基层权力运行困境与治理路径探究

【摘 要】 “小官巨腐”这一腐败新现象既源于基层权力运行的制度困境，又与动态社会中经济环境的变革有关。在探究其为何产生的基础上从化解权力集中、加强权力监督与完善干部选任考核制度三方面对这一问题进行治理，将利于促进基层权力高效稳定运行。

【关键词】 小官巨腐 基层权力 社会转型 制度创新

一、社会转型与制度滞后——“小官巨腐”现象产生原因

（一）基层权力特征

小官指乡科级领导干部及行政编制外的农村“两委”班子成员，这些职务所要求门槛相对较低，这一方面导致“小官”法律意识淡薄，往往“重政策轻法律，重批示轻法律，重关系轻法律”；另一方面造成基层官员普遍以获得特权与经济利益为从政目标，“官本位”的传统思想根深蒂固。当对法律缺乏敬畏与对物质的痴迷相结合，“小官就不再是小贪，相反会在贪腐大路上越走越远”。

“权不在小，而在于实。”近年来大额贪腐的小官往往处于“一把手”位置，其所在部门掌管着工程建设、农村土地、城市公用事业等附加值大、垄断性强的公共资源。同时基层事务繁多，为追求效率而进行权力集中成为必然，这种体制赋予了“一把手”以极大的自由裁量权，这更强化了“小官实权”的现状。

（二）薄弱的基层监督

基层监督机制主要包括层级监督、专门监督与社会监督三部分，但由于重视不足、体制不完善等原因，其功能都无法充分发挥，难以遏制权力腐败。

在基层权力运行体系中，上级是最强有力的监督主体。但在熟人社会中，官员间往往形成复杂的“权力关系网”，上级反而成为了腐败保护伞；此外，面对绩效考核的压力，乡级政权在完成土地征用流转与拆迁改造任务时必须得到村干部的配合，“这种潜在的村干部对乡镇干部的‘逆保护关系，无疑会使乡镇干部对村干部腐败保持容忍和放纵态度”。

而以纪委、行政监察机关为主体的专门监督一方面因缺乏组织独立性，致使案件查办经常受到上级掣肘。另一反面因缺乏足够的人力物力与专业技术，在面对手段隐蔽、花样翻新的基层腐败时，往往力不从心。

基层群众对小官“吃拿卡要”行为也最有切肤之感，但社会监督的作用却没有得到充分发挥。这与民主制度发展不充分、公民权利行使途径不畅有很大关系。此外，政府权力在暗箱中运行，使得群众知情权难以保障，在信息不对称的条件下难以形成有效监督，为贪腐大开方便之门。

（三）社会转型时期的动态环境

亨廷顿曾说：“腐败是现代化的产物……处于变革时期的国家往往会腐败案件高发，导致腐败程度加剧的因素是经济和社会的快速发展。”现行基层权力运行机制难以适应转型时期社会经济环境的快速变化，制度脱轨与制度漏洞为“小官巨腐”创造了条件。

随着城镇化的发展，大量拆迁征地补偿费与房地产建设资金流入农村，这使得村干部所掌握的土地资源大幅升值，资金的巨额化与权力制约机制的缺失使得村干部能够以极小贪腐成本获得庞大经济利益。

另一方面，在市场经济快速发展背景下，大量市场主体获得了可观的经济利润，同时物价快速上涨，而基层干部的工资待遇却增长缓慢，其“政治发展空间也非常狭小”，导致其以贪腐求得经济利益来弥补心理落差。

二、制度创新的三个维度——“小官巨腐”的治理路径

（一）化解权力集中的制度革新

高度集中的实权是“小官”想要“巨腐”的前提，因此对基层自由裁量权进行适度限制至关重要。首先，在腐败多发的农村拆迁与工程建设等重点领域，当基层不具备管理能力时，在不影响基层自主性与村民自治合法性基础上，将部分管理权力进行上移，减少“山头主义”的可能性。其次，取消不必要的基层审批权是化解基层权力集中的又一路径。而当权力集中成为必需时，应当以健全的制度保证权力在程序框架内运行，以程序正义促进实体公正。

（二）健全层级、专门与民主监督机制

一是要强化上级党风廉政建设主体责任。将下级干部的廉洁情况作为对其政绩考核的重要指标，打破上下级间“政绩、权力、利益共同体”，充分发挥层级监督效力。

二是要加强基层纪检监察队伍建设。要保证其机构的独立性，探索建立“基层纪委业务垂直负责制度”。同时“延伸纪检监察部门的监督与查处功能”，明确其对村干部与企事业单位负责人的管辖权，填补专门监督制度漏洞。

三是要落实与深化基层民主。为此要增强群众的权利意识、公民意识与法律意识，使其在知权懂法的基础上能够正确维护自身权益与公共利益。而知情是监督的前提，切实深化信息公开制度成为必需，“针对土地拆迁、招投标和工程建设等重点经济领域，要通过建立完善的信息公开披露制度，严格信息公开程序、内容、范围和时限，确保各环节信息真实、公开和透明”。

（三）基层官员选任与考核管理制度创新

与基层官员接触最为密切的群众是最有资格的考官，因此在干部选任时要重视民主，“完善选拔与任用的全程信息公开制度”，选任接受群众监督。同时大力惩处“买官卖官”“带病提拔”等用人腐败现象，建立选任用人终身追责制度，从源头上遏制“小官低素质”现象。

在基层干部日常考核中，要强化价值观标准，用适度量化避免道德考核流于形式，防止“唯经济”的单维度考核带来的“能人腐败”。而且要重视考核结果，完善考核激励与淘汰机制，对于德才兼备的“好干部”要给予晋升机会与物质奖励，防止其因“劳无所得”导致心理失衡，而对于考核不合格的“壞干部”要及时进行清理，配合轮岗制度，防止其长期把持职位产生的公权力私人化现象。

在基层队伍管理中要重视软硬结合，一方面构建包括业务素质、法律知识与道德教育的定期培训制度与警示约谈机制，增强其依法用权意识。另一方面要加大腐败的惩处力度，构建政法、经济双重重罚制度，使其“权力寻租成本大于权利寻租的纯经济收益”，用“不敢腐”的硬性制度遏制基层腐败。

【参考文献】

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[2] 董少林，赵碧波.“小官巨腐”现象的新制度经济学分析——以马超群权力寻租为例[J].云南社会科学，2015（04）：72-76.

[3] 陈文权，许可.“依法治官”的困境与对策研究——以治理“小官巨腐”现象为例[J].重庆邮电大学学报（社会科学版），2016，28（02）：8-16.

作者简介：邓岩（1997—），男，河北廊坊人，河北大学政法学院政治学与行政学专业在读本科生。