致乱与治乱：咸同淮盐鄂岸制度的解构与重构

2018-09-10王静雅

北方论丛 2018年4期

王静雅

[摘要]太平天国起义爆发，清廷和外省军费严重匮乏，为化解军饷供需矛盾，拓展盐税盐厘成为淮南引岸各省督抚关注的重点。在太平军严密控制长江航道的背景下，邻省、邻岸食盐乘机侵灌淮盐引地，淮盐鄂岸旧制深深陷入被解构的困境之中。朝廷和湖广督抚制定了以盐济饷的应对方案，其中川盐济楚收效显着。三任两江总督的曾国藩，对鄂省盐务非常关注，数次上奏，强烈要求规复淮盐鄂岸，最终与湖广督抚、四川总督达成川淮分界销盐协议。

[关键词]淮盐鄂岸；引岸制度；咸同；国家治理

[中图分类号]K251 [文献标识码]A [文章编号]1000-3541（2018）04-0128-05

咸丰年间，太平天国起义爆发，战事迅速扩大和蔓延，作战区域军需浩繁，清廷财政人不敷出。清廷各种制度都遭到不同程度的破坏和解构，淮盐引岸制度也未能避免。户部、各省督抚为摆脱财政危机和军需紧缺的困境，采取了各种方式筹饷。这一时期，很多制度的变化悄然无声地打上了筹饷烙印，甚至围绕筹饷而发生变异，但却在当时起到了临时过渡、应急纤困和缓解矛盾的作用。目前，学界关于淮盐引岸破坏与规复问题、咸丰同治年间战时筹饷多有涉论，但战时筹饷与淮盐引岸制度变异之间的复杂关系，影响盐销区济饷的各种因素，学者们并未深究。本文力求通过考察以盐筹饷这一特殊的军费筹济方式，研究作用于制度变迁的复杂因素，评估户部和督抚的治乱能力，分析国家治理中具有双重身份的总督对淮南鄂岸制度解构和重构的影响。

一、“乱源”：战时财政匮乏与鄂省盐务乱象

太平天国事起，威胁清廷最大的是部库和省库财政几乎同时堕入竭蹶运作状态，军饷欠缺，严重牵制着战局走向。南京被攻占后，清廷内库封存银只有五十余万两，部库实存银仅七万余两，出任户部侍郎的董恂慨叹：“今膺此任，临深履薄，未知何以报称。”[1]（p.76）无米为炊之下，朝廷中枢竭力筹饷，各类筹策迭次奏上，兵部尚书桂良甚至提出，将广储司银库内存价值数十万两的三口金钟变用[2]（pp.141-142）。王庆云提议甲米折色，改放本色，大幅度核减各省缎匹贡差，南方军营马队应该裁撤，改为步兵[3]（p.34）。户部还奏请内外大臣量力报效[4]（p.55）。

这些建议虽然可行，但战争创伤过大，积重难返，长江中下游地区征税数额依然在大幅下降，无法改变每况愈下、难以自保的局面。各省截留饷银的事件频繁发生，不愿协款于他省。面对各省军费奇缺的境况，咸丰帝谕令封疆大吏采取变通之法，筹措军饷。因此，捐输、厘金、各种劝捐开始大行其道。一时间围绕筹措军饷设立的征税明目层出不穷，花样百出。淮盐征税是有关督抚尤为重视的一个方向。的确，道光末年，两淮盐课约占全国盐课总数的2/5[5]（p.576）。管理户部大臣祁寯藻更看重淮南鹾纲之利，“征收引课数百万，实为拨解大宗”[6]。在淮南引岸中，湖北引岸食盐销量名列前茅，“雍乾间两淮盐赋甲天下，而取于湖北者常半”[7]（p.213）。

然而，太平军在长江中下游的战事行动使淮盐西运梗阻，鄂省人口锐减；盐商裹足，百姓淡食；太平军也抓住时机以盐获利，私盐侵灌愈发严重。咸丰初年，太平军起义，连战连捷，一举攻占了湖北省、安徽省的一些重镇。战乱中，死亡人口剧增，一部分幸存者流落他乡。曹树基指出太平天国战争中，鄂省死亡人数大约为500万，是战前总人口的22.5%[8]（p.540）。葛剑雄认为：“太平天国战争使安庆府人口损失了56%”，“武昌府的人口损失可能为战前的40%。”[9]（p.159）这种人口骤减情形必然导致引岸食户消减甚巨。太平军定都天京后，镇江府、扬州府等地接连失陷，盐商遭到重挫，产无商收，盐无销地，鄂省引岸成为缺盐重灾区，盐价因此飞涨，百姓苦不堪言。不仅如此湖北淮盐市场还受到来自山西河东和四川私盐的侵灌。这些私盐质优价廉，深受食户青睐。太平军销盐获利，将ih定为粗货，发船票抽税[10]（pp.276-277）。由于战乱，两江、湖北督抚都难于治理这种突发事件，鄂岸盐务乱象百出，盐利和市场逐步被侵灌和瓜分。

淮盐自江路梗阻后，“国课因之每岁坐失数百万金之利”[11]（p.473）。军饷供需矛盾变得异常突出，前方战事也因此受到影响。当时，鄂省是清廷与太平军交战的主战场之一。湖北饷源主要来自户部拨款、邻省协款、地方財政截留。咸丰二年（1852年）十一月，据常大淳等奏：太平军窜入岳州，府城失守，湖北情形紧急。咸丰帝命户部速拨军需银200万两，以备湖北军营及河南调兵之用[12]（pp.986-996）。十二月，太平军攻占武昌府，获得“武昌省中截留军饷三十余万”[12]（卷七十九《文宗显皇帝实录》，p.1052）。咸丰帝急令邻省协济湖北军费。咸丰三年（1853年）正月十四日，张亮基接任署理湖广总督，向朝廷奏请河南、陕西、四川筹拨30万两，支援湖北军务[13]（卷八十三《文宗匣皇帝实录》，pp.52-53）。二十四日，朝廷严伤湖广总督为向荣大营赶办军炯。八月，湖广总督张亮基因湖南、湖北库款空虚忐忑不安[11]（p.143）。然而，外殊眉银援助变数较大，无法保证军费供应，长此以往，会贻误战机。依赖外省协饷，不如自己开拓财源，更实际、更稳妥。

二、“致乱”：从借运邻盐到化私为官

在朝廷倡导和战事迫促下，鄂岸督抚需筹集作战、防御的军费，不得不打破常规，走上扩大财源的探索之路，这条路也是淮盐引岸制度的解构之路。湖广总督起初是采取借运邻盐的办法，试行后，收效甚微。后来，经朝廷允准，化私为官，另辟蹊径，走出禁区。这期间，经过了一段艰难而又曲折的探索历程。

太平天国起义爆发前，清政府对盐业引岸制度有严格规定，不同盐区食盐必须在划定的区域行销，越界销售，则以私盐论处。咸丰三年（1853年）正月，帮办军务云贵总督罗绕典奏明以川盐、潞盐接济湖北民食[14]（pp.58-59）。二月，署理总督张亮基考虑到川盐比潞盐、淮北食盐易于运销，便向朝廷奏请借销川盐2000引[15]。朝廷批准了张氏奏案，并声明待淮盐运路通畅，仍照旧办理。不久，张亮基又咨商四川总督裕瑞增加两湖地区食盐供应量，由湖北盐商持票直接到川省盐场纳课购盐。川盐在湖北供应量增加，对湖北而言，既可以解决民食问题，又可以增加该省饷银。然而，裕瑞认为，鄂省的提议加大了操作难度[7]（p.215），且会打乱川盐销售计划和社会秩序。川督仅从本省角度考虑，坚持按原有的川盐运营体系运行。其引岸观念、盐区“各自为政”思想根深蒂固，凸显地方保护主义和本位主义思想。最终，湖北只有按照原来的方案办运。因湖北官运邻盐，成本比市价昂贵数倍，影响销量，张氏又上奏清廷伤令四川总督裁汰商支外款，轻本减价。朝廷采纳了张氏的意见，责令川督裁汰浮费，通筹全局，勿怀疆界之分[7]（p.216）。后来，受战事影响，鄂省未再续请。

自淮盐运路阻塞，湖北、湖南借食川盐、粤盐，江西借食浙盐，淮南引岸分崩离析。官运邻盐的办法一再尝试，仍不尽人意。地方和清廷未能有效管控淮南引盐销售市场，使得私盐流入湖北市场的现象络绎不绝。湖广总督张亮基决定突破祖制，采取“化私为公”的办法，准许商民在湖北、湖南行销川盐，派道府官员设卡抽税[11]（p.397）。此法既可以降低湖北食盐销售价格，又可以增加盐税，使私盐贸易合法化。

户部对于私盐侵占淮盐引岸的问题，一直坚持禁阻私盐，“不可自撤藩篱”的原则。然而，此时朝廷已经无力改变引岸私盐泛滥的事实，只能调整方略，允许化私为官，敞开了邻盐占领淮南引岸的方便之门。

处在雏形阶段的化私为官举措，内容比较笼统，尚需进一步完善。随后，礼部尚书徐泽醇奏请伤令户部查明湖北销盐引额，增加川盐行销楚地的数量[16]。户部采纳了礼部尚书意见，提出在四川夔州府巫山县、湖北宜昌府巴东县设卡专驻道府大员，遇私贩过卡，按正引课则收取税银，无论军民都可自行买卖食盐。同时，“于井灶旺销之处酌加引张，除正课之外不再加分毫”[7]（p.18）。户部这次提议比先前考虑得更为具体、周详。首先，收税对象的范围扩大，除了商人，还有私贩、军民等。其次，对症下药，有的放矢。通过调查湖北销盐、四川产盐的实际额引，了解到供需数量和有关情况。再次，户部令井灶旺销之处酌加引张，在保证川盐引岸食盐正常供应的前提下，协济两湖民食，减少了川省总督和民众的顾虑。湖北先后在宜昌、沙市设局，抽收厘金，在买卖过程中，共抽厘钱7文，每月约收钱七八万串不等[17]（p.74）。宜昌是川盐进入湖北必经的水路要塞，在此设局抽厘，可裕饷源；也便于缉私查私，打击私贩。

咸丰五年（1855年），太平军攻占武昌，户部指拨款项不能及时到位，胡林翼军营欠饷数月，胡致函邻省求助，发其私家之谷，以济军饷。湖北经清廷同意，设置局卡向潞私、淮北票盐抽收盐厘。不论川私、潞私、淮北私盐，只要在局卡缴纳完盐厘后，便承认其合法性，在两湖地区自由销售。咸丰六年（1856年），湖广总督张亮基上奏朝廷，川盐、淮北票盐、潞盐课税济饷渐收成效。经朝廷奏准，张亮基将所抽盐课用于地方军营，充作军费[18]。

川盐行楚，成效相当显著。其一，解决了民食问题，使楚地民众免受淡食之苦，吃上物美价廉的食盐；其二，增加了地方财政收入，扩张了军饷财源。就湖南、湖北而言，楚岸每年对川盐征收的盐利不下百万两。然而，川盐济楚期间，户部既没有规定运销数额，也没有指定盐场进行配销，更没有实行严格的奏销制度，致使“盐法遂无章程”。四川地方官放任“私凿、私煎、私征、私纵”[19]（p.1113）。这说明户部和四川总督对盐业疏于管理。另外，学者洪均指出，鄂岸督抚频繁调动，也对盐业市场管理秩序在很大程度上产生了影响[20]。

川盐济楚后，楚省盐业机构受到一定影响，甚至失去了作用，运同职官形同虚设，四川产盐结构也发生了变化。户部放权让督抚自筹军饷，该部所收盐课随之减少。这种情形自然会加大以后规复旧制的难度。

三、“治乱”：规复旧制中的纠葛与妥协

清军收复南京前后，两江总督曾国藩国藩着手整顿淮盐，采取重税邻私的办法抑制邻盐在两湖地区的销售，以期渐复鄂、湘引岸，導致两江与湖北、四川纷争迭起，省际矛盾凸显。尽管清廷允准两江收复淮盐鄂岸，但由于鄂、川两省总督的联袂抵制，最终只能达到由淮川“二八配销”到川淮分界行销的妥协性结果，清廷治乱指令并未完全落实到位，由此折射出清廷和外省聚合离散关系变化。

初拓鄂岸行动。清军攻破南京前后，两江总督曾国藩开始制定淮盐新章，试图恢复淮盐票法。曾国藩非常重视对淮盐运销环节的治理，如设立淮盐运销的管理机构招商总局、制定认运程序、缉私方案、正杂课标准、纳课和交拨课银的方法、鼓励商运等。此外，曾氏还在疏销、轻本、保价、杜私、盐色方面进行了一系列整顿，删除一些不合理的陈规旧制，革除浮费，减轻淮盐成本，降低淮盐价格，提高淮盐质量，使淮盐产量、销量和盐税收入都有较大幅度的提升。曾氏采纳两淮盐运使郭嵩焘的提议，在淮盐引岸建立督销局，负责督销淮盐，保价、缉私、收解课厘等。以督销局替代盐道衙门，原因有四：其一，“各省盐道均有管辖事宜，势难分顾”。其二，各省盐道对两淮商情不够了解。其三，“各岸事务设有贻误，督销局员即可随时撤换”[21]。督销局直接听命于江督，督辕掌控着督销局人事和行政，而盐道对朝廷负责，不利于两江恢复盐务。其四，淮盐课厘与饷源有着紧密的关系，督销局不仅是一个盐务管理机构，更是一个为两江筹措军饷的机构。

曾国藩虽然大力整顿淮盐，但他认为，此时规复引岸仍有一定难度，不能操之过急。故而，采纳了郭氏渐复引岸和重税邻私的建议。户部非常支持曾氏的做法。这缘于川盐济楚，虽然川、楚税人颇丰，但上缴户部课税有限；而归复淮盐鄂岸，户部可获得更多课税。

曾国藩乘势咨商湖广督抚，加抽川盐盐厘，每斤8文；鄂省分3文，两淮得5文。曾国藩强调邻盐入楚，必须遵守引岸规则，领取税单，否则严格追究查办[22]（pp.2327-2328）。另外，襄樊、老河口盐局对潞盐加收陆课，每斤2文，以此限制潞ihnu.在楚地销售[”]。然而，湖北并没有完全落实曾氏的提案，川盐成本仍然很轻，依旧纷至沓来。曾氏无奈，只有降低淮盐厘税，减轻淮盐成本，以便疏销淮盐。

禁川入楚纷争。同治五年（1866年），曾国藩回任两江总督，规复淮盐引岸再次成为焦点问题。但川盐行楚根基尤牢，难以动摇。鄂省盐官“利其榷税规费，公私津润，锐意袒护，积重难返”[24]（p.437）。淮盐大受其害，厘课短细，日甚一日。曾氏派人到宜昌会同楚省委员共同掣验，又减收淮盐厘税，盐务仍然不见起色。

同治七年（1868年）十月，在两江总督职务交接之际，曾氏与马新贻会衔具奏禁止川盐行楚，恢复昔年引岸旧制[25]（pp.239-242）。朝廷批准了曾、马的奏文，令四川总督、两湖督抚商议实施。川督吴棠上奏朝廷川盐济楚难以骤停，指出商人难以偿还新旧税羡；京外要需无款可拨；湖北有川盐引岸，缉私官私难判；开井成本高，封井困难，且失业者甚多[26]。吴棠侧重强调禁川复淮对四川饷源和商民利益的严重影响，极力维护川盐在鄂省的利益。湖广总督李鸿章所奏内容除了涉及川督强调的相关问题外，还关照到多方利益。李鸿章指出，淮盐与川盐盐税收入相差悬殊，骤停川盐不仅会对国家财政造成重大损失，也会严重影响各方人款。鄂省财赋以盐厘为大宗，每年坐拨荆州满营、户部、内务府、京饷，荆、宜留防水师的款项都来自川盐课费。此外，甘省协饷、本省军饷，大半取给于此。就民众喜好而言，川盐价格便宜，色味俱佳，百姓乐意食川盐。李鸿章从财政收入、民众喜好及食盐价格质量等方面将川盐、淮盐运销鄂省详情做了对比，且理由充分，论据确凿，分析透彻。李鸿章提出折中的办法，派人在荆州、沙市设局，试行筹办淮、川盐二八配销，渐减渐复[27]（pp.500-501）。

此时，曾国藩已调任直隶总督，滇、黔战事又起。朝廷审时度势，赞同李鸿章的主张，设局配销之议开始试行。曾国藩、马新贻的奏议，虽然没有达到收复淮盐引地的目的，但促成了两江、两湖、四川达成二八分销的协议，缩短了迈向目标的距离。李鸿章上奏朝廷二八配销，实际上做了充分准备。朝廷下旨禁川复淮后，湖广总督李鸿章多次写信叮嘱川督吴棠，在应对淮盐规复问题上，两省要经常互通消息，向朝廷反复强调不可骤停川盐[28]（p.6）。同时，向江督马新贻提出川、淮盐二八分销的办法，并说服其接受[28]（p.12）。在与四川、两江总督达成共识后，李鸿章才上奏朝廷反对禁川复淮，建议川淮分成配销方案。

李鸿章是曾国藩的年侄，又与曾氏有着师生、僚属关系。李鸿章选择与川督联手，而未与曾氏合作，甚至千方百计阻止曾氏禁止川盐行楚的计划，根因较为现实。李鸿章非常清楚川盐厘课对本省承担京饷、协饷和辖境需款的重要性。湖北所收盐课、盐厘，绝大多数用于军需[27]（p.404）。李鸿章除了政绩和仕途的考虑之外，饷源充裕的现实需求更为紧迫。致江督马新贻函中，除强调鄂省军饷需求之大外，也反映出淮盐税厘济鄂数额与川盐税厘巨利简直无法相比的事实。李鸿章还向马新贻明示“私心”愿望，待“分所余以供调鄂之淮军”，两江再筹划停止鄂岸川盐[28]（p.7）。他深知川盐销鄂，可以保证淮系饷源，巩固淮系势力。

川淮妥协分界。同治十年（1871年），曾国藩再任两江总督，发现淮盐在设局配销过程中不及川盐一成。故而，曾氏请求敕令户部主持全纲，提出分成分界的办法，增加淮盐销楚数额，限制川盐行销楚岸的数量，推行“助淮抑川”计划。曾氏深知鄂岸在淮盐引岸中的核心地位，为了使鄂督“分心向淮”，打消时任湖广总督李瀚章对军饷供应的顾虑，甚至向清廷提出愿意将淮盐行楚，安庆粮台（曾国藩军营）所得厘银全数归湖北使用[29]（pp.279-283），足见其禁川复淮的决心和谋略。

曾国藩还与京城官员密切联系，里应外合。比如，请肃顺幕僚高心夔上奏规复淮盐引岸的折子[24]（p.437）。与此同时，曾氏还向各方征求意见，筹划川淮分销新彰[24]（pp.512-534）。

收复淮盐引岸需多方相助，特别需要时任湖广总督李瀚章助其一臂之力。曾国藩向李鸿章表达了此意，李鸿章函称：“筱兄过谒，未知如何商计，但求于公家所人无损，未必能尽餍淮商之心。”[28]（p.219）李鸿章的回复暗示本人及李瀚章不赞成禁川堵淮，未必合曾氏和淮商的心意，为事后发展埋下了伏笔。李瀚章到金陵，曾国藩当面嘱托他竭力助淮，并许诺恢复太平天国战争前向两湖官员交解匣费、岸费的旧规。曾国藩想通过贿赂官员们的办法，减少复淮阻力。关于李、曾二人在金陵商讨淮盐规复的情形，曾氏描述：“国藩与之熟商，为淮商请命，丐其竭力扶助，筱意似已许可。尚斋函来，言筱帅商及此事，意颇殷勤。”[24]（p.535）李鴻章的论述则与曾氏不同，其言：“家兄昨过金陵，力为辩论，似尚未能豁然。”[28]（p.227）可知，李瀚章与曾国藩在禁川复淮的问题上仍存在分歧。

此后，曾国藩与李瀚章不断沟通，酌定界限，“以武、汉、黄等属引地还之淮南，而以上游荆、宜、德等府划归川引”[28]（p.294），划定引界较分成配销更有利淮盐在鄂岸的销售。不过，二人在盐价、分成、盐规等事宜上又各执一端。可见在川淮分界销盐问题上李瀚章虽然做出让步，但未完全如曾氏所愿。

同治十一年（1872年），两江总督曾国藩会同湖广总督李瀚章、四川总督吴棠、署湖南巡抚王文韶达成协议，在“川私侵淮之地”暂分疆界行销川、淮盐[30]。待云南、贵州战事结束，四川归还淮南引地。这一方案最终得到清政府的同意，川、淮分界销盐开始启动。

曾国藩三任两江总督，为收复淮盐鄂岸费尽心思，并为之奔波、斡旋。从建立湘军开始，军费问题一直困扰湘军。尤其是随着时间的推移和战事的扩展，湘军不断壮大，军费需求也来越多。抽收盐厘助饷成为不可缺少的一大饷源，如果淮盐能够畅销无阻，课厘势必迅速增多。这对饷项支细、如饥似渴的湘军大有裨益。因此，曾国藩格外重视收复淮盐引岸。

四、结语

太平天国战争给淮盐鄂岸造成了巨大损失，战争破坏、军费筹济、民食问题、人脉交谊、旧制新规、治理政策、治理主体等都影响着淮盐鄂岸制度的解构与重构。其中，战时筹饷极大地影响着淮盐鄂岸制度的“致乱”走向，解构旧制成为必然趋势。由于战时军饷匮乏，朝廷治国方针不得不着眼现实，皇帝和中枢大臣被迫大力倡导权宜筹饷。战时督抚和将帅筹饷主要有三个途径，即奏请朝廷拨解、直接咨商邻省协济和自己就地筹饷。前两种筹饷途径变数较大，不够可靠。相对而言，就地筹饷更现实，更便于操作。盐课是清廷和外省的重要财源，食盐又是与民生息息相关的日常必备品。军需、民食乃国之大事，事关国家兴衰。为此，朝廷打破藩篱，权宜筹饷，鄂岸督抚采取了以盐筹饷的举措。先是推出借运邻盐的方案，其运量小，成本重，销量不敌私盐。加之，各省盐业又各自为政，畛域分明，地方督抚本位主义思想严重，不愿密切配合，因此借销邻盐事倍功半，既曲折、艰难，而效果又不尽如人意。有鉴于此，湖广总督和朝廷决定化私为官，将谋求个人利益、外省利益和朝廷利益的统一。结果，湖北盐税一改颓势，数量大增，在一定程度上弥补了淮盐缺销的损失。以盐筹饷的方案虽然可以扩充作战饷源，弥补朝廷拨解不足，但却使淮盐鄂岸制度一步步被解构、变异，清廷和两江总督将来规复旧制的难度也在逐渐增加。

咸同淮盐鄂岸制度战后必然需要重构，其“治乱”主体是朝廷和外省督抚。清廷“治乱”方式主要表现在大方针的制定、宣传、动员上；其次是监管、协调和落实上，监管在川盐济楚期间存在严重缺失问题，省与省各自为政，督抚权限陡然增大。由咸丰朝战时截留本省钱财供应军需、权宜筹饷开始，中央财权下移。地方督抚财权与政权合一，权力和势力越来越大，清廷对督抚的管控力度逐渐降低，致使外省政治格局发生了较大的变化。同治年间规复矛盾日趋激烈，突出地表现出固守畛域利益，既彼此扦格争执，形成一定程度疏离朝廷的散权形态，也在一定程度上牵制了清廷的决策。

淮盐鄂岸未能完全规复，与总督具有双重职任也有一定的关系，曾国藩与李鸿章都身兼两职，既是总督又是统兵将领。统兵者与省财政高度结合，总督集军、政、财权于一身，处事时必然要考虑本人政绩、私人交谊、军队筹饷和本省财政收支等问题，这使淮盐旧制重构过程更为复杂。李鸿章和李瀚章虽然与曾国藩交情深厚，但仍视国家大政方针、湖北财政现实状况和自身利益行事。李鸿章调任湖广总督后，并不在湖北理政，这一时期，李鸿章活动重点是在前线剿捻。随后，清廷在湖广督抚的人事安排上，有意令李瀚章为湖广总督、郭柏荫为湖北巡抚，李瀚章为其乃兄，郭柏荫又属其部下，为前线淮军筹饷义不容辞，这就形成了一股强大的对外势力。湖广总督联手四川总督，想方设法阻止两江规复淮盐引岸，甚至抵制朝廷旨令，有意拖延禁川复淮的时间，实权成了他们排异利己、损外益内的有力武器。这种特殊集合体的形成，势必会使咸同战时国家治理政策和各种制度的走势变数更难预计，必将演成波谲云诡之变局，历史演进的“密钥”更应从其中寻觅解读。

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