的行为是造成生态环境品质下降的直接原因，行为主体应当对其客观上造成的环境负面影响承担治理与修复的责任，承担无过错的原则，这也符合环境正义的要求。生态修复的责任范围也随着污染者负担原则适用领域的扩大而不断得到拓宽。近些年，经合组织对污染者负担原則的内涵提出了新的解释，即该原则要求所有潜在的污染者承担预防、控制和补救污染事故成本的义务[14]。因此，生态环境的污染损害主体应当成为生态修复的法律责任主体，而且是基本责任主体。

从现有的责任承担方式来看，无论哪种性质的法律责任都是以制止行为人行为和赔偿受害人利益的角度来规定的，欠缺对生态责任方面的考量。而生态修复有别于传统民事责任承担方式的“恢复原状”，是具有独特环境法色彩的责任承担方式。生态修复是环境侵害的生态责任承担方式之一，是在人工方式辅助下修复受污染和损害的生态环境，是弥补环境侵害责任承担后果的对症良方，可以从根本上解决环境侵害长期无法有效救济的顽疾。生态修复逐渐成为承担环境侵害生态责任的主要方式，即谁对环境造成了侵害，谁就应该承担生态修复的法律责任。环境侵害造成的环境负面影响，需要污染主体或损害主体用生态的方式加以修复，最终消除不利后果。

2. 资源开发利用主体

环境资源的开发利用主体是我国生态修复法律责任主体的另一重要类型。利益的享有者同时负担其损失，这符合经济理性原理，亦符合法之公平的要义。环境资源是公共产品，任何人都不应当只从中受益而不需履行任何责任或义务[15]176。开发利用环境资源的主体，往往是以获得良好的经济利润为动机，为此，在环境资源开发利用过程中获得实际利益的主体，都应为生态环境品质下降承担相应的责任，以支付对价为基础，对生态环境进行修复。因此，凡是使用或消耗了环境资源价值，却没有承担与之相应环保义务的主体，都应纳入到生态修复的责任范围。在矿产资源开发领域，我国立法规定将矿产资源开发人作为矿山地质生态恢复的义务主体，并通过缴纳矿山地质环境治理恢复保证金来承担相应的生态修复义务。

虽然环境资源的开发利用主体在开采环境资源方面是专业性的，但在生态修复领域却可能恰恰是其劣势之处。而生态修复不仅要注重生态系统功能恢复的实际效果，也应当着眼于是否有有利于社会经济的可持续发展。为此，需要通过生态激励机制，引入专业的生态修复企业，开展专项性的生态修复活动，彰显生态修复企业的专业优势。大多数环境冲突的背后都存在着不当的激励。尽管保护环境通常会给社会带来净利益，但是个体的经济利益常常会激励环境破坏行为。因此，环境法律一个基本的挑战就是调整奖惩机制，让环境保护促进而不是妨害个体的自我利益。对环境资源的开发主体来说，其承担生态修复的法律责任可以是代履行的方式，最终由其承担生态修复的全部费用。

3.国家

国家存在的目的就是对本国公民及其环境负有一定的保护义务，从环境保护的概念上看，是指减少甚至避免造成环境的负担及危险所采取的措施或行为整体，包括三个方面：一是排除现已存在和出现的对环境的损害，二是排除或者减轻现在对环境可能或潜在的危险性，三是经由预防措施的采取来防止对未来环境的危害性。[15]31

因此，国家环境保护义务在内涵上可以概括为现状保持义务、危险防御义务和风险预防义务[16]。具体来说，现状保持义务是指国家有保证环境状况及品质不得低于现有水平，禁止继续恶化的态势；危险防御义务是指国家对环境污染和生态损害进行积极的保护性措施，风险预防义务是指国家对具有不确定性的环境风险采取预防性措施。生态修复是实现国家环境保护义务的重要方式。国家通过公权力介入私人行为，“迫使”环境污染者、资源开发者将污染行为、开发利用行为的外部不经济性实现内部化，及时遏制生态利益失衡的持续恶化，对突发性环境事故进行监管与控制，履行垫付式生态修复义务，并为公众利益向实际责任人追索，以此高效应对无责任主体的原生环境问题，实现灾后的生态修复[17]。

国家作为生态修复的重要主体类型，应当承担相应的法律责任。政府作为国家职能的具体执行机构，应对本行政区域的环境质量负责，因此，作为法定的生态修复责任主体，其对生态环境的历史遗留问题肩负着修复的责任：首先，国家在立法上作为我国各种自然资源的所有权人，政府作为国家的执行机构在实践中履行着对国有资源的监督和管理职能；其次，国家掌控社会各项资源的分配与运行。特别是对那些由于历史原因找不到承担生态修复责任的主体，或没有能力承担生态修复费用的环境损害主体，国家充当着替代性修复责任主体的角色；最后，在生态修复技术日益发达的趋势下，许多国家逐步将环境恢复要求法律化，环境修复在各国环境法中的地位逐步提高，有的国家将其确立为一项法律原则，有的国家将其作为一项基本制度，有的国家则将其作为一项法律责任加以明确，并规定了一系列的具体措施保障其落实[18]。总之，国家承担修复生态环境的兜底责任有其必要性、可行性和合理性。当然，国家作为公共利益代表实施“垫付式”生态修复义务后，对于能够明确直接责任主体情形的，有权再向相关责任人追偿。

4.志愿组织及志愿者

志愿组织及志愿者在社会发展的过程中，扮演着举足轻重的角色。志愿组织作为政府和市场外的“第三只手”，其在资源配置、道德提升、民主建设和社会治理等诸多方面发挥着越来越重要的作用[19]。志愿组织及志愿者作为生态修复的主体之一，与该组织的宗旨、目标的实现有重大的关联，也是生态激励機制实践的典型范例。生态激励机制是指生态环境与经济增长双向激励、良性互动、循环共生的新型资源环境管理模式[20]。志愿组织及志愿者的生态修复实践以主动的生态建设、修复行为为前提，经济、财政、税收补贴为激励性政策，实现经济发展与生态保护的协调发展。志愿组织及志愿者的修复行为，改变了传统的命令控制型环境规制体系，将环境保护的成本及生态效益有效融合，从而解决了生态投资者的合理效益回报问题，激发社会主体从事生态保护投资的意愿并使得生态资本能够增值，从而促进生态保护与经济性收入的双向共赢与良性互动。

志愿组织及志愿者的修复行为具有志愿性、民间性、自治性等特点，有利于生态修复理念的传播和教育，更有利于凝聚环境治理的精英群体，对扩大生态修复责任主体具有现实意义。在生态修复实践中引入激励机制具有正当性，也具有可行性：一方面，建立生态修复的激励机制是可持续发展、民主政治及公众参与价值和理念的实施。要真正实现可持续发展的生态文明社会，我们首先要面临的一项艰巨任务，就是修复因为这么多年经济、社会不良发展而受到严重损害的生态系统，修复生态系统的生态功能，从而使生态环境有利于社会的可持续发展；另一方面，维护环境公益是建立生态修复激励机制的重要目标，必须进行环境善治。“善治”，可以简单地理解为良好的治理，就是使公共利益最大化的社会管理和社会自治过程，其本质特征在于政府与公民对公共事务的合作管理[21]。志愿组织及志愿者较之其他主体也具有一定程度的限制，需要国家给予相应的激励政策、措施，以实现其参与生态修复的可行性。

四、结语

生态修复是我国生态文明建设的重要内容，也已成为《环境保护法》的重要基本制度。多元主体参与生态修复已成为环境保护的必然要求，而各主体在生态修复中的责任错位、积极性不高等问题，已严重阻碍生态修复的制度功能。唯有构建、完善配套的激励、监督机制，才能促进各主体在生态修复活动中的能动性，实现以生态文明为本位的美好图景。

参考文献：

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