绩效审计评估视角下的金融精准扶贫研究

谌争勇

[摘要]金融精准扶贫对打赢脱贫攻坚战具有重要的战略意义。本文以国家级贫困县安化县为例，对金融精准扶贫进行了绩效审计评估，深入了解金融精准扶贫工作开展的现状，充分挖掘金融精准扶贫面临的主要问题，有的放矢地提出优化金融精准扶贫的路径。

[关键词]金融 精准扶贫 绩效审计 优化路径

近年来，党中央、国务院高度重视“精准扶贫”各项工作，尤其是金融支持精准扶贫作为“精准扶贫”统筹规划中的重要组成部分，肩负着扶贫资金的筹措、划拨和落实以及各项金融服务优化的重任，对打赢脱贫攻坚战具有重要的战略意义。为深入了解金融精准扶贫工作开展的现状，充分挖掘金融精准扶贫面临的主要问题，中国人民银行益阳市中心支行（以下简称益阳中支）对国家级贫困县安化县的金融精准扶贫工作进行了绩效审计评估。

一、安化县金融精准扶贫现状

（一）谋划实施服务站点“广延伸”工程，服务站点帮扶的支撑度明显提升

益阳中支制定了金融扶贫服务站建设督导方案，并对第一、二批金融扶贫服务站建设进行了现场督查，要求安化县各金融机构按照金融扶贫服务站的“八有标准”开展建站工作，确保服务站发挥融资信息沟通、借贷双方联系、金融政策宣传、金融资源落地等全方位服务功能。推动金融扶贫服务站、助农取款服务点和电商服务站“三站融合共建”工作，实现农产品原料购买、融资、销售的一站式服务。目前，安化县贫困村已全部建成金融扶贫服务站。

（二）谋划实施政金融合“政策池”工程，扶贫政策帮扶的融合度明显提升

益阳中支率先在全省开启安化县金融精准扶贫示范县创建工作，帮助安化县制定创建工作方案，建立县级领导牵头，财政局、扶贫办、人民银行和金融机构负责人共同参与的联席会议制度。积极向上级行申请扶贫再贷款等货币政策工具，汇聚政府及有关部门扶贫政策，推动统筹安排各类财政性奖补资金，充分发挥贷款政策工具和各级各部门扶贫政策“1+N”政策组合的撬动作用。向安化县投放扶贫再贷款，推动建立风险补偿金和保证金，落实扶贫小额信贷配套风险补偿金，并对扶贫小额信贷给予全额贴息，为特色产业、小微企业贷款建立风险补偿金和产业发展基金，妥善解决了产业贷款无抵押物的融资难问题。

（三）谋划实施产业富民“强特色”工程，产业帮扶的承载度明显提升

结合安化县区位因素及特色资源，对农业增效、农民增收、农村增绿较好的黑茶、木材加工、种养殖、中药材等产业进行重点支持。以安化黑茶等特色产业为突破口，创建扶贫再贷款示范点，通过“名单式”管理机制帮扶贫困户。采取“公司（龙头企业）+协会（基地）+农户”的产业化模式运作，带动安化县及周边乡镇的农户种植茶叶，为当地农民每户增收2万元以上。

（四）谋劃实施普惠金融“促实效”工程，普惠金融帮扶的普及度明显提升

按照“央行牵头，部门联动，多方参与”的原则，构筑全方位、多层次、宽领域的“大宣传”工作格局，选取多个金融扶贫服务站，采取多种方式开展“金融扶贫宣传推进月”活动，宣传解读金融扶贫政策、扶贫开发典型，营造浓厚的金融扶贫氛围。由人民银行和商业银行的专家为服务站站长解读金融扶贫服务站职能、金融支持特色产业扶贫、贫困地区信用体系建设、扶贫小额信贷等政策内容和相关知识。发挥金融扶贫服务站助农取款功能，推进网上支付、移动支付等新型电子支付方式和转账、刷卡消费、小额取现等基础金融服务向贫困乡镇延伸，提高金融服务的可及性和可得性，县域支付环境得到完善。全面推广农村信用体系建设“小淹模式”，构建“创新驱动+服务主动+奖惩推动”的建设体系，推动全县涉农金融机构建立健全贫困农户和新型农业经营主体信用信息档案，县域信用体系建设初见成效。

（五）谋划实施信贷投放“提增速”工程，信贷资金帮扶的满足度明显提升

从提高扶贫信贷投入、降低扶贫贷款融资成本入手，推动建档立卡贫困户贷款、扶贫小额信贷、易地扶贫搬迁贷款等扶贫产品的发展，并通过扶贫再贷款、“窗口指导”等手段确保金融机构的扶贫贷款利率低于全县平均利率水平。

（六）谋划实施金融体系“全动员”工程，金融服务帮扶的参与度明显提升

推动全县各金融机构参与金融扶贫服务站建设，并开展扶贫信贷投放和产品创新。开发出多款适合贫困地区的融资产品，如“企融通”“助保贷”“仓乐通”“互惠贷”“小水电模式化经营”等。强化“大金融”的服务效能，发挥证券、保险的扶贫作用，支持已上市的企业利用公司债、定向增发、配股等方式进行再融资，加强直接融资的扶贫作用。

二、目前金融精准扶贫面临的主要问题

（一）银行经营逐利性与扶贫攻坚公益性的不匹配

追逐利润实现效益最大化是商业银行作为企业的本性使然，这就使得商业银行将信贷支持重点基本锁定在实力较强、经营效益较好的企业和行业。而精准扶贫支持的重点是发展能力脆弱的贫困户，强调的是社会公益性，贷款对象分散，贷款笔数多，单笔额度小，导致贷款平均成本高，风险也高，且扶贫贷款一般只能实行基准利率，在高资金成本、高风险与低贷款利率“两高一低”的三重压力下，金融扶贫贷款往往是微利甚至亏本，这与商业银行的逐利性与风险偏好大相径庭。同时，银监部门对商业银行的各项监管指标严格，人事处罚条例明晰，但对于精准扶贫贷款却没有明确的风险补偿和人事免责条例，大大弱化了金融精准扶贫的积极性。

（二）信贷资金集聚性与扶贫资金分散性的不匹配

商业银行具有较强的资金调剂以及信息甄别和信用审查能力，能够比较准确地把握产业活动和地区经济活动的实际，对其他社会资金和民营资本具有相当程度的“诱导效应”，信贷资金集聚性特征非常明显。而目前扶贫资金的管理分散于财政、扶贫、农业、水利、粮食、科技等多个部门，导致专项扶贫资金分散，下达渠道不一，资金利用方式和效益都有待提高。而且在资金投向上，主要以解决困难群众农业生产、低保、改善基本生活条件等为主，“输血”特征较强，造血功能较弱。在投入方式上，多以分散到村到户到人的方式，难以形成规模优势，资金使用整体效益不高，带动力不强，难以吸引金融机构在贫困地区加大投入，发挥银行信贷资金在扶贫攻坚中的乘数效应，缺乏配套的机制和措施。

（三）保障机制缺陷性与扶贫对象弱质性的不匹配

一是风险保障难。商业性保险公司在缺乏政府补贴的情况下无意愿涉足农村市场，加之农业保险因农民风险意识不强、交易成本高、补偿范围认定较难、重大自然灾害补偿难等问题发展不理想，农业保险的保障作用不能充分发挥，这在一定程度上影响了涉农贷款的发放。据调查，目前在安化县只有人保财险与中华联合财险等4家保险公司开办了政策性农业保险业务。二是贷款追偿难。近年来，安化县信用体系建设不断完善，但由于历史遗留问题和区位因素等多方面原因，安化县金融生态环境仍有待进一步优化，银行在处置抵押资产的过程中普遍面临资产处置难、变现率低的问题，商业银行对不良贷款普遍存在追偿难、执行难现象，往往是“赢了官司输了钱”。

（四）扶贫政策前瞻性与激励措施滞后性的不匹配

为了鼓励和引导各类金融机构加大对扶贫开发的金融支持特别是银行信贷资金投入，国家相关部委及地方政府陆续出台了一系列支持政策，但总体而言难以全部落实到位，尤其是地方政府出台的信贷投放激励措施往往因财力不足而无法全部“兑现”。如安化县政府要求县财政设立“扶贫贷款风险补偿基金”，但至今还有186万元的缺口没有到位。扶贫开发投资周期长、收益见效慢、服务对象广，如果激励扶持措施迟迟到不了位，则难以调动银行参与精准扶贫的积极性。此外，国家金融政策“一刀切”的做法不利于贫困地区的中小法人金融机构的发展。如安化县农村信用社改制成农村商业银行后（实际上市场定位和服务对象仍与改制前一样），法定存款准备率从9%调高到12%。按照目前该行128亿元存款计算，需多缴3.84亿元的存款准备金，一定程度上削弱了其放贷能力。

（五）金融产品单一性与扶贫需求多元性的不匹配

精准扶贫面对的是千家万户，金融需求多元化特征明显。既有生产性资金需求，也有生活性资金需求；既有存取款、汇兑等普通需求，也有金融理财等特殊需求，既有面对面、一对一的服务需求，也有对足不出户的银行卡、互联网支付和手机支付等现代化支付工具的服务需求。而相对于扶贫需求的多元化，贫困地区金融服务产品则比较单一。特别是，国有银行股改上市后，信贷审批权限普遍上收，县级机构业务自主权越来越小，产品创新权基本没有，大多数县级银行机构几乎成了上级行“业务终端”，工作上没有积极性和创造性，一定程度上束缚了金融精准扶贫工作。

（六）扶贫贷款对象难觅性与脱贫致富长效性的不匹配

据商业银行反映，金融扶贫贷款对象难以寻觅：一是难以找到适合的农户，风险压力大。贫困地区身体强壮、有一点技术和特长的青壮年劳动力一般都外出打工赚钱，留守农村的一般是老人、妇女儿童和无一技之长的农民，这部分群体要么是无贷款需求，要么是贷后风险较大。同時，部分贫困农户误以为“精准扶贫贷款是政府的定额指标救济款”，不需要还本付息，有一种“不要白不要，要到手算数”的不良心态，后期不能按时偿还贷款本息形成不良贷款的风险大。而且，每家农户最高5万元的扶贫小额贷款基本上只能解决一般家庭种养，资金量过小难以做大项目，无法产生规模效益。二是难以找到适合的产业，收益难保障。受县域经济的影响，安化县适合扶贫贷款的产业少，优质龙头企业和专业合作社更少。有的专业合作社“合”而不“作”，仅仅是“起个名字，挂块牌子”，“空壳社”“家族社”“一人合作社”不同程度地存在，没有实质运作，社员之间经济利益联系不紧密，没有真正成为利益共享、风险共担的经济联合体，更谈不上形成规模效益和品牌效应，缺乏市场竞争力，经营亏损的风险也较大。在此情形下，安化县农商银行和安化湘淮村镇银行创新采取“公司+农户”的形式，通过“分贷统还”模式分别向两家公司发放5005万元和3300万元的扶贫贷款。该模式由贷款企业提供足额抵押物作为担保，每位贫困户为企业贷款5万元，政府全额贴息，贷款期限3年，企业承诺对参与“分贷统还”的贫困户每年按5万元贷款金额8%-10%的固定比例给予4000-5000元的分红。但由于该模式没有通过支持贫困户参与发展产业等方式增强其造血功能，3年贷款期一过，企业统一还清了贷款，贫困户不能再得到固定的分红收入，可能会出现大面积返贫情况，未能给贫困户提供一个长期有效的脱贫方式。

三、进一步提升金融精准扶贫绩效的路径选择

（一）丰富银行机构履职手段，提升扶贫信贷政策执行效果

一是增加基层央行扶贫信贷政策调控权限。如加大对贫困地区涉农金融机构定向降准的考核力度，扩大基层央行再贷款、再贴现的规模和管理权限，修改和完善《中国人民银行扶贫再贷款管理细则》第二十六条“借款人运用扶贫再贷款发放的贷款利率不得超过中国人民银行公布的一年以内（含一年）贷款基准利率”（现行年利率为4.35%）的规定，使商业银行运用扶贫再贷款资金投放的扶贫贷款利率上限与相应贷款期限的利率相匹配。比如，商业银行运用央行扶贫再贷款资金向贫困户发放的三年期扶贫贷款，可实行三年期基准利率标准（现行三年期贷款基准年利率为4.75%）。同时降低央行扶贫再贷款利率，考虑将扶贫再贷款利率由现行的1.75%下调至1%左右，突出央行扶贫导向作用，大力支持涉农金融机构扶贫。二是鼓励和引导各类金融机构加大对扶贫开发的金融支持。发挥中央银行多种货币政策工具的正向激励作用，加大对扶贫再贷款资金使用情况的监管力度，用好用足用实扶贫再贷款，引导金融机构扩大贫困地区涉农贷款投放，降低社会融资成本。鼓励银行金融机构创新金融产品和服务方式，积极开展扶贫贴息贷款、扶贫小额信贷、创业担保贷款和助学贷款等业务。发挥好开发银行和农业发展银行扶贫金融事业部的功能和作用，继续深化农业银行三农金融事业部改革，稳定和优化大中型商业银行县域基层网点设置，推动邮政储蓄银行设立三农金融事业部，发挥好农村信用社、农村商业银行、农村合作银行的农村金融主力作用。三是进一步做好金融扶贫知识特别是扶贫贷款的宣传解释工作，明确扶贫贷款的商业属性，守信的予以展期或续贷，失信的强制收回；强化贫困户法律意识，打击恶意逃废债务行为，及时表彰诚实守信的贫困户及新型农业经营主体，充分发挥扶贫示范效应。进一步加大金融扶贫服务站与助农取款服务点、农村电商服务站“三站融合共建工作”，不断提升金融扶贫服务站的功能和作用。

（二）完善金融服务体系，加大优惠政策激励力度

一是合理确定精准扶贫责任主体，救济性兜底由政府负责，产业性扶贫则由金融机构负责。依据不同责任主体划分精准扶贫任务，锁定扶持对象，精准对焦，实现分类高效扶贫。参照商业化运作模式，研究、制定专业化金融扶贫商业信贷模式，明确贷款期限、对象、用途、担保机制、管理模式等。二是依托各涉农金融机构加快设立“扶贫金融服务部”，督促其履行社会责任，主动承担扶贫开发义务，明确服务贫困地区、贫困农户的市场定位，约束其资金投向、大额资金投放规模和比例等，提高专业化扶贫效果。涉农金融机构应通过更简单的贷款程序、更低的贷款利率、更宽的贷款期限引导新型农业经营主体，带动建档立卡贫困户脱贫致富，或直接向有创业项目和还款能力的贫困户放款。三是建立专业化的政策性扶贫银行。金融扶贫工作具有长期性和持续性，通过组建专业化扶贫金融机构既能提升金融扶贫工作专业水平，又能保障金融扶贫工作的连续性，避免因信贷支持政策中断导致脱贫失败或大量返贫的现象。四是完善金融精准扶贫激励机制。要尽快完善优惠政策，让银行“想放贷”。可以对经办银行办理的扶贫小额贷款，给予税收优惠政策，在地方政府财政专项资金存款业务上给予支持；人民银行要在再贷款、再贴现等方面给予倾斜；银监部门要适当放宽不良贷款容忍度，并对扶贫小额信贷实行尽职免责制度，可根据贫困地区贷款风险、成本和核销等具体情况，对扶贫贷款和商业贷款区别考核，提高信贷人员发放贷款的积极性和主动性。

（三）融合扶贫和信贷资金，发挥银行信贷乘数效应

一方面，要整合各类扶贫资金。对纳入统筹整合使用范围内的财政涉农资金项目，下放审批权限到贫困县，优化财政涉农资金供给机制，支持贫困县围绕突出问题，以摘帽销号为导向，统筹整合使用分散于财政、扶贫、水利等部门的政策扶贫资金，将分散在各部门的专项扶贫资金、相关涉农资金、社会帮扶资金集中管理，按项目分类，以脱贫规划为指引，以扶贫项目为平台，以村为单位集中捆绑使用，提高资金使用效益，逐步增大擔保基金、风险补偿金，力促承办金融机构将扶贫贷款做大做强，发挥扶贫资金杠杆作用。另一方面，要引入NGO、第三方评估制度。完全依靠行政手段扶贫，存在效率低、人手不足、监督人手欠缺等问题，事后查处投入大。可借鉴国际经验，尝试“小政府、大社会”，以市场为主导进行扶贫，改变单一依靠政府扶贫的局面，适当强化中国扶贫基金会、中华慈善总会等组织的作用，并引入专家等第三方评估，用好自2016年9月1日起施行的《慈善法》，提高扶贫的专业性、精准性、多元性。应借鉴国外先进经验，以法律形式固定金融机构扶贫投入。此外，还要完善扶贫监督机制，保障财政贴息资金、各种奖补、税收减免等优惠措施及时、足额落实到位。

（四）健全风险补偿机制，降低金融机构经营风险

一是完善财政资金金融扶贫的支持机制，建立健全信用担保体系。以地方财政投入启动资金，引入民间资本成立扶贫产业基金。试点成立专业性的绿色信贷担保机构，并由地方财政出资建立扶贫信贷风险补偿基金，支持扶贫担保机构拓展业务。在省中小企业担保公司和省农村信用担保公司进驻安化设立办事处的基础上，加速安化县融资担保公司的组建，从根本上解除县域中小微企业与“三农”有效抵押不足的难题。二是完善农业保险制度，拓展农业保险产品。根据区域经济发展水平、农业生产特点、自然灾害特点和市场对保险的需求，尝试组建政府主导、财政适当补贴的农业政策性保险机构，推动农村保险业的发展，更好地保护农民利益。加大政策性农业保险奖补力度，扩大政策性保险覆盖面，提高保费补贴比例，减少财政的资金配套比例，充分发挥农业保险对扶贫信贷资金的风险分散作用。积极争取与保险公司合作，设计推出“精准扶贫保”业务，采取由政府补贴保费、保险公司给予一定优惠的模式，为建档立卡贫困户发展产业投保，确保其不因发展失败而更加贫困。探索“政银保”合作模式，进一步稀释风险。三是积极设立扶贫贷款过桥基金。对因自然灾害、重大疾病等意外因素导致无法按时还贷的贫困户，通过“过桥资金”帮助办理续贷手续，解决周期错配引发的贫困户短期资金难题。

（五）强化分工、整合资源和创新产品，加快推进扶贫金融供给侧升级

一是强化分工协作，落实金融机构扶贫主体责任。发挥政策性和开发性金融的引领作用，加大对贫困地区基础设施建设领域的支持力度，完善金融扶贫的硬件设施。发挥商业金融的主力军作用，实现网点、资金、人员植根基层，推动扶贫金融嵌入式发展。引导和规范农村合作金融，使之成为有效的资金补充来源。二是充分整合各方扶贫资源，发挥集约效应。整合分散于政府、市场和贫困社区的扶贫资源，强化统一管理、统一使用，发挥规模和整体优势，提高资金使用效率。构建政府、市场和贫困社区“三位一体”的金融扶贫体系。三是大力推进信贷产品创新。通过农户联保、利益联结体担保及反担保等方式掌握贫困户软信息，建立独立的信用评级模型，创新信用机制和风险追偿机制。从信贷政策、贷款流程、审批机制及考核机制等方面入手，设计扶贫贷款相应的操作流程和评价体系，实现“批量调查、快速审批”和标准化风险控制，提高扶贫信贷的效率和效益。积极开展农产品、订单农业质押贷款，将农村资产和农用机具、订单农业、应收账款等都纳入抵押担保品范围，充分激活农村沉睡资产。大力推广“公司+专业合作社+农户”“公司+基地+农户”“专业合作社社员联保+互助保证金担保”贷款等信贷品种，提高农户贷款的可获得性。

（六）夯实金融扶贫产业基础，带动贫困人口就业增收

一是完善扶贫服务链，实现资金链与服务链无缝对接。大力发展农民合作社服务中心或扶贫服务中心，解决贫困户面临的技术难题。针对新型农业经营主体的产业链特点，疏通上游原料供应和下游销售渠道，提高扶贫产业市场竞争力，实现扶贫产业可持续发展。二是结合地方特点培育特色扶贫产业，充分考虑商品销售周期，避免跟风投入。从技术、信贷、政策等方面全面跟进，支持扶贫产业与时俱进，不断创新升级，形成稳固产业链和金融需求链条，鼓励金融机构将扶贫产业培育为成熟的金融客户，实现政府、扶贫产业、金融机构和贫困户可持续发展的共赢局面。贫困地区虽然经济欠发达，但是在地理、气候、生态等方面具备发展绿色农业和旅游业的比较优势。因此可以整合扶贫专项资金，探索设立产业扶贫引导基金，引入社会资本设立专项产业基金，专门投资贫困地区扶贫产业，如药材、水果等优势种植业，生猪、家禽等养殖业，木材、竹木等林木业等，改贷款扶持为入股扶持、共同发展。三是扶持一批带动脱贫的农业经营主体。对于不能自主发展的贫困户，按照“穷人跟着能人走、能人跟着产业走”的思路，将扶贫贷款贷给能带动贫困户脱贫的农业经营主体。让贫困户与农业经营主体签订协议，通过打工、土地山林入股分红等方式，让贫困户足不出户便可脱贫致富。

主要参考文献

杜晓山，宁爱照.对商业银行参与金融扶贫的思考[J].农村金融研究， 2013（5）

龙圣光.普惠金融与精准扶贫的研究[J].当代经济， 2016（2）

中国人民银行河池市中心支行课题组.金融、财政和产业政策协同支持精准扶贫问题及对策[J].南方金融， 2017（7）