基于财政赤字统计口径差异对我国赤字率的思考

李 燕 彭 超

一、引言

财政赤字率一般被定义为财政赤字与国内生产总值的比率，以其作为衡量财政风险的指标之一，一般沿用欧盟3%的标准比率作为警戒线，即超过3%则被视为财政有风险。我国的赤字率长期以来也都控制在3%以下。但是2016年，在深化改革背景下，由于减税降费、转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力等一系列方针政策的实施，财政支出刚性增加，赤字率首次达到了3%，2017年预算仍然维持这一比率，触及3%的警戒线，也由此引发了学界的广泛讨论（盛松成和梁斌，2016［1］；蔡宁和刘勇，2016［2］；张牧扬，2016［3］；黄志龙，2016［4］；张偲，2016［5］；高培勇，2017［6］；刘尚希，2017［7］），并形成了两种不同的观点。一方面，部分学者认为我国赤字率仍有较大的提升空间，如蔡宁和刘勇（2016）［2］通过一些特定的口径重新测算，发现官方公布3%的赤字率是虚高的，我国可以在短期内提高赤字以刺激经济；另一方面，学者表示我国实际赤字率高于公布的水平，应引起重视，如高培勇（2017）［6］、丁爽（2016）［8］等的观点。2018年，防范化解重大风险作为“三大攻坚战”之一被提出，因此我国赤字率预算安排下降到了2.6%，是2012年以来赤字率安排的首次下降，这一安排与同样在实施减税增支的美国大不相同。根据美国国会预算办公室（CBO）发布的报告，截至2018年9月，美国联邦赤字规模大幅上升高达8 040亿美元，预计提前两年突破10 000亿美元，而我国在2.6%赤字率水平下的赤字规模为人民币23 800亿元，与2017年保持相同。这一安排又引发社会对我国积极财政政策是否出现变化的猜测，以及未来的财政政策将会如何影响经济稳定增长的讨论，如李迅雷（2018）［9］认为赤字率下降仅是因为名义GDP的超预期增长，在将地方专项债券纳入赤字率的计算后，他得出我国赤字率是不断升高的，仅2018年就达4.1%；肖捷（2018）［10］指出赤字率的下降与目前经济稳中向好、财政状况改善相匹配，而积极财政政策的取向并没有改变；高培勇（2018）［11］表示当前赤字率的降低对防范经济风险提出了进一步的要求。

值得注意的是，学者对赤字率的研究普遍采取不同口径进行重新测算的方法，通过对标测算值与欧盟警戒线，或对标国际上其他国家的赤字率，进而得出我国赤字率水平或高或低的结论。但实际上，欧盟3%的赤字率警戒线的规定至今没有明确统一的依据来源解释，且各国在不同的发展背景下形成了不同赤字率的统计口径，这使得讨论中就数字论数字显得意义不大，由此得出的结论其科学性也值得重新思考。基于此，本文选取美国和欧盟成员国最大经济体的德国，进行赤字率统计口径的比较，并对照我国的计算口径分析各国赤字率的内涵差异，以期更好地评判赤字水平带来的财政风险的差异。

二、赤字率统计的国际做法

财政赤字率公式表示一般为：财政赤字率＝财政赤字/国内生产总值＝（财政支出－财政收入）/国内生产总值。可以看出，其变化主要受到两方面的影响，一是反映经济状况的GDP；二是反映财政状况的赤字规模。由于国际上对赤字规模具有重要影响的财政收支口径没有统一的规定，各国在赤字的统计过程中就会形成各具特色的财政收入和支出内涵，因此也形成了不同的赤字率统计口径。

（一）美国

美国联邦政府的总预算（或统一预算）由预算内（on⁃budget）收支情况和预算外（off⁃budget）收支情况构成，由此，预算的赤字或盈余是由相应的预算内赤字或盈余与预算外赤字或盈余合并后构成。这里美国联邦政府的预算外支出与我国通常所说的预算外支出含义并不相同，主要涉及财政支出中的“权益性支出”（entitlement），是“强制性支出”（mandatory ex⁃penditure）的一部分，［12］政府并不能自由进行支配。

随着美国政府会计的会计基础由收付实现制转为权责发生制，其在政府财务报告的编制中采用权责发生制基础，仅在预算执行结果方面采用收付实现制。［13］在此背景下，美国联邦政府纳入计算赤字率的财政收入主要由税收收入及向公众征收的各种款项组成（见表1）。

表1 美国联邦政府预算收入内容

美国联邦预算支出经1990年通过的《预算实施法案》（Budget Enforcement Act）规定，划分为强制性支出（mandatory expenditure）和可自由支配性支出（或可选择性支出）（discretionary expenditure）。在预算报告中，联邦政府在列出两种支出的同时，将利息性支出（net interest）单独列出，因此，预算支出被呈现为三个主要部分：强制性支出通常是指依据现行有关特定项目法律而进行支出的资金，不需要经过每年的拨款程序审查、不受年度预算的限制但必须按照一定标准兑付，如社会保障支出中的医疗补助支出、失业保险支出等；可自由支配性支出是指每年均需由总统提出预算请求，并由国会拨款的那部分支出，［14］这类支出是支付给联邦项目和联邦官僚机构的，如国防部、渔业和野外生物部、国内收入署等；利息性支出所占支出比例较小，是政府为累计的负债而支付的利息减去政府自身持有的资产获得的利息后的净额（详见表2）。上述所有预算支出都被纳入计算赤字率统计口径财政支出范围。

表2 美国联邦政府预算支出内容

可以看出，美国联邦政府预算中除债务收支外所有反映政府收支情况的资金都被纳入了计算赤字率的统计范围，甚至包括了属于预算外资金的社会保障信托基金和邮政服务基金。虽然利息性支出被纳入赤字率的统计口径中，但引起这种支出责任的债务却并未参与赤字的统计。这是因为，美国联邦政府的债务是通过出售国债向个人、企业或其他国家借款用以弥补赤字。总债务是指由联邦财政部或其他政府机构发行的联邦政府所有未到期债务的总额，可以分为两个部分：一是由联邦政府账户持有的联邦政府债务；二是公共持有的。当某一财年出现赤字，联邦政府发行国债弥补赤字的同时联邦债务总额增加；当出现盈余时，联邦政府进行部分的债务偿还。当这种借款和还款被纳入收入和支出时，政府预算将因为人为操作而平衡，因此美国联邦政府仅仅将这类债务的借款和还款作为一种金融手段，在资产负债表中进行体现，不进入财政缺口的统计。

表3 德国政府总收入一览表

（二）德国

德国作为欧盟最大经济体，各项法律并没有要求其编制权责发生制基础的财务报告，因此预算系统和财务系统都未应用权责发生制，但其预算体系非常健全，其预算信息是欧盟中最为完善的国家之一，因此具有一定的代表性。

收入方面，根据《欧洲会计制度准则》（Europe⁃an syeterm of accounts，简称为ESA），欧盟各成员国的政府总收入通常是通过政府强制性征税和社会贡献（赠与）等获得的。对于一些级别的政府，如州政府，其收入包括了从其他政府单位转移的收入和从国际组织获得的资助，这种转移既有上级政府对下级的拨款，也涵盖了州与州之间、州与市镇之间的收入转移。政府收入的其他类别可划分为财产收入、销售商品和服务收入等。因此，德国政府总收入可见表3。

续前表

支出方面，德国政府总支出由经常性支出和资本性支出组成（见表4），其中经常性支出包括员工报酬支出、利息支出、补贴等；资本性支出包括实物投资、财产转移等。

表4 德国政府总支出一览表

ESA规定政府总收支差额等于赤字或盈余，即一般政府部门的净贷款或净借款，其中一般政府部门包括联邦政府、州政府、地方政府和社会保障基金部门。因此在德国统计赤字时，上述政府总收入和总支出都纳入赤字的统计口径。

（三）中国

由新《预算法》可知，我国预算体系包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算。但在统计赤字时，官方仅使用一般公共预算的总收支进行计算，并不涵盖其他三本预算的盈余或缺口。这是因为，在收付实现制的会计处理下，赤字等于经常性支出减经常性收入所得到的数额，基本涵盖我国一般公共预算收支范围，而其他三本预算收支专用性较强，不太满足上述赤字的含义。具体计算公式［15］如下：

财政赤字＝（全国一般公共预算收入＋调入预算稳定调节基金和其他预算资金＋动用结转结余资金）－（全国一般公共预算支出＋补充预算稳定调节基金＋结转下年支出的资金）

可以看出，我国在统计全国财政赤字的过程中，并不是单纯地利用一般公共预算收入减去支出，而是在每年公布的一般公共预算收支的情况上加入预算稳定调节基金等因素，形成收入和支出总量再进行赤字的计算。这种将预算稳定调节基金等加入赤字统计的做法是为了保证每年财政决算赤字数与财政预算赤字数相等而进行的会计处理，重视的是会计平衡。例如，2017年公布的赤字为23 800亿元，其中，在不考虑预算稳定调节基金等因素的情况下，一般公共预算收入172 566.57亿元，一般公共预算支出203 330.03亿元，此时，赤字为30 763.46亿元，［16］明显高于公布的赤字规模。

预算稳定调节基金作为各级财政一般公共预算设置的具有储备性质的基金，其作用是通过基金对超收和短收进行调节，以保持年度间政府预算的衔接和稳定。从宏观的角度来看，该基金相当于“蓄水池”，其调入或补充预算相当于是将资金从国家的一个“口袋”调入另一个“口袋”。而预算结转结余资金属于过去年份积累下来的存量资金，经盘活后在新的年份中继续使用，在赤字统计中考虑结转结余资金，即是将已经列过支出但未花出去的重新列支。另一方面，仅从收入和支出的定义考虑，预算稳定调节基金、上年结转结余资金等都属于财政收支的一部分，如果在计算中不使用，其可加性受到破坏［17］。这种将上年度的收入或结转至下年度的支出纳入赤字考虑，可以看成是将预算放置于更长的时间中考虑，也较好地配合了目前编制三年滚动预算的内在要求。

还值得注意的是，我国在统计赤字时，虽然只考虑一般公共预算的财政赤字规模，但新《预算法》在规定四本预算应具有完整性和独立性特征的前提下，对其他三本预算与一般公共预算的衔接做出了要求。此外，“建立将政府性基金预算中应统筹使用的资金列入一般公共预算的机制，加大国有资本经营预算资金调入一般公共预算的力度”［18］等政策制度的规定，使得其他三本预算在一定程度上参与了一般公共预算的赤字率统计。

首先，对于政府性基金预算来说，一些特定的项目收支从2015年起转列入一般公共预算，具体包括用于基本公共服务、人员和机构运转等方面的项目，这在一定程度上增加了一般公共预算的收支规模。另外，按照现行制度规定：政府性基金预算结转资金规模超过该项基金当年收入30%的部分，应当补充预算稳定调节基金。连续结转两年仍未用完的资金，应当作为结余资金，可以调入一般公共预算，并应当用于补充预算稳定调节基金。［19］以2017年中央预算执行情况为例，政府性基金预算调入一般公共预算为69.06亿元，2016年政府性基金收入大于支出的资金中，南水北调工程基金、新政建设用地土地有偿使用费等三个项目结余资金26.35亿元自2017年起转列一般公共预算；对于仍属于政府性基金预算但结转规模较大的项目，共110.72亿元属于超过当年收入30%的部分，按要求补充预算稳定调节基金。［20］其次，对于国有资本经营预算来说，要求以收定支，且不列赤字。在与其他预算衔接时，国有资本经营预算中除用于解决国有企业历史遗留问题及相关改革成本支出、对国有企业的资金注入以及根据国家宏观经济政策需要和不同时期国有企业改革发展任务而适时调整的支出外，其他需调入一般公共预算或补充社保基金。就中央国有资本经营预算来说，调入中央一般公共预算用于改善民生支出的收入由2013年65亿元增长至2017年257亿元［20］，增长幅度达295%。最后，从社会保险基金预算的收支内容来看，其收入的一个重要来源是一般公共预算的补助。例如，2017全国社会保险基金收入中12 264.49［20］亿元来自财政补贴。通过以上分析可以看出，虽然在政府每年公布的预决算报告中赤字的统计只利用了一般公共预算的总收支，但此时的赤字并不仅仅包含一般公共预算的收支情况，而是将其他三本预算进行了有机的统筹衔接。

三、赤字统计口径的差异比较

（一）收入方面

赤字统计中的财政收入可以被划分为税收收入、非税收入和其他收入等，虽然各国在税种的设计方面存在差异，但无一例外，税收收入都被纳入赤字的统计中。但在除税收收入之外的非税收入和其他收入处理上，我国（详见表5）和美国（详见表6）、德国（详见表7）存在差异。

在此需要说明两点：第一，美国实行联邦财政、州财政和地方财政三级财政管理体制，由于各级政府之间的收支体系独立性很强，上下级预算之间的联系为上级政府对下级政府的补助和拨款［13］，因此默认联邦政府收入没有其他政府对其转移收入项；第二，德国政府在进行预算收入编制时并未划分非税收入，但是在市场经济条件下国外非税收入通常由经营和财产资源收入、管理费和行政服务收费以及使用费、罚款和没收收入、政府雇员养老金和福利基金交款、其他非税收入等五类组成，［21］因此，参考我国和美国的划分，本文将德国预算收入中相应的收入进行了划分。

表5 我国财政收入中除税收收入外的其他预算收入

表6 美国联邦财政收入中除税收收入外的其他预算收入

表7 德国除财政收入中除税收收入以外的其他预算收入

1.非税收入和转移性收入。

根据我国《政府非税收入管理办法》（财税［2016］33号）的规定，非税收入包括除社会保险费、住房公积金以外的行政事业性收费收入、政府性基金收入、国有资本收益等。按照上述规定并参考政府收支分类科目，我国除一般公共预算外，政府性基金预算收入和国有资本经营预算收入中都包含在非税收入中。对于转移性收入来说，反映的是政府间的转移支付以及不同性质资金之间的调拨收入，四本预算都包含了此类收入。但仅一般公共预算中的非税收入和转移支付被纳入我国官方公布的赤字统计口径，这是因为其他三本预算收入来源和特征与一般公共预算大不相同，且都“独立于”一般公共预算。在统计赤字时，除按规定从上述预算收入中转入一般公共预算收入的非税收入外，其他非税收入和转移性收入不参与计算。

而对于美国和德国来说，非税收入和转移支付都被纳入了赤字的统计。例如美国非税收入中的收费主要是对特定领域内征收的费用，且部分具有专款专用的性质，与一般公共预算收入中的专项收入和政府性基金预算收入的特征相似，但在赤字的统计中并未像我国一样进行区分，全纳入统计口径。又如德国联邦政府的非税收入中的特别项目收入，这类收入是由政府建立在财政部单独立项的特别财产或者基金通过资金的金融活动而取得的，具有一定的专款专用的性质。这类资金被列入赤字，其增减也会引起赤字率高低的变化。

2.社会保障类收入。

对于我国来说，社会保障方面的收入包括了社会保险基金预算收入和全国社会保障基金收入等，其中全国社会保障基金收入由中央财政预算拨款、国有资本划转、基金投资收益和国务院批准的其他方式筹集的资金构成［22］，与社会保险基金预算相同，其管理独立于一般公共预算且收入的一部分来自一般公共预算，在一般公共预算科目列支，因此在一定程度上会对我国赤字规模产生影响。

对于美国来说，联邦政府以工薪税（又称为社会保障税）的形式进行征缴，继而设立社会保险信托基金，由社会保险局负责管理和运营。而通过上述对美国联邦政府收入的分析可以得出，工薪税属于联邦预算收入的一部分，参与赤字的统计，而社会保险信托基金虽然属于预算外资金，但参与预算外赤字的计算且最终与预算内赤字构成总赤字。因此，美国联邦政府将此类收入纳入赤字的统计口径。

对于德国来说，作为欧洲社会保障制度的发源地，其社会保障制度包括养老保险、失业保险、事故保险、医疗保险、社会救济、住宅补助、子女补助和教育补助，其中保险可分为法定保险和资源保险。在每年公布的财政收支报告中，社会保险收入被纳入公共财政收入中，参与德国财政赤字的计算。以2017年为例，德国公共财政收入为14 746亿欧元，公共财政支出为14 380亿欧元，盈余共366亿欧元，赤字率为－1.1%，其中盈余包括社保基金的盈余共105亿欧元。［23］

（二）支出方面

根据我国财政赤字的计算公式，与收入相同，赤字中的财政支出也只包括一般公共预算支出与其他转入一般公共预算中的支出。美国和德国，其计入赤字统计中的财政支出既包含各种经常性的费用支出，也包括与我国政府性基金预算支出等类似的其他预算支出。如美国联邦政府的社会保障信托基金，又如德国的社会保障支出，都参与了赤字的统计。

（三）债务方面

从债务资金的用途和偿还方式来看，各国存在差异，这种差异导致赤字统计处理上的不同。如我国按照目前的管理规定，根据发行债务投资项目的收益情况可分为一般债和专项债，分别列入一般公共预算和政府性基金预算。对于不使用一般公共预算收入作为偿还款的专项债来说，与政府性基金预算一致，应做到项目收益自求平衡，因此不列入赤字，而与一般公共预算对应的一般债以税收偿还，列入赤字。以2018年为例，虽然《政府工作报告》将2018年赤字率水平安排为2.6%，但从债务的角度来看，没有参与赤字率计算的地方专项债务却不断上升，从2016年的4 000亿元增加至2018年的13 500亿元，若该部分加入计算将较大地增加赤字率水平。此外，根据财政资金统筹的相关规定，符合要求的地方政府性基金项目转列地方一般公共预算，在不影响地方政府债务总额的情况下，对应的专项债务余额和限额也相应地转入一般债务余额和限额，例如，在不改变地方政府债务总限额的前提下，2016年专项债务余额和限额共116.82亿元按规定被转入一般债务余额和限额。［16］可以说，专项债务的相关资金也会在一定程度上影响我国赤字的统计。

而对于美国联邦政府来说，债务是作为一种金融工具，交易的过程只发生在政府账户之间，并不会引起现金的变化，［24］因此通过债务取得的收入和还本都进行单独的说明，并不计入赤字，但对债务的利息支付会增加预算支出，包含在赤字的统计中。对于德国，其债务资金一般用于市政基础设施建设和营运，通常以税收收入偿还债券的利息支出和本金，这种特征使得净债务收入被认为是总收入来源之一，即当年举债额度减去当年应偿还债务后剩余的部分在统计赤字时被纳入其中。

（四）结转结余方面

从我国的处理来看，结转结余资金作为以前年度列过支出但未花出去，而在新年份中将重新列支，并体现在赤字计算公式中，这种将往年沉淀资金计入赤字的处理方法与国际上通行的做法并不相同。根据国际货币基金组织（IMF）发布的《政府财政统计手册》（Government Finance Statistics Manual 2014）［25］，财政收入是由于政府行为产生了政府净值增加，包括强制征税、资产带来的财政收入、商品或劳务的销售收入和从其他部门获得的转移收入；财政支出是由于政府净值减少引起的，包括向政府雇员支付工资、为社会购买商品和劳务、补贴和转移支付。根据该定义，使用预算稳定调节基金和结转结余资金只是引起政府资产方的相互抵消的增减，并不会引起财政收入和支出的增加或减少，因此，不应算作收入和支出进行赤字的计算，美国联邦政府和德国政府就是采用此种处理方法。以美国联邦政府为例，在出现某项资金结余的情况下，拨款委员会在国会预算决议下限定的额度内，可自由将“多余”资金补偿到另一个项目，但在最终计算赤字时并不加入此类资金。

四、结论

第一，我国赤字率主要考察的是一般公共预算总收支差额情况，更倾向于一般公共预算的赤字率，该做法与美国或德国不同。根据《政府财政统计手册》有关表述，公共部门的定义、财政收支的记录以及计价方式的不同都会影响对财政收支的界定，而财政收支界定的不同则会直接导致赤字缺口计算差异进而形成不同统计口径下的赤字率结果。因此，不能通过单纯对各国赤字率的“比大小”或以警戒线3%为标准“比高低”来判断是否会引发财政风险，而需要将各国赤字率放在统一的口径下进行分析，才能得出科学的结论。

第二，根据国际惯例，财政赤字的统计口径范围应包括全部政府收支，而非其中的一部分，如上文分析的美国联邦政府，其预算报告是在剔除少数需要单独说明的内容后进行统一报告，覆盖的财政收支范围更广，这与我国官方公布的统计口径存在一定偏差。在使用美国或德国相同口径计算时，我国赤字率水平将小于官方公布的赤字率水平，这是因为根据我国《预算法》规定，政府性基金预算要做到以收定支、国有资本经营预算不列赤字、社会保险基金预算应收支平衡，因而使得除一般公共预算外的其他三本预算在源头上就被限制出现赤字，表现为收支平衡或盈余。

第三，我国官方赤字率统计口径是依托于《预算法》中对预算的规定，符合当前预算管理的特征。从经济方面来看，我国发展总体基本稳定、健康且符合预期，较好地体现出目前赤字率水平处于合理范围内。从政策效果来看，赤字率上升带来的支出加大保证了重大支出政策的落实及项目的落地，刺激了经济内生增长动力，促进了经济转型与平稳发展共存。同时，在持续减税降费的背景下，也成为满足支出刚性增长的权宜之计。因此，短期内我国赤字率水平的适度提高并不会引起重大财政风险。

第四，虽然短期内不会发生重大财政风险，但还应重视财政赤字问题。这是因为在国内外极其复杂多变的形势下，新的不确定因素以及可能的政策调整等变数使得我国各种局部风险发生的可能性增加。而各局部风险具有相互连接甚至相互转换的特点，孤立地看待将造成误判［26］，进而导致在长期发展中爆发整体性风险。因此，应从整体出发，结合改革的推进和政策的落实以提升对风险的防范和化解。首先，合理看待赤字率水平，应意识到赤字率仅是衡量财政风险的一个指标，靠这个单一指标无法衡量整体性风险，更重要的是准确把握各种风险传导机理，结合其他风险判断因素，如发展目标、财政可承受力、偿债能力等进行综合考量。其次，应从优化支出结构入手，加大资金的统筹使用，改变现有支出固化模式，从支出端缓解财政收支压力，减小各种局部风险发生的可能。最后，要全面实施预算绩效管理，通过全方位、全覆盖以及全过程的预算绩效管理，辅之以绩效公开及监督问责，真正把支出的着力点转到绩效上来，这样才能实现赤字率提升引发的风险通过中长期的支出绩效得以对冲，从而减少长期发展中风险发生的可能。