“把权力关进制度的笼子”

祝灵君

摘要：如何把权力关进制度的笼子，国际共产主义运动留下了深邃的理论思考和实践，也留下了不少教训。新中国成立尤其是改革开放以来，中国共产党立足于本国国情和社会主义制度实践，在长期探索中建立了实现党内监督全覆盖、對国家公职人员监督全覆盖的党和国家监督体系，为人类政治文明进步贡献了中国智慧和中国方案。与世界上其他监督理论和实践相比较，党和国家监督体系体现了坚持和加强党的全面领导的思想、坚持党内监督是第一位监督的原则、强调权力分工和协调配合的理念以及民主与法治的精神。

关键词：权力；制度；党内监督；国家公职人员监督；党和国家监督体系

中图分类号：D262.6 文献标志码： A 文章编号：1008-2921（2018）06-005-009

“权力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败”，这是一条被人类政治实践反复证明的结论。权力具有二重属性，一切公权力既可以为人民谋幸福，也可以因谋取私利而走向腐败的深渊。从本质上讲，马克思主义政党是为人民服务的政党，掌握在共产党人手中的公权力，可以避免在生产资料私人占有条件下所导致的资本与政治权力勾结而出现的制度性腐败。然而，权力的二重属性规律表明，即使在社会主义国家，掌握公权力的党员干部和公职人员在监督不力的情况下也可能违反党纪、国法，产生个人腐败，把执政党推向人民的对立面。长期以来，社会主义国家并没有很好地从理论和实践上解决这个难题。自新中国建立以来，中国共产党一直都在努力探索建立防范党员干部违规违纪和公职人员滥用职权的体制机制，形成了许多行之有效的经验。改革开放以来，面对执政考验、改革开放考验、市场经济考验和外部环境考验，中国共产党从建立健全党和国家监督体系入手，把权力关进制度的笼子，经过四十年的探索，从理论和实践两个方面不断完善具有中国特色的权力监督体系，为人类政治文明进步贡献了中国智慧和中国方案。

一、国际共产主义运动关于权力监督的经验与教训

在马克思恩格斯的时代，法国大革命已经结束，作为革命的成果之一的拿破仑法典于1804年3月21日诞生了。法典倡导的绝对所有权原则即“私人得自由处分属于其所有的财产”，“所有权是对于物有绝对无限制地使用、收益及处分的权利”的理念在欧洲大地得以普及，成为资本主义私人占有生产资料的法理基础。而且，在生产资料私人占有的资本主义制度中，所有权的绝对性必然导致利用财产权合法进行剥削，甚至把财产权合法地转变为政治和法律方面的特权。由于“无产者没有财产”， 马克思恩格斯所见证的资本主义时代只不过是人类用制度化手段铸就的新的不平等时代，即：政治权力产生于经济权力，经济权力是一定生产关系的体现，政治权力是阶级权力在国家领域的转换，政治权力是实现经济利益的手段。恩格斯曾经指出：“在历史上大多数国家中，公民的权利是按照财产状况分级规定的，这直接宣告国家是有产阶级来防御无产阶级的组织。……在中世纪的封建国家里中，也是这样，在这里，政治的权力地位是按照地产来排列的，这也表现在现代的代议制国家的选举资格上面。”[1]（P168-169）在资本主义国家，虽然“这种民主共和国已经不再正式讲什么财产差别了”，但是“在这种国家中，财富是间接地但也是更可靠地运用它的权力”[1]（P169）。“资产阶级建立国家权力就是为了保卫自己的财产关系”[2]。因而，马克思恩格斯在《共产党宣言》中提出“共产主义的特征并不是要废除一般的所有制，而是要废除资产阶级的所有制”， 建立生产资料公有制。

马克思恩格斯认为“三权分立”是“阶级权力对阶级权力制约”，三权分立的实质是“社会阶级分权”，是资产阶级统治者国家机构“日常事务的分工”。 1871年3月18日诞生的巴黎公社建立了议行合一的权力结构，人民直接选举产生公社委员会（包括十个工作委员会），既是决策机构，也是执行机构，并可以随时撤换不称职的委员。马克思盛赞巴黎公社，并总结出一条经验：“用等级授职制去代替普选制是根本违背公社精神的。”[3]（P55）在无产阶级政党内部，马克思设计了议行分开的权力结构，如在共产主义者同盟章程中提出全盟代表大会是“最高权力机关”、“全盟代表大会实行年会制”、“中央委员会是全盟的权力执行机关，向代表大会报告工作”、“区部委员会、中央委员会委员任期为一年，连选得连任，选举者可以随时撤换之”。为了防止全盟代表大会的权力被中央委员会所取代，同盟章程第三十三条规定，“遇紧急情况中央委员会得召集非常代表大会”作为年会制补充。马克思参与创建和实际领导的第一国际、列宁创建的第三国际都坚持了“议行分开”原则。总体上讲，马克思恩格斯对社会主义国家如何制约公权力的思考并不多，一是马克思恩格斯主要从所有制基础判断政治权力的性质；二是社会主义革命成功的实践不多。但是，马克思恩格斯至少留下了两条有价值的结论：建立在公有制基础上的社会主义国家，应该用普选制去建立任官制度；实行党代会年会制，建立党内决策权和执行权分离的权力结构。

社会主义公有制的建立消除了腐败的制度基础。然而，公有制的建立和计划经济体制的推行，需要建立权力高度集中的决策体制和集中统一的执行机制，还是会出现权权交易、权力滥用等腐败现象。从国际共产主义运动史看，马克思主义政党有严格执行党的纪律的优良传统，但成功执政以后如何有效监督公职人员，无论在理论还是实践上都还不成熟。十月革命胜利后，列宁“再造了巴黎公社所创造的那种国家类型”[3]（P416），在苏维埃实行“议行合一”的权力结构，在党内，集决策权与执行权于俄共（布）中央委员会。随着战时共产主义政策向新经济政策转变，列宁晚年认真思考执行权与监督权分开的问题。为了让中央监察委员会能够平级监督中央委员会，1921年俄共（布）中央监察委员会成立，把监督官僚腐败、滥用职权、维护党的团结统一作为主要任务。1923年，列宁在《我们怎样改组工农检查院》一文中提出，把工农检察院和中央监察委员会结合起来，平级监督中央委员会，一方面中央委员会的组织和工作更加有计划、有目的、有系统，另一方面通过监督可以让工农中的优秀分子真正同广大群众联系起来。列宁设计的由党的全国代表大会选举产生中央委员会、中央监察委员会的等腰三角形理论和实践，对马克思主义政党党内监督有重大指导意义。

斯大林在探索权力监督体制机制上，首先，改变了年会制，将党内决策权转向中央委员会；其次，最高权力中心和最高决策权由中央委员会转向政治局、书记处；第三，矮化中央监察委员会的职权（主要监督中央委员会路线执行情况。1924年俄共（布）十四大党章规定，中央监察委员会委员不得兼任同级党的委员会委员），用任命制取代选举制。1926年始，监察委员会主席实行任命制，事实上接受中央委员会领导。于是，行监分开的权力模式变成了行监合一。斯大林把党的监察委员会降低为各级党委会的下属机构，把国家监察机关的主要职责定位为监察国家机关、合作社、企业对政府决议和命令的执行情况。赫鲁晓夫成立了苏共中央和苏联部长会议领导下党和国家监察委员会，其职权依然处于从属地位。勃列日涅夫再次把党内监督和国家监察机构分开，降低二者的职权。戈尔巴乔夫担任总书记后，强化党内监督，提升中央监察委员会职权，但苏共威信已大大下降，党的领导弱化，党内监督体制难以发挥积极作用。

苏共在党和国家监督体制上的探索中留下了深刻的教训，斯大林背离了列宁处理党和国家关系的设计，出现了权力高度集中的“党国体制”。前苏联学者阿·阿夫托尔汉诺夫就指出苏联体制是“党国体制”、“党国制”、“党治制”，其主要特征是一党执政、党凌驾于国家之上，具有立法和行政机关的职能。通过这种体制，党成为国家中的国家，或者说，它本身就是国家，对政府和社会实行全面的控制。[4]党国体制导致议行监高度合一，最终把国家公权力传递到党内，党内权力则集中于大大小小的“一把手”。党国体制在苏联社会主义建设初期尤其是在“二战”发挥过决策高效、执行有力的积极作用，但随着时间的推移，这种体制必然在实践中产生许多弊端。[5]东欧社会主义国家向苏联学习，出现的问题大同小异，即高度集中的权力运行必然出现漏洞，如特权现象、腐败、官僚主义与裙带主义盛行，而腐败和特权泛滥，最终必然把执政的共产党推向人民的对立面。

苏东社会主义国家的教训表明：一切公权力都具有二重属性，社会主義国家公职人员依然存在非法腐败的可能性。因此，权力的运行不能追求方便好使，必须受到制约；有权必有责，权力不能成为“乐趣”；决策权、执行权、监督权必须分离，不能高度重合；权力制约的各个环节必须闭合，不能开裂短路。[6]

二、中国共产党对党员干部监督的探索

社会主义国家有一个共同特征：绝大部分公职人员都是党员。因而，对公权力的监督主要是对党员干部的监督。在一切监督体系中，党内监督是第一位的。在长期的探索中，中国共产党最终走出了一条党内监督全覆盖，带动其他方面监督的道路。

第一，在纪律检查体制上，从单一领导体制走向双重领导体制的具体化、程序化、制度化。1927年党的五大召开期间，党员数超过5万人，选举产生了第一个党内监督机构——中央监察委员会，初步建立了党内执行权、监督权分开的体制。党的六大党章规定，由党的全国代表大会、省（区）县市代表大会选举中央或省（区）县市审查委员会，监督各级党委财政、会计及各机关工作。党的七大党章规定，中央和地方监察委员会分别由中央全体会议、地方党委全体会议选举产生，“党的各级监察委员会，在各该级党的委员会指导下进行工作”， 监察委员会的职权是“决定或取消对党员的处分，受理党员的控诉”，七大第一次形成了党内行监合一的单一同级党委领导体制。1949年11月，中央决定成立中央及各级党的纪律检查委员会，朱德同志担任第一届中纪委书记。1950年2月，党中央发出指示，要求党的纪律检查委员会在各级党委的领导下开展工作。1953年，高饶事件发生后，为了加强党的纪律、防止党员中各种违法乱纪现象，1955年中纪委更名为中央监察委员会，党的各级监察委员会在各级党委指导下开展工作，增加了上级监委对下级监委的领导权。1959年，监察部合并到中央监察委员会。“文革”期间，党的各级纪律检查机构陷入瘫痪状态。

1978年，党的十一届三中全会选举产生中央纪律检查委员会，陈云任中纪委书记，中纪委的基本任务是“维护党规党法，整顿党风”。随着党风廉政建设和反腐败工作深入开展，单一同级党委领导体制的弊端开始显现，党中央决定探索并建立双重领导体制。1980年2月，党中央批转同意“各级党的纪律检查委员会的领导关系，由受同级党委领导改为受同级党委和上级纪委双重领导，而以同级党委领导为主。”党的十二大作出重大制度调整，确立党的各级纪律检查委员会由同级党的代表大会选举产生，对中央以下的同级党委及其成员实行党章规定范围内的监督（即“同级监督”），中纪委第一书记由中央政治局常委担任。十二大党章取消“同级党委领导为主”的规定，建立双重领导体制，加强上级纪委对下级纪委的领导。党的十三大按照党政分开的思路，成立监察部负责行政监察，党的纪律检查委员会集中力量管好党纪，协助党委管好党风。1996年1月，十四届中央纪委六次全会重申和建立党内监督五项制度，在线索管理与案件查办、干部提名与任免等方面进一步加强上级纪委对下级纪委的领导。党的十八大以后，纪律检查体制改革纳入党的建设制度改革范畴，党的十八届三中全会报告指出“推动党的纪律检查工作双重领导体制具体化、程序化、制度化，强化上级纪委对下级纪委的领导”，明确“查办腐败案件以上级纪委领导为主，线索处置与案件查办在向同级党委报告的同时必须向上级纪委报告”以及“各级纪委书记、副书记的提名和考察以上级纪委会同组织部门为主。”“两个为主”的提出，是对“双重领导体制”的重要完善和保障，使党内监督更加集中统一、权威高效。

第二，派驻监督是党内监督的一种重要形式。1949年10月，在政务院设立了人民监察委员会。1954年政务院改为国务院，人民监察委员会更名为监察部，并在国务院有关部门派驻监察组，1959年4月撤销监察部，监察部合并到中央监察委员会，中央监察委员会把这套派驻机制继承下来。党的十二大党章规定，中纪委根据工作需要，可以向中央一级党和国家机关派驻党的纪律检查组或纪律检查员。党的十三大按照党政分开原则，中央和地方纪检机关派驻政府各部门和国家有关部门的纪检组逐步撤销。党的十五届六中全会提出“纪律检查机关对派出机构实行统一管理”。历经半个世纪，派驻机构在党内监督中发挥着越来越重要的作用。党的十八大前，中纪委在52家中央和国家机关设置了派驻机构，相对于全部中央一级党和国家机关，覆盖率仅有三分之一多一点。而向党的工作部门、全国人大机关、全国政协机关派驻监督尚未破题，存在空白点。习近平总书记提出：“实现派驻监督，就是要使党内监督不留死角、没有空白”。党的十八届三中全会报告指出：“全面落实中央纪委向中央一级党和国家机关派驻纪检机构，实行统一名称、统一管理。”2015年年底，中央办公厅印发了《关于全面落实中央纪委向中央一级党和国家机关派驻纪检机构的方案》的通知，根据通知要求，中纪委共设置47家派驻机构，其中综合派驻27家、单独派驻20家，实现了对139家中央一级党和国家机关派驻纪检机构全覆盖。党的十九大把中纪委和地方纪委向同级党和国家机关全面派驻党的纪律检查组的做法写入党章。

第三，巡视制度是中国共产黨党内监督的战略性制度安排。中国共产党的巡视制度发端于1928年党的六大制定的巡视条例。改革开放以后，我们党再次重视巡视制度。1990年，党的十三届六中全会指出，中央和省（区）市党委可以根据需要向各地、各部门派出巡视工作小组，授予必要的权力，对有关问题进行督促检查，直接向中央和省（区）市党委报告情况。1996年，中纪委第一次派出巡视组。2001年，中纪委、中央组织部联合派出巡视组。党的十六大报告要求建立和完善巡视制度。党的十七大第一次把巡视制度写入党章，规定“党的中央和省、自治区、直辖市委员会实行巡视制度。”2009年，党中央颁布《中国共产党巡视工作条例（试行）》，将中纪委、中组部巡视组改为中央巡视组，表明巡视派出的主体是党中央和各省区市党委。党的十八大以来，党中央两次修订《中国共产党巡视工作条例》，制定中央巡视工作五年规划，在省以下建立巡察制度。党的十八大至十九大期间，中央开展了12轮巡视，共巡视277个党组织，对16个省（区）市开展“回头看”，对4个中央单位开展“机动式”巡视。中纪委审查的案件中，超过60%的线索来自巡视，“利剑”作用日渐彰显，政治“显微镜”和“探照灯”功效不断增强。

第四，党内监督与纪律处分、严肃问责相结合。1986年，党的十二届六中全会通过的《中共中央关于社会主义精神文明建设指导方针的决定》提出“建立健全党内监督制度和人民监督制度，使各级领导干部得到有效的监督”。1990年十三届六中全会通过的《中共中央关于加强党同人民群众联系的决定》明确提出“要建立和完善党内监督和党外监督，自上而下的监督和自下而上的监督的制度”，“中央纪律检查委员会要会同中央组织部拟定党内监督条例”。党的十四届四中全会和党的十五届六中分别提出了完善党内监督制度，抓紧制定中国共产党党内监督条例的要求，党十六大再一次强调要“加强对权力的制约和监督”。根据中央的要求，中纪委会同中组部两次组成党内监督条例起草小组，第一次是1990年3月，第二次是1995年初。2002年底，经中央党建工作领导小组研究并报中央同意，决定由中纪委会同中办、中组部、中央研究室、中央党校组成起草班子，最后拿出了党内监督条例初稿并报中央批准。

2003年颁布的党内监督条例，是国际共产主义运动史上第一部原创性的党内监督条例，在纪法衔接方面体现了以下原则：（1）国法也应该适用于党规。党规和国法在立法的基本原则、要件方面应该是相通的，不能另搞一套。（2）纪法互相补充。中国的立法精神讲究辩证法，强调量变导致质变，贪污贿赂必须构成一定的量，才构成犯罪。没有达到一定的量，法律就不能处理，这就需要党规党纪去处理。因此，2003年条例中列举违纪的数量低于违法的数量，贯彻了纪法衔接，纪严于法，纪不高于法的思路。

2003年条例对规范党员干部行为起到了很大作用，然而随着时间推移，这部党内法规也有不少地方变得不和时宜：党内监督的对象主要是党员干部，特别是主要负责人，对普通党员的约束力不足；党内监督主体不够明确，纪委负责专门监督，在实际工作中变成了一切监督责任都在纪委；强调下级对上级的民主监督，忽视了民主与“官僚制”之间的矛盾，最终导致下对上的监督难以实施；把议会民主中的“质询”、“罢免”等方式运用到党内监督，把本该问责的事项上升为质询和罢免，在实际运行中难以实施。

针对这些实际问题，党的十八届六中全会修订了党内监督条例，把党的十八大以来探索的成熟经验和最新认识贯穿其中，比如：领导就是责任，领导干部对下级负有教育管理监督责任；党员、干部接受监督是义务，履行监督权利是责任；信任不能代替监督，党内监督没有例外，没有禁区；突出领导干部尤其是“一把手”这个关键少数。2016年通过的党内监督条例第一次实现了党内监督全覆盖：中央委员会、中央政治局、中央政治局常委会全面领导党内监督工作；党委（党组）在党内监督中负主体责任，书记是第一责任人（全面监督）；党委常委会委员（党组成员）和党委委员在职责范围内履行监督职责（职责监督）；党的各级纪委履行监督执纪问责职责（专责监督）；党的工作部门加强职责范围内的党内监督工作（职能监督）；党的基层组织监督党员是否履行义务，维护党的纪律（日常监督）；党员行使民主权利，对党的领导干部进行监督（民主监督）。

动员千遍，不如问责一次，党内监督还必须同问责结合起来。2016年，《中国共产党党内问责条例》颁布，各级党委综合运用责令检查、通报曝光、调整领导班子等多种方式，对不担当不负责的党组织和领导干部进行严肃问责。十八届党中央对山西系统性塌方式腐败、湖南衡阳破坏选举案、四川南充拉票贿选案、辽宁系统性拉票贿选案等典型问题强力问责，严肃查处甘肃祁连山国家级自然保护区生态环境遭到破坏典型案件中的失职失责问题。2014年至党的十九大，全国共有7 020个单位党委（党组）、党总支、党支部，430个纪委（纪检组）和6.5万余名党员领导干部被问责。

三、中国共产党对公职人员监督的探索

通过立法保障监察权独立行使，实现对公职人员监督全覆盖，是现代国家的普遍做法。1810年瑞典颁布的《监察专员法》规定监察对象包括：法官、检察官、公立学校教师、公立医院医生和护士，以及委托从事公务的人员，赋予监察机关拘捕、搜查，甚至公诉权。而我国的监察制度起于周朝，兴于秦汉，完备于隋唐，延续至明清。汉武帝颁布的《监御史九条》《刺史诏六条》，把“吏不廉”、“倍（背）公向私”列为监察重要内容。此后，历朝历代都重视监察制度，明确了监察机关的职责规范。由于历史上有丰富的制度资源，孙中山先生主张监察权独立于立法、行政、司法、考试之外，对官员进行弹劾纠举、实施监督。

中国共产党在革命战争年代曾用“开门整党”的方式，发动群众监督基层干部。群众运动是一种异体监督，效果较好，但是也会产生许多冤假错案。1949年10月，在政务院设立了人民监察委员会。1954年政务院改为国务院，人民监察委员会更名为监察部，1959年4月监察部撤销，合并到中央监委。1986年监察部再次组建，1987年7月1日正式对外办公。1989年8月18日，广东省检察院反贪污贿赂工作局成立，8月31日，珠海市检察院反贪污贿赂工作局成立。1995年高检成立反贪总局，负责调查贪污贿赂、失职渎职、职务犯罪。1993年党中央作出关于中央纪委、监察部合署办公的决定，实行“两块牌子，两种职能，内部运转以中纪委为主”的运行模式，至此各级纪委开始履行纪律检查和行政监察两种职能。2007年5月31日，国家预防腐败局成立，国家预防腐败局办公室也是中纪委、监察部内设的预防腐败室，形成了中纪委、监察部、国家预防腐败局合署办公的合力，体现了构建“惩治和预防腐败体系”的需要。

然而，长期以来我国对行使公权力的公职人员的监督依然存在空白点：（1）监察范围过窄。比如，行政监察机关隶属于各级人民政府，主要对行政机关及其工作人员进行监督，对党和国家机关中的非党干部、非党公职人员的监督存在空白；对“小微权力”如群众自治组织中的非党员的公职人员存在监督空白；侧重于对受贿的打击和惩治，而对行贿的打击和惩治偏于宽松。（2）反腐败力量分散，集中统一不够。监督力量政出多门，不容易形成合力。由于绝大部分涉腐案件是违纪违规违法相交织，经常需要纪委、行政监察机关和职务犯罪侦查部门联合调查、联合办案。（3）纪法衔接不畅。比如，“两规”只是针对违反党规党纪的党员所采取的特别调查措施，对非党员的公职人员，尤其是对非党员、非国家公职人员的行贿人，采取“两规”的特别调查手段并不适宜。

习近平总书记在十八届中央纪委第六次全体会议上强调，把党内监督和国家监察有机结合起来。他指出：我们党的执政是全面执政，从立法、执法到司法，从中央部委到地方、基层，都在党的统一领导下。我国公务员队伍中党员比例超过百分之八十，县处级以上领导中党员比例超过百分之九十五。因此，监督国家公务员正确用权、廉洁用权也是党内监督题中应有之义。2016年11月7日，中共中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》，2016年12月25日，十二届全国人大常委会第二十五次会议表决通过《全国人民代表大会常务委员会关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》，试点地区完成省、市、县三级监察委员会组建工作，整合行政监察、预防腐败和检察机关查处贪污贿赂、失职渎职及预防职务犯罪等工作力量，实现人员转隶、机构职能和工作流程优化，成功探索了纪律检查委员会和监察委员会合署办公条件下执纪监督与执纪审查、依法调查部门分设，同司法机关既有机衔接又相互制衡的工作机制。2018年3月，《中华人民共和国国家监察法》颁布以后，这项重大政治体制改革在全国依法推开，形成了独具中国特色的党和国家监督体系。

四、让党和国家监督体系有效运转起来

党的十九大报告对健全党和国家监督体系提出了明确要求：在强化党内监督的同时，深化国家监察体制改革，组建国家、省（区）、市、县监察委员会，同党的纪律检查委员会合署办公，实现对所有行使公权力的公职人员监督全覆盖。制定国家监察法，依法赋予监察委员会职责权限和调查手段，用“留置”取代双规措施，构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系。十三届全国人大一次会议审议通过《中华人民共和国国家监察法（草案）》，设立国家监察委员会，选举产生国家监察委员会组成人员，实现纪律检查委员会和监察委员会合署办公。党的十九大以来，全面落实深化国家监察体制改革部署的工作进展顺利，取得了良好效果，初步形成了独具中国特色的党和国家监督体系。

第一，国家监察委员会是对一切履行公权力的公职人员进行监督的专责机关。监察法第3条规定，各级监察委员会是行使国家监察职能的专责机关。需要明确的是，国家监察委员会的监督不同于“权力机关的监督”，也不同于行政机关监督和司法机关监督，而是政治机关和国家监察机关的监督，即党内监督和国家监察统一，党内监督和国家监察具有“一体两面”的辩证关系。作为政治机关，国家监察机关人员要增强政治意识，提高政治素养和政治判断力，把握好对党员干部、公职人员职务犯罪、滥用公权力、渎职等行为监督的政治标准，实现党纪和国法有机衔接，准确把握监督、调查、处置权限，为检察机关对职务犯罪人员的公诉、法院的判决打好基础；作为国家监察机关，各级监委要依照宪法和国家监察法的相关规定，独立行使监察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。

“权力机关的监督”是指人大的工作监督和法律监督。人大的工作监督主要是指审议政府工作报告，审查和批准国民经济和社会发展计划，审查和批准政府的预算和决算；人大的法律监督是指任何机关作出同宪法和法律相抵触的决议、决定，全国人大和它的常委会都有权予以撤销；行政机关的监督主要是政府机构内部的监督；司法监督主要是人民法院和人民检察院的监督；而纪委和国家监察委员会合署办公，代表党和国家行使监督权，对国家公务员法所规定的公职人员，由法律授权或政府委托来行使公共事务职权的公务人员，国有企业管理人员，公办的教育、科研、文化、医疗、体育事业单位的管理人员，群众自治组织中的管理人员，其他依法行使公共职务等六类公职人员进行监督。

第二，纪委监委也要接受监督。1.中纪委国家监察委员会接受党中央的监督，各级纪委监委接受同级党委的监督；2.由于监察委员会由本级人民代表大会选举产生，必然接受人大监督和社会监督，人民代表大会有权罢免监察委员会主任；3.强化自我监督。纪委监委合署办公，还能保证内部既相互协调又彼此制约。比如，问题线索由信访室、案件管理室集中统一管理，动态更新、全程监控。执纪监督和监察审查部门分设，“前台”和“后台”分离，监督检查室负责所联系的地区和部门的日常监督，不负责具体案件办理。监察审查室负责对违纪违法行为立案审查，一次一授权，不固定联系某一地区或者部門。案件审理室负责审核把关，对事实不清、证据不足的，退回审查部门补充证据或重新调查。办案过程实行“一案双查”，既复查案件本身情况，也查明案件调查人员依纪依法履职情况。对执纪违纪的人员坚决查处、失职失责的严肃问责、不合适从事纪检监察工作的坚决调离。纪委监委领导班子成员分管监督、审查、案管、审理等不同部门，建立集体决策制度。干部监督室和机关党委还负责对纪委监委内部的相关干部进行监督；4.国家监察委员会负责的腐败案件的调查、检察院起诉、法院审判、公安部门执法之间也能够形成既协同配合又互相制衡的监督机制。比如监察委员会调查终结的职务犯罪案件由检察机关依法采取强制措施、提出公诉，检察院有退回监察委员会补充调查、自行补充侦查、作是否起诉决定等权力；监察委员会采取技术调查等调查措施，按照规定交有关执法部门执行，形成相互制衡机制。5.纪委监委依法公开监察工作信息，接受民主监督、社会监督、舆论监督。

第三，正确行使国家监察法赋予国家监察委员会的的职责与调查权限。监察机关必须有权威，才能真正产生震慑作用。监察法赋予监察委员会监督、调查、处置三项职责，谈话、询问、搜查、留置等十二种调查措施，提高了反腐败工作法治化水平。坚持行贿受贿一起查，查受贿有利于正本，查行贿有利于清源，双向挤压腐败的生存空间。监察法第二十二条明确规定：“对涉嫌行贿犯罪或共同职务犯罪的涉案人员，监察机关可以依照前款规定采取留置措施”。在全国试点地区的实践中，为了有效防止当事人订立攻守同盟、串供、销毁证据、转移赃款赃物，监委对行贿人采取了留置措施，用留置取代“双规”，真正做到了反腐败斗争“无禁区、全覆盖、零容忍”，实现“重遏制、强高压、长震慑”的效果。

第四，处理好纪委监委运转中的若干问题。据纪委监委反映，当前纪委监委运行主要存在以下几个问题：一是一些地方党委对改革根本目的认识不够，在加强党对反腐败工作的集中统一领导上研究落实不够；二是一些纪委监委对监督职责认识不深刻，存在着监督缺位、监督越位、监督发散等问题；三是有些地方法法衔接不畅，工作上形成合力不够；四是对留置措施的认识和运用存在偏差，留置工作需要进一步规范；五是有的派驻机构在行使检察权上放不开手脚，探头作用发挥不充分；六是监察法配套法规制度仍不健全，与推动纪检监察工作实现高质量发展要求不相适应；七是把纪律挺在前面的观念弱化，运用法治思维和法治方式能力不足；八是信息化水平虽有较大提高，但仍滞后于审查调查需要，等等。

五、几点理论思考

迄今为止，人类政治文明史上出现过多种权力监督的形式，然而一切建立在私有制基礎上的政治制度不可避免会为制度化腐败留下空间。中国共产党领导下的社会主义国家建立了以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，消除了资本与权力勾结的合法化腐败途径。然而，面对党员干部和公职人员滥用公权力以及各种违纪违法难题，中国共产党自建国以来一路探索，取得了经验，也留下了教训，每一次经验和教训都为新的探索奠定了基础。改革开放尤其是党的十八大以来，习近平总书记提出“把权力关进制度的笼子”，最终走出了一条具有中国特色的权力监督之路——健全党和国家监督体系。成熟的理论来自于成功的实践，健全党和国家监督体系体现了党的集中统一领导、全面覆盖、权威高效的特征，实现了对全体党员干部、公职人员监督全覆盖，这是当今中国一项事关全局的重大政治体制改革，是社会主义国家在权力监督理论和实践中的重大发展，为人类政治文明进步提供了中国方案与中国智慧。

第一，体现了坚持和加强党的全面领导的指导思想。美国公共行政学者伍德罗·威尔逊（曾任美国第28任总统）提出的“政治与行政两分”理念在全世界广为传播，许多人深信不疑。“政治与行政两分”的理念体现了国家权力中决策权与执行权分离的思想，即议会掌握决策与立法权，政府掌握执行权。当今中国的政治理念与实践不同于西方，在国家权力结构上实行议行合一，政府由人民代表大会选举产生，对人大负责。中国的“政府”也不同于许多国家的“政府”，是一个在党领导下形成的广义政府概念。“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。”党和国家不是平行关系，而是党领导国家的关系。按照坚持和加强党的全面领导的逻辑，党政之间更强调分工，在一些关键领域还需要缩短党的领导环节，实行合署办公，强化党和国家能力，党和国家监督体系就属于这样的领域。纪委和监委合署办公，实行一套工作机构、两个机关名称，共同设立内设机构，有利于强化党的领导和全面从严治党。纪委和监委合署办公，增强了人大监督的力度，使人大监督机构化、制度化。在我国，80%的公务员、95%以上的领导干部都是共产党员，党内监督和国家监察既具有高度一致性，又具有高度互补性。党内监督得到加强，覆盖了所有的党员。党内监督达不到的地方，可以依法实施国家监察。党和国家监督体系还可以像金庸小说人物周伯通那样，左手与右手互搏，国家出了问题，党可以监督、矫正、修复；党出了问题，国家可以监督、矫正、修复。在党中央集中统一领导下，实现党和国家彼此矫正、相互纠错，避免了前苏联在“党国体制”下一旦公权力滥用却无法矫正的难题。

第二，体现了党内监督是第一位的监督的原则。与两党制、多党制等政党制度不同，中国共产党要全面领导、长期执政，面临最严峻的挑战主要不在党外，而是来自党内，根本还靠自我革命，以自我革命推进社会革命，实现两场革命的效能互相促进，螺旋上升。党的十九大报告明确指出：“增强自我净化能力，根本靠强化党的自我监督和群众监督。”当然，健全党和国家监督体系，还必须把党内监督同国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督结合起来，形成强大合力，最终把权力关进制度的笼子，实现干部清正、政府清廉、政治清明的政治生态，为实现中华民族伟大复兴中国梦提供最坚强的政治保障。

第三，体现了权力分工与协调配合的理念。一般说来，分权是从源头上把国家权力划分为不同性质的权力，实现彼此制衡，比如三权分立。而分工则是在统一的领导权之下，把权力划分为不同流程、区间，由不同的部门执掌权力，既能彼此制衡也能相互配合。中国共产党坚持人民主权的思想，一方面要实现权力制衡，另一方面也要防止因制衡过度而出现权力僵化，导致不作为现象。比如，在纪委监委内部，实现执纪监督与审查调查部门之间的分工，实现信访、案件管理、纪检监察、案件审理之间的分工；在监督形式与手段方面，巡视巡察是政治体检、“显微镜”和“探照灯”，派驻监督是探头，审计监督是诊断与把脉；在不同监督主体之间，纪委监委负责对全体党员干部和全体公职人员进行监督，监委与检察院以及司法机关之间具有分工配合和互相制衡的关系；在制度体系上，纪与法之间并非彼此制衡，而是衔接、协调的关系，凡是党纪无法覆盖的地方可以由国法去处理，凡是法律不能覆盖的行为交由纪律去处理，实现了纪严于法、纪法衔接、纪法贯通。纪委监委实行双重领导，也部分解决了谁来监督监督者的难题。总之，权力分工与协调配合的机制贯穿在党和国家监督体系方方面面。

第四，体现了民主与法治精神。运用法治思想和法治方式反腐败，是依法治国、依规治党的必然要求。制定国家监察法，用留置取代“双规”措施，体现了法治思维，有利于推进反腐败工作规范化、法治化。建立健全党和国家监督体系必须符合党章和宪法精神。坚持纪法分开、纪在法前，党纪严于国法但不能高于国法，党内立法和国家立法的原则和要件应该是一样的，不能另搞一套。监委政务处分规定，与检察院工作衔接，都必须以法律为规范，实现国家监察法与相关法律衔接。同时，监委由人民代表大会选举产生，强化了人大监督职能，增强了人民监督权力的力度，使人大出现了权力监督的新型职能，拓宽了新时代人民民主的实现途径。当然，健全党和国家监督体系在遵循民主和法治精神方面还有广泛的空间可以拓展，比如通过扩大和提升党内民主质量建立科学的党内监督体系，通过法法衔接建立科学的法律体系和法治实践，等等，这些都是今后的努力方向。

总之，健全党和国家监督体系必须符合中国国情。中国几千年盛行自上而下的监督，但是中国封建社会并没有解决好谁来监督监督者的难题。十八大以来，我们党立足于健全党和国家监督体系的历史经验和教训，把马克思列宁主义监督思想与当代中国国家治理实践相结合起来，继承和发展古代中国权力监督智慧中合理的成分，吸收和借鉴人类政治文明中一切有益的智慧与成功经验，不断完善具有中国特色的党和国家监督体系，必将提高党运用法律治理国家的能力，把中国特色社会主义制度优势转化为治理效能，推进国家治理体系和治理能力现代化。

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