校企融合模式下民办中等职业学校内部治理的校本研究

查峥嵘　邓宏宝

摘 要：校企融合是举办职业教育的必然要求，在此模式下构建合理的内部治理体系属于跨界治理的课题。企业入股民办中职学校，组建融合模式下的学校股东会、理事会、监事会和执行机构，校办企业作为独立核算的企业法人和学校行政职能部门平级，在校长的协调下和各专业系部之间充分实现整体资源共享，在产权明晰、所有权和办学权分离的基础上构建权、责、利制衡与协调统一的组织结构和制度体系，在实践中持续提升办学效率与效益，开展独具特色的校本研究。

关键词：校企融合；内部治理；治理结构；管理架构

作者简介：查峥嵘（1983-），男，江苏南京人，南通大学职教研究所硕士研究生，高级技师，南通市通州湾技工学校校长，研究方向为职业技术教育；邓宏宝（1967-），男，江苏南通人，南通大学教育科学学院教授，博士，研究方向为职业教育基本理论。

基金项目：教育部哲学社会科学研究重大攻关项目“现代职业教育治理体系和治理能力现代化研究”（编号：14JZD045），主持人：肖凤翔。

中图分类号：G710 文献标识码：A 文章编号：1001-7518（2018）05-0019-06

《国务院办公厅关于深化产教融合的若干意见》（国办发[2017]95号文）提出深化职业教育改革，提高企业参与办学程度，健全多元化办学体制。《职业学校校企合作促进办法》（教职成[2018]1号文）进一步提出办好职业教育的关键是产教融合。产教融合要求企业参与学校办学开展校企合作，校企融合办学成为职业教育的主流方向。民办职业学校办学体制灵活，引入企业资源开展校企融合有着先天的优势，而建构合理的内部治理结构是开展校企融合办学的关键。

一、校企融合必须建构合理的内在逻辑关系

校企融合是一个跨界的课题，在职业教育办学实践中，这既是一个操作层面的问题，也是理论分析层面的难题。校企融合办学在校本层面涉及到办学过程中权、责、利的分配与协调、办学理念与价值观的认同、办学制度设计与组织架构安排等具体操作层面的问题，需要均衡和协调权、责、利并形成具有操作性的制度体系，以达到校企融合办学的效率与效益最大化。

（一）明确校企融合模式下办学主体的属性

企业作为营利性法人有着在遵循市場经济规律的前提下追逐利润的本质属性，其不断地追求效益与利润的最大化。民办职校与企业有着不同的组织属性、追求目标和存在的价值。现行的法律、法规没有对民办职校的法人属性作出清晰明确的界定，民办职校通常被视作为非企业法人。由于民办职校的办学资金来源为非政府财政经费，这就决定其自身发展必须创造经济产值，以作为自身持续发展的动力，效率与效益同样是民办职校生存发展的关键因素。同时民办职校为社会培养技能型人才，承担公共服务的职能，也具有教育公益性特点。大多数民办中职学校为非营利性法人或准营利性法人，也可以称之为准公益性法人。

（二）建立民办职校与企业融合的现实基础

有学者认为尽管企业与学校的组织属性不同，但二者在人才培养、资源配置、社会贡献等层面有共通之处[1]。民办中职学校与企业融合办学必须有合适的切入点，民办中职学校在科研水平与力量上相对薄弱，校企合作的着力点是人力资源的合作培养开发，以此为核心实现资源优化配置，从而在培养人才的基础上创造价值服务社会。人口红利逐步消失的时代背景下，校企融合办学的一个重要基础是人力资本的价值考虑。让学生在真实岗位上进行实训课程学习，以提高职业教育办学质量与在真实工作环境中创造利润价值这两者实现共赢，在提高职业教育质量的同时提高了劳动力素质。

从法律与政策层面来看，近年来国家出台系列文件鼓励民办资本进入职业教育领域，提倡多元主体办学和鼓励校企合作深化产教融合，这些都是校企融合得以实现的基础保障。民办中职学校同样承担培养一线技能型人才的社会责任，由于其办学机制、体制的灵活性能够进一步探索校企深度融合的模式与途径。

基于资本扩张的需要，民办职业学校的发展壮大除了提高自身造血功能外，亦要引进其他民间资本入股。民办职校可以依托专业发展校办产业实现轻资产运作的同时提升人才培养质量，企业可以依托人才培养过程增加人力资本收益，控制合理的边际成本。企业投资方进入职校股东会和理事会，享有平等的办学权，能够全程调控人才培养质量，参照企业新型学徒制的模式真正达到“招工即招生、入企即入校”的校企深度融合的办学境界。

二、校企融合内部治理结构的关键问题

有学者提出“治理是通行于规制空隙之间的那些制度安排”，“在相互竞争的利益之间需要调解时才发挥作用的原则、规范、规则和决策程序”[2]。“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程”[3]。治理的内涵包含治理的主体、治理结构和治理的方式与手段等三个方面，善治的提出就是指通过构建合理的治理机构，运用恰当的治理方式与手段以达到治理各个主体间公共利益最大化。

治理结构是治理对象的组织结构和制度安排。制度是大家共同遵守的行为准则和办事规则，包括正式制度和非正式制度。组织结构是组织的各要素依据内在逻辑关系建构成适应组织高效运营的排列组合的系统，如同汽车的行驶需要上万个零部件的有机组合。校企融合模式下民办中职学校内部治理结构研究就是在校企共同治理的办学模式下，在营利性法人和准公益性法人之间的公共利益最大化理论逻辑基础上，建构起权、责、利相互制衡与协调的制度化组织架构。

（一）厘清学校产权关系是构建内部治理结构的首要前提

民办中职学校的所有权和经营权的分离是构建学校内部治理结构的首要前提。举办者或者投资人的法人财产、个人资产一旦进入学校完成投资过程即成为学校法人财产，股份制民办中职学校投资人的股份所有权、学校法人所有权和办学权相互分离，学校财产的所有权、占有权、支配权、使用权、收益权和处置权需要进行分化才能使学校资源和管理人员组成最佳搭配，发挥最大效益。在办学实践中，有相当一部分民办中职学校没有实现所有权与经营权的分离，造成投资方的个人财产与学校法人财产、所有权与管理运营权的混合，导致内部治理结构出现层级关系不明确、监督机制形同摆设、权力无法制衡、投资人直接干涉一线管理等问题，影响民办职校的进一步发展壮大。

（二）企业的办学主体地位是权责利的制衡与协调的统一

2017年9月1日《民办教育促进法（修订案）》施行后，多数民办学校选择非营利性学校的属性，于是企业作为参股方，参与非营利性学校办学就不得取得利润分配，不得侵占学校的法人财产权。但是企业作为平等的办学主体也要承担人才培养责任，分担人才培养成本，并且只能在法律允许的范围内从企业内部经营上获取利润。校企融合模式下，企业全面融入到学校的决策、监督、执行机构中，创新民办中职学校的办学体制以实现学校和企业共同招生、共同开展专业建设，包括专业设置与调整、制定专业人才培养方案，共同开发教材、建设课程体系，共建师资队伍，共建实训实习基地，共同管理在校生，共同打造校园文化，在资源共享的同时实现利益与效益的最大化。在实践操作中，校办企业也可以作为独立法人实行财务独立核算，通过购买服务、委托管理的方式行使办学权和获取收益，在权责利之间实现动态的平衡与协调。

三、校企融合模式下民办中职学校内部治理结构的建构

“一切有权力的人都容易滥用权力”，以权力制约权力是构建内部共同治理架构的关键[4]。很多民办中职学校在发展过程中并不是先有理论基础再组建自身的治理架构，而是在实践过程中逐步探索适合自身发展的治理结构，包括举办者对参股方的选择、理事会的人员构成、管理的方式与手段、组织制度建立等都没有统一的标准可循，必须依据校本实际逐步探索合适的发展路径。在学校发展的初创阶段，需要构建以举办者（投资人）的利益为核心并顾及社会效益的内部治理结构。

（一）校企融合治理的主观性制约因素

不同于公办学校的体制特点，民办中职学校的举办者通常都是学校发展的掌舵方，有的民办职校举办者是自然人，事实上很多企业参与学校办学取得同等的办学权，必须在举办者的办学理念的框架下开展校企融合，受到举办者个人主观性因素影响较大。有的民办中职学校是一个或多个法人，对于有多个法人的混合所有制民办中职学校（含技工院校）而言，由于其先天有企业投资背景，举办者持有包容共同的理念开展校企融合工作面临的阻力就小，可以在短时间内实现资源整合与共享。相反在家族式封闭式管理的民办中职学校，开展校企融合就会困难重重，流于形式或走過场的应付上级部门现象的出现就容易理解了。

（二）校理事会的成员建构

《民办教育促进法（修订案）》中明确提出校理事会的人员构成实行备案制而非审批制，民办中职学校理事会成员可以依据各校实际情况自主架构人员组成。《民办教育促进法（修订案）》提出校理事会成员五人以上且三分之一理事必须具有五年以上教育教学工作经验，人员组成由举办者或其代表、校长、教职工代表等人组成。在校企融合的办学模式下，实行校、企多主体办学模式下企业股东或企业代表进入校理事会才是深度的校企融合办学模式，这种情况下的校理事会人员构成通常都是由举办者、企业股东、自然人股东组成。为了使校理事会成员结构更加合理，提高管理的效率和效益，校长、教职工代表、专家、行业骨干、企业高管、学者都可以经过股东大会选举成为校理事会成员。股东会与理事会形成委托代理关系，自然人股东也可以作为校理事会独立理事，其持股不参与可以保持独立理事的独立客观判断力，在实践操作中，独立理事的权责范围以及其与监事会的关系还有待进一步理顺。

在校理事会内部需要建立权力监督和制衡机制，进一步明晰理事会职权范围，制衡机制的核心是处理各理事会成员间权力的制衡关系，在实践操作中可以通过分配投票权来实现集体表决和个人决断相结合。为防止理事会权力的过于集中或过于分散，需要处理好集权和分权的关系，在理事会章程中明确权力与职责范围、理事任职资格、理事长的权限范围和选举流程、理事会决策和工作流程、奖惩制度，以制度管人、流程管事建立起具有实际可操作性的制度体系和运行模式。

在哲学思想中整体与部分是辩证统一的，有时候关键部分的功能及其变化甚至对整体的功能起决定作用。在学校理事会成员的组成问题上，基于同股同权的原则有两个成员是理事会的关键成员。一是持股比例较大的自然人股东或法人股东代表（通常是理事长），二是校长。理事长与校长的关系也是大多数民办中职学校的理事会需要处理的关键问题，校长进入理事会有利于缓解在决策上的信息不对称问题，理事长与校长的权限和职责范围需要以制度的形式加以明确，形成权力与职责分配对等的治理架构，避免家族式管理和越权指挥的现象出现。

（三）基于利益相关者视角的监事会成员组成

管理学中的利益相关者一般指社会组织内部和外部发展环境中受该组织决策和行动影响的任何相关者，包括投资方（股东）、教职员工、管理人员、学生、家长、相关校企合作方、地方政府、行政主管部门、其他相关用人单位、教育教学设施设备供应方等等。依据利益相关者理论来组建监事会成员，理事长、校长等直接被监督的对象不能进入监事会，避免出现既做运动员又做裁判员的现象。股东或股东方代表、教职工代表、家长代表、政府行政部门代表、教育专家、行业专家等都可以是监事会成员。在职业教育办学实践中，监事会的主要职责是监督各项治理制度的落实情况、接受并调查核实学校内外人员的检举和举报、处理并反馈相关利益者的合理诉求等。监事会的存在有利于内部治理的权力制衡与协调，在权责利分配和平衡中起着动态调节的作用。监事会运作必须建立在独立运行、公正客观评价的基础上，从层级关系而言，监事会不隶属于任何部门，才能真正起到监督和协调的作用。

（四）约束与激励机制的构建

从经济学的理论来分析，效率来源于经济前景的不确定性[5]，即风险的存在就是来源于对未来的不确定性，理论上分析，正因为发展的前景有多种可能性，个体越努力，其积极性越高，对各类资源的利用效率也就越高，期望值实现的可能性越大。而如果风险过大，个体期望值实现的可能性就小，其积极性就会降低。内部治理的约束与激励机制是建立在风险分配机制基础上的，校企融合下的办学各主体间可以约定风险的承担，通过合理化的制度安排使得权力和责任、利益和义务必须对等，提高各个办学主体间的积极性。在内部治理体系中，激励制度的设立要能增强决策机构和执行机构人员的积极性和责任感，提高办学的效率与效益。

四、校企融合模式下民办中职学校内部治理结构的校本实践探索

（一）校本研究对象概况

本文研究对象是一所民办全日制中等职业学校，学校从建校初期一无所有，两年多的时间迅速发展为全日制在校生3000余人，拥有七个民办非企业单位（幼儿园）以及建筑行业公司、汽车行业公司、旅游行业公司、后勤管理公司等实体企业，各类校办附属单位人员规模2000余人，学校在职业教育办学实践中逐步探索出一条校企融合治理的特色发展之路。

（二）校企融合模式下民办中职学校的融资途径

在办学实践中笔者发现民办中职学校的发展还是主要依赖自筹资金，如何走一条可持续良性发展壮大之路，取决于学校的融资发展途径。学校办学用地的属性是教育用地，教育用地无论划拨还是出让的形式均不能申请银行贷款，学校办学在质押和抵押形式上又有诸多限制，《民办教育促进法（修订案）》的出台更是让投资者对社会资本进入中等职业教育领域办学后，学校属性界定为营利性还是非营利性的问题有很多顾虑。在这种大环境的背景下，该民办中职学校主动和相关行业、企业对接，通过融资租赁、轻资产运作等模式让企业入股学校或是利用学校自身的人力资源优势和部分专业核心技术优势，以知识、技术、管理等要素入股企业，通过架构合理的治理结构实现校企融合、共同治理。

（三）构建内部治理体系的基本框架

民办中职学校架构内部法人治理体系需要组建权力机构、决策机构、监督机构和执行机构等四套体制和运作机制。权力机构和决策机构之间是委托代理关系，决策机构和执行机构之间形成授权管理关系，监督机构和决策机构、执行机构之间是监督与被监督的关系。监督机构由权力机构选举产生并独立运作，不依附和隶属任何内部机构才可以起到内部治理体系的制约和平衡作用，使得多元办学主体间模式下的良性运营和发展，四套机构相互之间的逻辑关系见图1。

校企融合模式要具备比较优势就必须实现校企多元主体间的优势互补、共同分担治理责任，使办学目标一致，实现跨界治理。内部治理的权力机制和治理体制的核心是建立多元办学主体间的利益共同体。权力机制包括权力的分配机制和权力的监督机制，建立权力分配的层级关系和对应的监督机制以实现权力的动态平衡。治理体制包括决策体制和管理体制，校企融合下的决策结构和执行结构都需要有风险意识，分别承担决策责任和执行责任，校企深度融合下各内设机构之间需要职责明确，决策果断、遇事不推诿。通过权力的动态平衡和明晰的职责分工建立起顺畅的决策与执行体制，才能建成校企深度融合的利益共享共同体。内部治理架构的内在逻辑关系见图2。

（四）内部治理架构的层级关系

内部治理架构从组织结构上看应该是纵向层级关系，核心是权力机构、决策机构、执行结构和监督机构等四套体系中的人员构成和运营制度安排。一所民办中职学校的兴盛或式微与其内部治理架构的关系很大，在实践中可以发现不同民办中职学校的层级关系不尽相同，这是能体现学校法人治理特色的地方。

1.股东会的架构。以本文研究对象为例，在构建合理股东会成员结构问题上，该校企业作为法人股东和自然人股东、学校举办者同时构成学校股东会，学校股东会基于资本支配和资本平等的原则基础上尊重举办者的办学理念，适当控制股权比例保证办学方向的一致性，以防止过度追求资本的逐利性扭曲教育的公益性。由于自然人股东身份各异，考虑到教育行业的投资回报周期较长，大多可以通过股份代持的方式让懂教育的人进入股东会，基于这种理念架构的股东会才能真正做好职业教育。

2.决策机构的架构。决策机构广义上包括股东会和理事会，在股东会和理事会分权控制问题的处理上，除了学校结构性战略发展问题必须上升到股东会研究决定外，其余的实际运营决策权由学校理事会持有，股东会尊重理事会在理事会章程和学校章程规定的范围内的权力行使并不得干预和篡夺。理事会成员由学校创始人、企业高管、行业专家等成员组成，校长由学校理事会直接任命，任期三年，且校长进入学校理事会拥有表决权和部分否决权。在实践中依据学校发展实际情况动态修订学校章程和理事会章程。

3.监事会的架构。股东会通过任命和选举产生监事会成员，在校本实践操作中监事会成员来自学校创始人推荐的成员、忠诚度高的教职工代表、政府退休顾问人员、企业代表等四方人员。监事会可以列席学校理事会同时可以列席校长办公会，在隶属关系上不依附于任何部门和机构，监事会成员享受学校津贴并不接受任何部门和机构的考核，同时监事会成员可以有其他社会身份，这有利于保持监事会成员的独立判断和分析能力。在实践操作中，监事会信息采集的渠道可以来自各部门和机构的常规会议、设立单独举报和检举网络渠道、学校教职员工或部门代表访谈、学生座谈、家长访谈、企业访谈等。

4.内部管理层的架构。校企融合模式下企业如何参与学校具体的办学过程中是构建内部管理架构的核心。在校本层级关系中，校办企业作为独立核算的企业法人和学校各行政职能部门之间是平级关系。各专业系部是人才培养的主阵地，在层级关系上属于二级管理部门，接受学校职能部门的指挥与协调，其本身与校办企业之间没有上下级关系和隶属关系，但却可以在校长的统一协调下共享企业资源。各专业系部拥有独立的二级办学权和部分财务独立核算权，在实训场地建设、师资队伍建设、教务和学生管理方面采取系（部）主任负责制，各系部主任同时兼任学校副校长以增强二级管理权限。学校的校办企业涵盖七个附属幼儿园、建筑工程公司、汽车维修公司、旅行社、后勤管理公司等实体单位，在学校层级关系中与各职能部门平级，全程参与各专业系（部）的人才培养过程，校企共同建设实训场地以组建和运营生产性实训基地，校企双方人员流动共通，企业人员中拥有教师资格的人员同时拥有学校教师的双重身份，其他企业专业人员作为学校的实训指导教师服务于各专业系部。为了便于校内资源的整合和综合利用，在企业学徒制模式下，学生分配到真实生产性的实训岗位接受工学结合的一体化课程的学习，企业指导教师就是学校教师，课程考核纳入到正常教学计划中。在这种层级关系中，校长办公会可以综合调动企业和学校的各种资源，学校和企业是你中有我、我中有你的关系，有利于提高资源利用的效率和效益。在学校运营实践中，后勤公司独立运营与核算，既服务于学校的教职员工和学生，也服务于校办企业的员工，提供餐饮、住宿、保洁、日常维修等综合服务。建筑公司既服务于学校实训基地的运营，同时也分别参与学校教学楼、实训楼、宿舍楼等建筑的建设、教學实施设备的建设。汽车公司既承担汽车维修和营销专业的实训基地建设，同时承担学校车队的日常运营和维护工作，提供师生接送、日常的各类用车服务。旅行社既参与导游专业人才培养过程，同时承担在校生、教职员工的春游、秋游、亲子游等系列旅游服务，在最大范围内实现校内资源共享的生态圈。学校内部治理架构的校本层级关系图见图3。

（五）内部治理结构的关键制度设计

在构建合理内部治理组织机构的框架下，设计和制定合理的组织制度，形成科学的制度化管理也是内部治理的核心部分。依据层级关系图，从上至下依次涉及到的关键制度体系有理事会工作制度、监事会工作制度、校长办公会制度、管理层约束与激励制度、校企动态人事管理制度、财务控制管理制度、教学协调管理制度、教学资源管理制度、双肩挑教师绩效考评制度、学徒制预就业管理制度、工学结合实训岗位设置申报制度、顶岗实训管理制度、实训生选拔制度等。根据校本层级关系中各机构在实践运作中的实际情况做到有章可循，用制度管人、用流程管事，不断完善各项关键制度，形成具有校本特色的治理制度体系。

（六）内部治理结构的绩效评价

内部治理的绩效需要在实际操作中进行检验和评价。借鉴目标管理的SMART原则可以从学校办学质量和企业运营效益两个层面综合评价校企融合模式下的校本治理绩效。具体指标可以是优课率、学生满意度、教职工工资待遇提高率、学生岗位技能考核成绩、家长满意度、企业客户满意率、企业员工职业资格考核通过率、企业利润率、企业运营成本降低率、企业流动资金储备状况指标综合评价等。由于本文研究对象的办学时间较短，还未形成校本绩效考评的具体操作参照模式，内部治理结构的绩效评价还有待时间的检验与证明。

参考文献：

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[2]詹姆斯·N·罗西瑙.没有政府的治理[M].南昌：江西人民出版社，2001：42-43.

[3]俞可平.治理和善治：一种新的政治分析框架[J].南京社会科学，2001（9）：42.

[4]史少杰，周海涛.非营利性民办高校内部治理权力制衡分析[J].现代教育管理，2018（1）：26.

[5]梁鹏，孟志强.论公司法风险分配机制[J].生产力研究，2002（5）：108.

责任编辑 韩云鹏