基于风险控制矩阵的基层精准扶贫审计研究

李希富 赵健成

[摘要]本文利用风险管控模型，以河北省秦皇岛市的教育精准扶贫为研究对象，提出精准扶贫审计策略，并根据调查得出结论。

[关键词]精准扶贫 审计 风险控制矩阵 教育扶贫 秦皇岛市

本文系兰州财经大学会计学院研究生科研项目“基于风险控制矩阵的精准扶贫政策落实跟踪审计研究”（项目编号：201714）

精准扶贫是针对不同贫困区域的特征，精准识

别和管理贫困人口，切实有效地解决单位和个人的困难。精准扶贫这一概念于2013年提出，但目前对精准扶贫的研究仅限于意义、目的等方面，具体评价标准和管理方法较少。

精准扶贫审计是各级审计机关对精准扶贫过程和结果的合法合规、效率效果进行检查、分析和评价。精准扶贫审计的重点包括检查扶贫相关政策的落实情况、揭露和查处重大违纪违法问题、监督检查扶贫资金绩效情况、监督检查扶贫项目建设运营情况、揭示和反映体制机制问题等。这意味着精准扶贫审计不仅需要检查精准扶贫的结果，更要深入检查精准扶贫的过程；不仅要关注财政资金，更要关注与精准扶贫有关的控制措施；不仅要开展对同级政府的审计，更要深入基层开展实地考察。

因此，探索利用风险控制矩阵等风险管理工具开展对基层单位精准扶贫过程及其控制措施的审计具有重要意义。精准扶贫要求做到扶持对象精准、策略安排合理、资金使用有效，不仅需要政府、社会、市场共同构建多元一体的大扶贫格局，也需要国家审计参与扶贫过程，从事前、事中和事后多个角度对精准扶贫实践进行监督和指导，在多元扶贫体系中发挥监督和指导作用。精准扶贫审计不仅有助于找出精准扶贫实践中存在的违法违纪行为，遏制虚报冒领、贪污挥霍精准扶贫资金的行为，还可以总结精准扶贫探索性试验中的经验并吸取教训，关注影响扶贫领域改革发展的深层次问题，提出改进意见，切实发挥国家审计在国家治理体系中的重要作用。

一、秦皇岛市教育精准扶贫审计现状

（一）教育精准扶贫现状

教育精准扶贫的直接目的是使适龄贫困生源获得教育，手段包括直接和间接两种。直接手段即向贫困生提供助学贷款或直接减免学杂费。间接手段即改善贫困地区办学条件，包括提供物质和资金支持、向贫困地区教师提供培训、派遣教师前往贫困地区支教等。

秦皇岛市的教育精准扶贫实践可大致分为三类，即“事业单位定点帮扶”“对贫困人口精确到户的帮扶”“专家根据贫困地区特点定制帮扶方案”。前期调查结果显示，“事业单位定点帮扶”是最主要的实践类型。事业单位定点帮扶指的是市委、市政府根据事业单位性质、规模等因素，为范围内的每个事业单位指定一个帮扶对象；事业单位根据实际情况，发挥自身优势，开展“一对一”结对帮扶与志愿服务活动。本文以秦皇岛市职业技术学校（以下简称市职校）对青龙县龙王庙初级中学（以下简称龙王庙中学）的定点帮扶作为研究对象。

（二）精准扶贫审计现状

与其他地区相似，秦皇岛市精准扶贫审计还处于起步阶段。由于教育精准扶贫由市教育局、市委教育工委直接领导，县级审计机关没有完整的审计管辖权限，所以市审计局是精准扶贫审计的实施主体。但与基层审计局相比，市审计局对当地情况了解程度偏低，无法精确评价精准扶贫目标和措施的适当性。在全面建设小康社会的冲刺期，基层审计局的缺位显然不利于精准扶贫政策措施“落地生根”“精准滴灌”，不利于“真扶贫、扶真贫”目标的实现。

从审计范围来看，需要精准扶贫到村、到户，但精准扶贫审計却尚未深入基层。乡镇政府、各事业单位是精准扶贫的最直接参与者，特别是事业单位定点帮扶，审计对象应包括监管机构、帮扶单位和被帮扶单位三者，但实际审计范围仅局限于市一级地方政府，对基层单位的审计活动还是空白。

从审计内容和方法来看，秦皇岛市的精准扶贫审计以项目绩效审计和政策落实跟踪审计两种形式为主，但均存在一定问题。对于项目绩效审计，审计人员仅关注财政拨款使用情况的经济性、效率性和效果性，缺乏对环境性和公平性的考察，而精准扶贫审计的重点应为公平性。精准扶贫有多种资金来源，上级财政拨款只是其中的一部分。此外，精准扶贫除直接拨款外还有多种帮扶方式，如技术帮扶，而这些帮扶手段并未纳入审计范围。对于政策落实跟踪审计，审计人员只负责对精准扶贫成果进行检查验收，缺乏对事前和事中的考察，只关注精准扶贫目标是否实现，而没有关注目标的确认是否合理有据；只关注资金使用情况是否真实合法，而未关注资金使用是否高效节约。

可见，秦皇岛市尚未形成一种能深入基层的、对精准扶贫过程及其控制措施进行监督的审计模式。因此，由市审计局和基层审计局组成联合审计组，探索利用风险控制矩阵开展对精准扶贫过程及其控制措施的审计评价，发挥审计对精准扶贫实践的监督和指导作用是十分必要的。

二、基于风险控制矩阵的精准扶贫审计

考虑到审计管辖权、市审计局和基层审计局各自的优势，审计主体应确定为以市审计局为主导、基层审计局广泛参与的联合审计组。审计客体包括监管机构、帮扶单位和被帮扶单位三者，即秦皇岛市教育局和市教育工委、市职校和龙王庙中学。利用风险控制矩阵开展精准扶贫过程审计，找出精准扶贫过程中的控制缺陷和其他不当之处，从而发挥政府审计在国家治理体系中的指导作用。

将风险控制矩阵用于审计活动，是以组织目标为切入点，评估与目标相关的风险和与风险相关的控制，并据此筹划下一步审计工作。这样既能使审计活动具有针对性、提高审计效率，又可以帮助审计人员得出切实有效的审计建议，帮助政府改进现有体制机制中存在的缺陷，使政府审计真正发挥“预防、揭露、抵御”的作用。具体审计程序如下。

（一）识别组织目标

识别组织目标，即确定政府对精准扶贫措施效果的期望。审计人员需评价这一期望是否符合当地实际、是否满足上级要求等。在本案例中，组织目标分为两个层次，即市教育局和教育工委确定的整体目标及秦皇岛市职业技术学校确定的具体目标。

根据市教育工委发布的工作动态，市教育工委、教育局在教育精准扶贫工作推进会上确定的教育精准扶贫目标是在“资金、资源、教育教学以及办学理念上”进行帮扶，同时“培养被帮扶学校师生在艰苦环境下的学生求知欲和教师坚韧责任感、事业心”，做到“扶贫扶智、扶贫扶志”。市教育工委确定的扶贫目标在一定程度上给事业单位提供了方向，但目标仍不够具体、明确，没有对资金投入规模、预期帮扶效果等进行明确规定，不利于在帮扶周期结束后评价完成度和绩效。

根据秦皇岛市开展教育精准扶贫工程的通知等文件，市委、市教育工委只负责为市职校指定帮扶对象，具体帮扶目标和预期成果由市职校和龙王庙中学商定。这一模式能保证帮扶目标符合实际情况，不至于使事业单位承担过重的负担，又能使事业单位较好地发挥自身优势，但由于市委、市教育工委不参与帮扶目标的商定过程，也未评估目标的合理性，对具体帮扶目标的控制力度不够。

（二）识别并度量与目标相关的风险

1.内部风险。内部风险指的是分管精准扶贫项目的各级政府部门自身的风险，包括组织文化和道德环境不恰当、组织成员胜任能力不足、组织结构不完善或效率低下、信息沟通不及时、内部监管不到位等。在本案例中，与实现精准扶贫目标有关的内部风险包括：各级管理机构之间缺乏交流渠道，沟通不到位，致使下级管理机构对教育精准扶贫的目标和任务出现误解，导致不能向各事业单位下达正确的任务；负责精准扶贫业务的工作人员缺少必要的胜任能力，不能精准识别贫困群体，从而为事业单位指派不恰当的帮扶对象；各级管理机构之间结构不合理、权责不匹配、资金分配不合理，导致工作效率低下、扶贫资金利用效率低。

2.外部风险。外部风险涉及负责直接制定具体帮扶计划并实施帮扶工作的事业单位（简称帮扶单位）和接受捐赠的单位（简称被帮扶单位）两个主体。具体风险包括：一是帮扶单位未能正确判断被帮扶对象需求的性质，未能找到被帮扶对象贫困的原因，导致确定的帮扶目标不合理，不能切实满足被帮扶对象的需求，不能从根本上解决被帮扶对象遇到的问题。二是由于缺乏硬性规定，帮扶单位出于自利目的，不愿意全心全意地向被帮扶单位提供援助，导致帮扶力度不足。三是帮扶单位未建立与精准扶贫项目相关的内部控制或分管精准扶贫业务的领导缺乏必要的能力，导致资金运用不合理，资金管理效率低下，造成浪费。四是由于监管缺失，帮扶单位与被帮扶单位串通舞弊，虚列支出、虚构成果，骗取财政资金。五是被帮扶单位小农意识严重，不理解、不支持精准扶贫工作，配合力度不够。

3.对风险的度量。风险控制矩阵法根据风險与目标的相关性和导致后果的严重程度两个标准对风险进行排序。在本案例中，对目标和任务存在误解、指派的帮扶对象不恰当会直接影响精准扶贫目标的实现，应定义为高风险。管理机构效率低下、未能找到被帮扶对象贫困的原因、因自利目的导致帮扶力度不足、帮扶对象与被帮扶对象串通舞弊、资金管理效率低下都会在很大程度上影响精准扶贫项目的效率和效果，应定义为中等风险。被帮扶对象配合力度不足影响较小，定义为低风险。

（三）识别控制活动

识别控制活动，即通过阅读规章制度、电话采访、实地考察等方式了解精准扶贫过程中有关控制的设计和实施情况，包括分管机构的性质和类型、职责和权限范围、与上下级的沟通、环境和组织制度、人员能力和水平等。

完成风险评估后，审计人员应当制定业务工作方案，确定进一步审计程序的性质、时间安排和范围。审计人员应该通过合理的计划安排，明确审计重点、合理调配资源，尽可能实现全覆盖。具体来说，审计人员应当执行如下审计程序：

1.对政府有关部门。（1）审计人员应该通过提交询问函、电话采访、实地考察等方式了解市委、市教育工委、市教育局在教育精准扶贫中的地位、权力和承担的责任，评价确定的权力和责任是否适当，是否存在监管重叠和监管盲区。审计人员还应检查上述党政部门之间是否建立恰当的交流机制。（2）审计人员还应了解市委、市教育工委确定精准扶贫目标、为各事业单位指定帮扶对象的过程，分析这一流程的合理性，并评价这一过程中所涉及内部控制的健全性和有效性。在此过程中，审计人员应当特别关注确定目标和指定帮扶对象的依据。（3）审计人员应该将精准扶贫专项审计与其他审计活动相结合，了解教育精准扶贫经费专款专用情况，评价与其相关的控制，并对资金使用情况的合规性和绩效作出评价。（4）除此之外，审计人员还应检查市教育工委与事业单位之间是否建立交流机制，评价市教育工委对事业单位进行检查的控制措施是否得当。

2.对帮扶对象和被帮扶对象。审计人员应当入驻事业单位，参与事业单位与被帮扶对象的精准扶贫计划协商过程，并不定期对事业单位精准扶贫计划的执行情况进行抽查，将实际情况与其在精准扶贫推进工作汇报中的声明进行对比，评价计划是否得到有效执行，是否需要进行修改。审计人员还应检查事业单位与精准扶贫有关支出的处理和相关控制措施，检查与精准扶贫活动有关的资金是否专门设账，记录的科目、金额和时间是否恰当。

（四）对控制活动做出评价

审计人员应评价相应的控制是否充分，寻找内部控制薄弱点，再针对识别出的薄弱点调查有无失职行为，在此基础上，对控制的充分性和有效性做出最终评价。完成第三步所列的审计活动后，审计人员发现了以下问题：

第一，各级管理部门领导分散，效率低下。秦皇岛市的精准扶贫工作由市委领导，市委又分设各工委，对不同性质的事业单位进行管理。例如，“教育精准扶贫工程”由市教育工委负责，市职校等教学科研机构的扶贫任务由市教育工委指定。领导层级过多、相互间的权责分配不够明确，导致扶贫资金投入渠道分散，缺乏有效整合，影响了扶贫资金的使用效率。

第二，市教育工委缺乏对精准扶贫进程的监督。市委、市教育工委定期接收事业单位提交的精准扶贫推进工作汇报等文件，定期组织会议并要求事业单位分管领导发言，对各事业单位精准扶贫政策落实情况实施监督。市委、市教育工委仅进行定期监督，未对精准扶贫政策落实情况进行抽查。监督形式也仅包括听取事业单位的汇报，未对精准扶贫落实情况进行实地考察。

第三，市教育工委缺乏对事业单位精准扶贫计划的控制。市职校与龙王庙中学就精准扶贫计划达成一致并签字后，市职校提交给市教育工委备案。市职校遇到特殊情况导致计划无法完成的，可以与龙王庙中学协商后对计划进行修改，但修改后的计划没有再次向市教育工委提交。

第四，市职校扶贫资金管理不严。根据《财政专项扶贫资金管理办法》，财政扶贫资金应当专户运行、专账管理。然而，市职校精准扶贫产生的费用直接列入相应的行政经费，没有通过专门的会计科目核算。为完成精准扶贫计划购置的资产与自有资产采用相同的记账方式，并在龙王庙中学签收后，以捐赠接收证明为依据计捐赠支出，同时对资产进行核销。市职校对龙王庙中学的帮扶方式既包括直接捐赠现金或物资，也包括向其提供服务，如支教、提供培训等。向龙王庙中学提供服务产生的支出缺乏恰当的记账标准，导致难以对精准扶贫落实情况的绩效进行评价。

第五，各级管理部门对精准扶贫项目的宣传力度不够。调查发现，市委、市教育局并未通过官网等渠道对精准扶贫工作的目的、意义、落实情况等信息进行披露。市教育工委虽然发布过与精准扶贫相关的文章，但内容只涉及“教育精准扶贫工作推进会”的召开，以领导发言为主，较为空泛。

三、完善秦皇島市教育精准扶贫的对策建议

在精准扶贫审计过程中，审计人员不仅要发挥鉴证、评价职能，也要发挥咨询、指导职能。咨询、指导体现在通过提供审计建议，帮助被审计单位的领导人员建立正确的管理理念，帮助被审计单位建立健全管理制度。审计结论同时也是对完善秦皇岛市教育精准扶贫的指导性解决方案。

第一，市政府应当协调市委、市教育工委、市教育局和上级政府之间的关系，减少领导层级，加强信息沟通。市政府应指导并督促与精准扶贫相关管理制度的建立和完善。

第二，各级主管部门应当加大对事业单位的监督力度，由被动接收事业单位报告变为主动、被动相结合，不定期地开展对事业单位的实地检查。通过委托市审计局或通过购买社会审计服务的方式加强对事业单位的监督，并委托市审计局对各事业单位相关控制的健全性做出评价。

第三，基层主管部门应当加大对事业单位的指导力度，帮助其制定帮扶计划、建立和完善与专项资金有关的内部控制。市教育工委可以委托市审计局对各事业单位开展与精准扶贫相关的培训。

第四，主管部门应当督促各事业单位将精准扶贫相关支出专门设账，并为提供服务产生的支出确定恰当的入账标准；还应当改变现有的事后报账模式，要求事业单位在提交帮扶计划时一并提交经费预算和对预算的说明，并在审核后提前向事业单位拨款。

第五，主管部门应当加强信息公开，通过恰当的信息披露机制将帮扶政策和事业单位对口帮扶的结果向社会公示，以增进被帮扶对象对政策的理解。

（作者单位：兰州财经大学，邮政编码：730020，电子邮箱：554593767@qq.com）