十项对策防控中直机关建设项目审计风险

宣宁宁

[摘要]政府投资一直是推动经济增长的重要原动力，建设项目成为政府财政资金的主要流向之一。本文从内部审计角度出发，以中直机关建设项目为例，在分析审计过程各行为主体自身风险的基础上，有针对性地提出审计风险防控对策，旨在对各单位各部门开展建设项目审计工作有所借鉴。

[关键词]建设项目 审计风险 防控对策 政府投资 中直机关

随着政府投资建设规模的持续增长，加强政府

投资建设项目审计监督作用的呼声日趋高涨，各级审计机关的建设项目投资审计任务越来越重。近几年，中直机关审计室（以下简称审计室）作为内审部门，承担的中直机关建设项目审计工作持续增多，呈现出审计周期长、审计金额大、专业技术性强、审计要求高的特点。因此，对中直机关建设项目而言，如何划分各行为主体的责任边界、有效降低或控制审计风险、规范审计工作、保证审计质量、提高投资效益是一项重要课题。

一、审计工作涉及的行为主体

（一）被审计单位

即建设单位，是中直机关建设项目的实施主体，享有投资决策权和项目管理权，主要承担项目管理责任。其主要职责内容：一是按照国家有关规定，建立健全建設项目内部管理制度；二是规定限额内的建设项目竣工验收后或项目立项批复后及时向审计室提出审计申请；三是不得将建设项目化整为零或以其他方式规避审计；四是按照要求向审计室提供建设项目相关资料，并对资料的真实性、合法合规性和完整性负责；五是协助审计室及其委托的中介机构开展建设项目审计工作，提供必要的工作条件，并负责协调勘察、设计、施工、监理、供货、咨询等相关单位配合审计工作；六是研究落实审计意见建议，对审计发现的问题及时整改，同时督促勘察、设计等相关单位落实审计意见建议；七是根据签订的审计业务约定书及有关规定向中介机构支付审计费用。

（二）审计室

即内审部门，是中直机关内部独立进行审计监督工作的专职机构，主要承担审计监督责任。其主要职责内容：一是收到建设单位的审计申请函后，及时组织并依法、独立、公正、廉洁开展审计工作，履行审计监督责任；二是对审计过程中发现的问题，如实披露，提出意见建议，必要时报告相关主管部门，涉及违法违纪的，将线索移交纪检部门；三是及时组织建设单位与中介机构签订审计业务约定书，明确审计工作内容和收费标准；四是对中直机关各单位内部审计业务进行指导；五是承担对所委托中介机构的监督管理责任。

（三）中介机构

即社会审计中介服务机构。由审计室委托中直机关采购中心经过公开招标选定，包括工程造价咨询公司和会计师事务所。承办的审计项目主要有：建设项目竣工结算审计、建设项目竣工决算审计、经费预审、财务收支审计和其他专项审计等，主要职责是受审计室委托开展审计工作，对建设单位提供的工程项目资料独立发表审计意见。

（四）审计人员

由审计室派出的建设项目审计小组成员和中介机构派出的工程造价等专业人员两部分构成。前者的职责主要是组织协调开展中直机关建设项目审计工作；后者的职责主要是对建设项目实施过程的真实性、合法性、有效性等独立进行评价。不论是审计室还是中介机构派出的审计人员，都应当具备相应的职业胜任能力，熟悉并掌握工程造价、会计审计、法律法规、项目管理等相关专业知识。

二、各行为主体存在的风险

（一）决策风险

主要存在于被审计单位。即被审计单位内部控制不健全，建设项目管理混乱，对建设项目前期工作不重视，没有全面认真地进行可行性研究，存在“一把手、一支笔”现象，决策随意性强，往往形成“边设计、边报批、边施工”的“三边工程”，给国家财政资金造成巨大浪费。

（二）管理风险

主要存在于审计室、被审计单位和中介机构。

1.审计室。对中介机构客观上存在“重委托、轻管理”的风险。主观上认为审计室不是中介机构的直接管理者，只是委托与被委托的关系，没有对中介机构审计人员进行经常性教育、管理和监督。对中介机构审计工作行为规范和要求只停留在合作协议框架里，对中介机构工作情况缺乏量化评价手段，没有形成奖优罚劣机制，缺少惩戒和问责手段。

2.被审计单位。在建设项目实施过程中，存在建设单位主体责任履行不到位的风险。建设单位设置的施工驻场人员监督职责履行不到位，工程监理也往往形同虚设，从工程立项开始，对图纸审核、材料选定、合同修改、施工监督、结算审核等关键环节失察失控、把关不严，造成审计室委托中介机构审核工程造价时，核减金额居高不下。

3.中介机构。人员管理方面存在审计资源与项目规模不匹配问题。无论项目大小，都只配备少量审计人员，而且人员流动性大，同一项目更换多人，造成审计工作脱节的风险。中介机构对审计人员业务能力把关不严，部分审计人员对政策法规不熟，踏勘、询价等关键环节流于形式，甚至派驻没有工作经验的新手承接项目，审计效率低下，延误审计时间，影响审计质量。此外，中介机构往往存在对审计质量控制不严、审计前期工作不扎实、审减理由没有说服力、沟通协调能力欠缺、审计报告粗枝大叶、甚至出现数字错误等问题。大多数中介机构审计过程中仅仅关注工程造价方面的问题，对于合同订立、洽商签订的合理性、招投标和政府采购等制度执行的合规性没有引起足够重视。

（三）资金风险

主要存在于被审计单位。财务收支管理风险即资金层面的风险贯穿于建设项目的整个过程。被审计单位基于降低建设成本和造价等目的，往往在资金控制方面存在投入不足、挤占其他项目资金甚至部门预算资金等风险。审计中常见的问题主要有：建设项目资金筹集不及时、预算安排不合理、资金拨付进度不合规等。

（四）廉政风险

主要存在于被审计单位、审计人员和中介机构。

1.被审计单位。一般来讲，中直机关建设项目的被审计单位都是行政单位，法人均为政府官员。按照公共选择理论的观点，法人是一种理性的“经济人”，也要追求利益最大化。因此，建设项目各利益相关方，如承包商、设计单位、监理公司、咨询机构等与被审计单位之间很容易产生合谋，客观存在权力寻租空间，易引发廉政风险。

2.中介机构。由于可直接从被审计单位接受应该由审计室安排的审计工作任务，存在违反审计工作程序、涉嫌利益输送的风险。鉴于审计费由被审计单位承担的付费模式，存在中介机构难以站在审计室客观独立的第三方立场上，对于发现的重大问题或者可能出现的问题，往往因怕得罪被审计单位而替其隐瞒的风险。

3.审计人员。存在不遵守职业操守、违反回避原则、审计报告质量不高等风险。审计工作中容易出现审计人员私下与被审计单位拉拉扯扯、态度暧昧，发生不正当经济关联，甚至个别审计人员曾经在施工单位任职或存在工作交集，没有依规进行回避。

（五）法律风险

主要存在于审计室。审计室开展建设项目审计工作较早，之前并没有成功的经验可借鉴，审计范围、内容、侧重点都是根据当时的背景条件和实践经验逐渐摸索出来的，更多依靠习惯和经验进行分析判断，导致审计工作不够规范，存在法律风险。

三、审计风险防控对策

通过对审计室工作职责的梳理及自身可能存在风险的分析，结合中直机关建设项目审计工作的实际情况，从认识层面、业务层面和内部管理层面三个维度出发，提出审计風险防控对策。

（一）认识层面

对策一：提高政治站位，从严从实审计

中直机关的单位性质比较特殊，通俗来讲，就是党中央的直属机关，包括中办、中组部、中宣部等机关单位，人民日报、光明日报等事业单位，还有工会、共青团、妇联等群团组织等。审计人员平时应当注意加强政策理论学习，不断提高思想政治意识和政策理论水平。在建设项目的审计工作中自觉体现政治要求，提高政治站位，从促进全面从严治党的角度和提高党的执政能力的高度来认识审计工作，切实增强工作的责任感和使命担当。认真学习党的十九大精神和习近平新时代中国特色社会主义思想，认真落实中央办公厅领导“依法审计、严格审计、规范审计”的指示要求，树立以风险和问题为导向的审计理念，不断提高审计执业水平和分析把握问题的能力。工作中，切实做到从严从实审计，不断加强审计监督力度，在促规范、防腐败方面发挥重要作用。

对策二：不断改进创新，发挥监督作用

进一步提高认识，主动适应新时代做好审计工作的各项新要求，积极探索、创新和改进工作。建设项目竣工结算审计在做好造价审核的基础上，关注建设程序执行、招投标和政府采购、洽商签证等项目管理情况，对发现的问题及时予以披露，提出审计意见和建议，促进建设单位规范管理。推动建立审计整改长效机制，通过督导检查等方式跟踪审计整改的贯彻落实，切实发挥审计监督作用。

对策三：加大宣传力度，增强责任意识

以管理风险为出发点，明确审计室、被审计单位、中介机构的工作内容，划清职责边界。不断加大建设项目审计工作的宣传力度，增强被审计单位项目管理主体责任意识。督促其对重大政府投资项目加强管理，选派有丰富工程管理经验的同志及专业技术人员驻场，协调工程监理人员对建设项目全过程的关键环节予以确认把关，收集保存项目资料，便于各类审计工作的开展。督促被审计单位建立健全内部控制机制，对建设项目的招标控制价、施工过程的变更洽商、拆除隐蔽工程等容易产生争议的事项，完善内部审批流程及相关影像资料，切实履行建设单位管理职责，降低管理风险。

（二）业务层面

对策四：加强调查研究，依法依规审计

以法律风险为出发点，不断完善开展建设项目审计工作的法律依据。加强调查研究，与审计署、中国内部审计协会、财政部等相关职能部门或组织进行沟通交流，了解审计政策、审计方法和审计经验等，不断开阔视野和思路。同时，加大内部审计研究力度，对审计职责、审计对象、审计内容和审计重点进行研讨。加强学习和研究审计相关法规制度，进一步形成依法依规、符合中直机关实际的建设项目审计工作思路和方法，提高审计工作的科学性、规范性。

对策五：科学统筹安排，突出审计重点

按照“量力而行、确保质量”的原则科学统筹、合理安排审计任务。建设项目审计工作要突出重点，避免不分项目大小平均用力，适当收缩战线，将中直机关建设项目审计工作适当授权中直机关各单位内审部门实施，审计室集中精力做好相关审计监督工作，重点关注项目管理中存在的问题，及时发现廉政风险，提升审计效果。

对策六：加强过程监督，审计关口前置

为弥补结算审计的事后审计缺陷，将重大项目的审计关口前置，深入开展全过程跟踪审计，加强过程监督。精心组织，重点关注中办重大建设项目，督促建设单位控制造价、规范管理。多方征求意见建议，针对全过程跟踪审计工作中存在的问题，加大研究力度，提出切实可行的改进措施，形成制度性文件，并在工作中贯彻落实，确保重大项目跟踪审计规范化、过程监管常态化，从而降低项目决策风险、管理风险和资金风险，促进建设项目各阶段健康有序进行。

对策七：形成审计合力，推动成果转化

除委托中介机构审计外，逐步探索建立与建设项目立项审批部门、纪检监察等部门的合作机制。定期召开联席会议，沟通建设项目审计工作开展情况，实现审计信息资源共享，及时移送审计问题线索，形成审计整体合力。既可以避免信息不对称导致的审计效率低下，又可以有效解决在建设项目审计任务量逐年递增情况下审计人员相对不足的问题。同时，在建设项目审计问题查清、查实、查透的基础上，有针对性地提出审计意见和建议。从以往关注建设项目审计重点披露问题转变为关注审后整改工作，积极推动审计成果转化。

（三）内部管理层面

对策八：规范中介合作，规避审计风险

完善招标备选库，审查参审人员资格和能力。对每轮招标入围的中介机构及审计人员的资质、从业信誉、不良行为进行记录，建立档案，实行准入和退出机制。对于选定的中介机构，在签订《审计业务约定书》时，要明确指出审计事项、工作目标、审计责任、时间节点及有关费用等情况，以便配备相应资质的审计人员。

实行审前业务培训，规范审计作业流程。审计室应对中介机构参与中直机关建设项目审计的人员进行岗前集中培训。按照相关建设项目审计中介服务工作指南等要求，加强对中介机构审计人员的教育和培训，提升中介机构审计标准化、规范化水平。主要包括审计目标、审计范围、审计内容、审计方法、审计程序、审计纪律及审计报告的撰写等方面。中介机构开展审计工作，特别是全过程跟踪审计工作，必须按照规定的审计质量和工作时限要求，认真编写审计日志、审计工作底稿等，要定期、如实汇报审计中发现的违法违纪违规问题。

明确法律责任，强化考核监督。加强对中介机构及其审计人员的考核、管理和监督，严格执行中介机构考核管理相关办法，对中介机构实行奖优罚劣、动态管理，促使其依法履职尽责，进一步提高中介机构审计工作质量。鼓励中介机构提供被审计单位因管理不善造成重大损失浪费方面的问题和违法违纪线索。发现中介机构及其审计人员与被审计单位有不当经济关联行为、弄虚作假、徇私舞弊或滥用职权，造成审计结果失实及发生其他重大过失或违约的，实行一票否决；涉嫌犯罪的，移送司法机关依法追究法律责任。

对策九：推动内部建设，提高审计质量

适应审计工作新形势，积极完善内部规章制度并狠抓落实。依法依规审计，监督权力的运行。对现行中直机关建设项目审计工作依据的文件进行梳理，结合实际工作进行补充、调整和完善，制定《中直机关建设项目审计业务质量控制办法》，明确各阶段的质量控制措施，研究制定审计工作流程和审计报告模板。坚持审计报告逐级把关，不断提高审计透明度和审计质量。建立审计报告审理机制，对重要报告及文件实行集体审核审理，民主决策，集思广益，提高报告质量。

对策十：抓好队伍建设，提高能力水平

牢固树立“打铁还需自身硬”的观念，抓好审计人员队伍建设、能力建设和作风建设。在日常工作中，堅持民主集中制原则，加强对审计人员的教育、管理和监督。加强政治教育，培养审计人员过硬的政治能力；深化纪律规矩和反腐倡廉教育，明确纪律底线；加强作风建设和岗位职责教育，认真履职尽责，坚持原则，勇于担当；强化审计业务培训，制定培训计划，统筹安排时间，确保学习质量，切实提高审计人员识别建设项目管理领域舞弊问题的能力，降低审计风险。

建设项目风险来自不同的行为主体，是客观存在的，无法回避。只有从实际工作出发，不断强化审计风险意识，积极探索行之有效的防控对策，才能有效减少或规避风险，从根本上遏制建设项目不良行为、违规问题的发生，从而促进建设项目规范管理，提高政府投资效益。

（作者单位：中共中央直属机关事务管理局，

邮政编码：100017，电子邮箱：1758419756@qq.com）

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