集体经营性建设用地入市法律问题研究

城镇化的推进加大了我国对建设用地的需求，国有建设用地与农村集体经营性建设用地的土地使用情况出现了稀缺与闲置的矛盾。因为我国对土地的严格管控，与建设用地入市的相关政策和法律制度还并不完善，不仅没有法律保障，反而设置了重重限制。如何突破这些法律上的障碍，使得农村集体经营性建设用地入市得到法律的支持，把农村集体经营性建设用地入市的收益还给集体和农民，使其入市在合法和规范的法制环境下有序开展，是本文要研究的问题。

一、农村集体经营性建设用地入市的概述

《土地管理法》将土地划分为农用地、建设用地和未利用地三类。针对所有权归属于不同的主体，将建设用地分为国有建设用地和集体建设用地，集体建设用地根据是否具有生产经营性质还可以细分，一种是非经营性集体建设用地，其流转受到严格限制；第二类是农村集体经营性建设用地，是指在符合乡镇土地利用总体规划的前提下，将农村集体建设用地用于乡镇企业建设，或者将它以联营、入股等形式，与其他个人、单位共同兴办企业，具有生产经营性质的集体建设用地。农村集体经营性建设用地入市即农村集体经营性建设用地使用权以出让、租赁、入股等方式进入市场。

二、农村集体经营性建设用地入市的法律障碍

（一）农村集体经营性建设用地所有权归属不清

法律对集体土地的所有权主体的规定比较繁杂，在根本法、基本法甚至一些规范性文件中都有所体现，主要见于《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》等相关法律中，即明确了农村集体经营性建设用地的所有权主体是农民集体，肯定了其主体的特定性，但现有的制度法律没有对“农民集体”作为所有者的法律内涵和性质、法律地位、行使和实现集体土地所有权的具体程序等做出规定。

（二）农村集体经营性建设用地使用权主体的范围受到限制

我國《土地管理法》和《房地产管理法》都对集体经营性建设用地使用权主体的范围做了限定。从这两部法律可以看出，可以使用农村集体经营性建设用地的主体只限于本集体经济组织和成员，集体外的成员被排除在农村集体经营性建设用地使用权主体之外。然而现实生活中常常是集体成员以外的主体拥有丰厚的资金，想利用农村集体经营性建设用地投资建厂、兴办企业，而本集体经济组织和成员往往由于缺乏资金或者缺乏开发的积极性等原因，不会使用本集体经营性建设用地，使得大批农村集体经营性建设用地被闲置，直接影响了农民对集体经营性建设用地使用权的收益。

（三）农村集体经营性建设用地使用权权能有缺陷

国有财产和集体财产的占有、使用、收益和处分权能总是由非所有者来操作。而这种归属与利用相分离的现状同样存在于农村集体经营性建设用地与国有建设用地之上，因此，法律理应赋予该二者使用权相同的权利内容。另外，除通过划拨方式取得的国有建设用地使用权的处分权能有限制外，通过出让方式取得的国有建设用地使用权已经具有完满权能，而农村集体经营性建设用地使用权的权能并不完整，特别是收益和处分权能方面受限。这与我国之前的政策不无关系，其强调的是维护国有建设用地市场有序以及为了保证经济社会得到稳 定的发展，而对集体建设用地更关注的是对它加以管制，不注重对它的利用，形成了长期以来权利人对农村集体经营性建设用地使用权主要是占有和使用，而收益和处分权能被极大的压制。

三、农村集体经营性建设用地入市的法制构想

（一）废除相关法律对农村集体经营性建设用地使用权主体范围的不当限制

对国有建设用地使用权主体的规定，通过考察现行法律制度我们可以发现，对其使用权主体在资格和主体范围上没有做限制，在取得主体上摒弃了城镇居民、农村居民这种由户籍产生的身份来区别对待二者取得的资格，即在法律上，国有建设用地使用权主体可以为任何人。 因为农村集体经营性建设用地使用权与国有建设用地使用权具有相同的权利属性，并且两者入市交易都属于民事法律行为，而根据民法平等原则的要求以及旨在实现城乡一体化的目标，在农村集体经营性建设用地入市交易时，其使用权主体也不应该限定在本集体内的成员，集体外的成员包括城镇居民在内也可以成为其使用权主体。

（二）加快修订农村集体经营性建设用地合法入市的法律依据

1. 修改《土地管理法》中限制农村集体经营性建设用地入市的相关条款。

在土地管理制度上，国家一直秉承严守土地红线、防止耕地流失、对农村集体经营性建设用地实行严格控制的态度，进行建设需要的建设用地必须通过征收集体土地来完成，致使国有土地与集体土地之间的权利状态严重不平等。显然，该规定己经与农村集体经营性建设用地入市的现行政策不相符合，应对其作出修改，如将“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”的规定修改为“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，可以依法申 请使用国有土地或者集体建设土地”。

2. 确定农村集体经营性建设用地所有权归属与权属登记

确权是入市的必要前提，登记又是确权的重要手段。所有权归属问题是农村集体经营性建设用地入市必须首先解决的问题，即应先确权，后入市。在《不动 产登记暂行条例》的基础上，建立城乡统一的建设用地登记制度，对于解决农村集体经营性建设用地所有权归属不清，明确其所有权的归属，进而保障权利的正常行使具有非常重要的意义。

注：本文内容为山西省社科联2016-2017年度重点课题研究项目《集体经营性建设用地入市法律问题研究》 （SSKLZDKT2016057） 的研究成果。

作者简介：：梅晓龙（1993年11月） 男 汉族 山西财经大学2017级民商法硕士