论行政诉讼中的首长出庭应诉制度的适用

李晶淼 梅晓龙

【摘 要】 在行政诉讼中，行政首长出庭应诉一直是民众迫切期盼的，近些年修改的行政诉讼法的修改开创了明确要求行政首长出庭应诉的先河，2018年最高人民法院出台的司法解释又细化了相关制度，但是在该制度适用过程中势必会遭遇各种障碍，不是单一的法条规定就可以敷衍了结的，只有进一步配套完善措施保证制度实施才是实现制度目的的可行之路。

【关键词】 行政首长 出庭应诉 细化 完善

我国行政诉讼法在2015年修订时即增加了：“被诉行政机关负责人应当出庭应诉，不能出庭应诉的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。”此规定将行政机关负责人出庭应诉作为原则确立。今年2月7日公布的《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》再次以列举案情的形式明确了该制度，随着这一规定的确立，围绕“行政机关负责人出庭”这一中心，在实际操作中引申出了更多需要关注的问题，例如行政首长出庭应诉制度如何得以确立巩固、对于在司法实践中如何切实的保障行政首长出庭应诉、不能出庭应诉时如何应对等。本文中笔者主要通过对行政首长出庭应诉在适用中遭遇的障碍进行分析，提出扫除障碍、完善此制度的设想，来论证行政首长出庭应诉制度的适用。

一、行政首长出庭应诉的积极意义

早在1999年8月，陕西省合阳县人民政府和县人民法院便联合下发《关于贯彻行政首长出庭应诉制度的实施意见》，这是我国较早建立行政首长出庭应诉制度的规范性文件。此后，从2002年起，各地出台了相应的规定，直到今年最高人民法院司法解释的出台，这一制度在全国范围内不断推广。作为一项在行政诉讼实践中应运而生的制度，行政首长出庭应诉制度从立法上得以确立，是中国法制的一大进步，有着极大的法律意义与讨论价值。体现在以下几个方面：

1、有利于增强行政首长的法治意识

行政机关负责人，能够独立承担行政责任，对于依法执政肩负着重要责任。其出庭应诉，能够增强行政首长的法治意识。首先，行政首长出庭应诉，能够直觀的听取民众的诉求，及时向民众作出合理解释，或者认识到行政行为的违法或者不合理，从而妥善的解决行政纠纷，这对于行政首长来说，就是一种法治意识的挑战。其次，行政首长抛开怕丢面子的传统观念坐在被告席上，以平等的姿态面对原告，有利于缓和民众对行政机关的尖锐情绪，使民众感受到自己的诉求被倾听，从而理性的解决行政纠纷。再次，基于行政首长的决定性权限，可以及时对民众的诉求予以反馈与解决，便于提高审判质量。行政首长出庭应诉，亲身经历民众的愤懑与不安，通过这样的切身体会从而不断增强自身的法治意识，上行下效，以使法治理念在整个行政机关得以推广与贯彻，使行政机关真正做到服务于民。

2、有利于推进行政机关合法行政

行政行为与民众生活息息相关，民众对于关乎自身利益的行政行为的诉求，体现于微小却繁多的行政纠纷之中。而行政首长出庭应诉对于妥善处理行政案件，在彰显司法正义与社会公正的同时，更以平等的姿态参与解决行政纠纷活动中，并据此反思今后的执法方式与执法过程，这种经历与体验，对于实行领导负责制的行政机关而言，能够自上而下的改善行政机关的执法环境，从而更为有效的贯彻合法行政、合理行政的法律原则。

3、有利于提升行政司法效率，推进行政司法公正

行政首长出庭应诉，与原告分庭抗礼，由法官居中裁判，共同受到法律的制约，并承担最终的法律责任。这样一种三角架构的行政诉讼的司法模式，一方面，有利于构建“官民”权利义务平等的沟通平台，减少“官民”矛盾。对于作为原告的普通民众而言，行政首长的出庭应诉使其相信，自己的诉求得以被重视，这种面对面的沟通可以完整、系统、准确、及时的反馈给行政首长，达到更好的传递诉求，争取解决的作用，能够有效的提升行政司法效率。另一方面，有利于加强对行政机关的监督制衡，促进司法公正。法院的裁判可以对行政机关以及行政首长的行为起到很好的监督作用，审理行政纠纷的法官不再是如同过去一般，无力面对空无一人或随意应诉的被告席，而是由行政首长作为被审理的对象坐于法官席之下，尊重法院的裁决。这样，既维护了行政司法的权威，更能够推进行政司法的公正。

4、有利于推进法治社会的建设

马丁·路德·金曾说过：“任何一地的不公正，都会威胁到所有地方的公正。我们都落在相互关系无可逃遁的网里，由命运将我们结为一体，对一处的直接影响，对他处便是间接影响。”当每个行政案件都能得以公正的解决，通过正能量的传输与引导，能够推动整个社会的公正。过去的实践证明，凡行政首长出庭率较高的行政机关，其行政执法的整体水平相对较高，也会不断规范，相应的是该机关行政诉讼案件也呈现不断减少之趋势。法治社会的建设不是空谈，需要的是如同德国红磨坊案那样司法独立与裁判公正的解决，这不仅需要的是司法机关的努力，同样需要的是行政机关的配合与行政首长对法律的尊重，对司法权威的尊重，这样才能建立起真正的法治社会。

二、行政首长出庭应诉制度在适用中的障碍与完善

行政首长出庭应诉的法治意义重大，但是要在实践中落实此制度，适用过程中却存在着不容忽视的屏障。

《行政诉讼法》对于行政首长授权应诉的规定仅有一句：“不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。”而相应的最高人民法院的司法解释中，规定笼统。如此极有可能使得原本进步的法律最终被其固有的漏洞而变得名不副实。因此，虽然被诉行政机关负责人应当出庭应诉制度已产生，但是仅仅于此并不能严格规范行政首长出庭，恐难以达到要求其应诉的目的。究其原因，一方面是因为如果行政首长不出庭应诉的，没有惩治措施且不影响案件的审理；另一方面，法律规定直接给予了行政首长可以不出庭的极大空间：明确其可以不出庭，同时对“可以不出庭”的情况缺乏界定。

除了上述原因，现实中确实存在很多原因制约行政首长出庭应诉，出庭应诉又不能强占工作时间，故而行政首长不可能每诉必应。出现行政机关负责人不出庭应诉的情况时，其不出庭的原因又可能存在客观方面与主观方面两种。首先，存在行政首长因其他原因缺位或不在位的客观情形；其次，存在行政机关负责人在位但因其主观判断而选择不出庭的情况。但无论是何种理由，行政机关负责人在其不出庭的状况下，委托相应的工作人员出庭成为一种必然选择。

而委托相应工作人员时，此时为了防止行政首长出庭应诉形同虚设，必须对这种“授权应诉”作出具体规范才能有效保障行政首长出庭应诉制度的适用，授权应诉中不能出庭的情形、相应工作人员的范围、委托的权限、委托的效力等，这些都是需要进一步完善规范的地方。因此，如何使得本条款真正落到实处，使得行政首长出庭应诉制度真正得以适用，是一个极具客观意义的论题。

1、明确不能出庭的情形

行政机关是依照宪法和组织法的规定设立的国家机关，其目的在于代表国家依法行使行政权，组织和管理国家事务和公共事务。身为行政机关的领导人亦即第一责任人，在一个机关中，行政首长担负着总揽全局的重任。因此，虽然法律明确规定了行政机关负责人应当出庭应诉，但同时，也为其不能出庭的情况给予了可以变通的空间。

但是，程序的设置若是过于宽泛极易导致该规定流于形式。对于行政机关负责人不能出庭的情形必须做出明确的限制。但是，包括本次出台的司法解释在内，各地的规定多以明确哪些情况下行政机关负责人应当出庭为主要内容。虽然《行政诉讼法》采用了完全不同的以行政首长出庭应诉为主，委托出庭为辅的制度设计模式，希望极大的扩张行政首长出庭应诉的范围。但司法解释中对于行政首长不能出庭规定可以说明理由，且并不影响案件的审理，使得此项制度变得更为完善不致成为一纸空文而流于形式。

而基于行政首长出庭的应然性与必要性，将其不能出庭的情形加以列举，从而对相关情形实现全方位的覆盖。或可参照三大诉讼法中同为应当出庭的证人出庭作证的规则。鉴于刑事诉讼证人出庭制度的特殊性以及行政诉讼中对于证人出庭制度尚未有明确具体的规定，根据《民事诉讼法》的规定结合行政机关的特殊性，加以规定。在规定时，一个必须坚持的原则应当在于其工作的紧迫性与必然性。只有将其严格限定于相对比较狭窄的范围内，才能保障此项规定得到真正的贯彻与落实。

行政权一个重要特点就在于其高效性，不可否认，行政首长出庭应诉不可避免地会或多或少地影响该行政机关一些正常的工作运转。但是，从长远的角度来看，在正义与效率两大价值位阶发生冲突的时候，如何真正贯彻法治精神，构建法治社会，正义的实现在我国现阶段似乎显得更为重要。虽然在一定程度上看来这是对行政效率的干扰，但是不可否认的是，本项规定的确立正是推进法治进程的必然之路。

当然，为了避免行政权的滥用，也可以对具体内容作出更进一步的限制，结合行政机关行为的级别与服从特征可以增加：“上级机关组织不得利用权力干预下级行政机关首长出庭应诉。”只要严格贯彻行政诉讼法的目的与要求，“把权力关进笼子”才将不是一句空话。

2、明确授权委托的形式要求及委托权限

授权是一种将处理用人、用钱、做事、交涉、协调等权力移转给其他人，授予其一定的决策权，并按要求完成委托任务的活动。行政首长委托相应工作人员出庭应诉的行为就是授予其以自己的名义代为应诉的权力。这种授权使之享有了应诉的能力以及与此同时产生的法律意义。因此，对于如何进行授权委托，需得对其有一个基本的形式上的要求。

一方面，为了体现行政权对司法权应有的尊重，并且在最大范围内防止行政首长出庭应诉的规定流于形式，当行政机关负责人不能出庭时，法律应当明确：“对于行政机关负责人不能出庭的，应事先向人民法院作出说明，并提交不能出庭原因的相关材料，经人民法院同意后，可以委托相应的工作人员出庭。”

另一方面，司法解释中虽然载明行政机关委托相应的工作人员出庭应诉的，应当向人民法院提交加盖行政机关印章的授权委托书，并载明工作人员的姓名、职务和代理权限。而根据防止行政权滥用的理念，此处的授权委托书则需由行政首长签字，只有同时出具签字与盖章的授权委托书才具有真正的法律效力，以此对行政首长的授权委托行为进一步予以限制。

此外，授权委托的权限也应作出明确的规定。民事诉讼中，委托代理人的权限分为一般代理和特别代理，根据两者权限的不同，代理人在诉讼中能够行使的权利也有所不同。在行政诉讼中，相应工作人员代表行政机关应诉时，由于其在行使诉讼权利时的地位毕竟大异于行政首长，对于其接受委托的权限法律除了一般和特别代理之外，应当做出更详细的规定。

4、明确行政首长违法不出庭的后果责任

“一个法律制度，如果没有可强制实施的惩罚手段，就会被证明无力限制不合作的、反社会的和犯罪的因素，从而就不能实现其在社会中维持秩序与正义的基本职能。”一个国家的法律之所以具有强制性，就在于能够在执法机构和执法官员支配下，通过国家机器使法律得到最大限度的服从。行政机关负责人应当出庭作证是行政首长必须履行的一项义务。但是如果法律只规定义务，而未规定违反义务时的法律后果与处罚方式，长此以往，这项制度必定会被搁浅。为了督促行政机关负责人出庭应诉势必要明确其违法不出庭的法律后果。

在除《行政诉讼法》及《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释》之外的一些地方性规定中，关于行政机关负责人违法不出庭应诉有着较为明确的规定。以天津市《关于规范天津市行政机关负责人出庭应诉工作的意见》为例，第十四条规定，如果行政机关负责人存在无正当理由拒不到庭或者未经法庭许可中途退庭、未依法举证致使案件败诉且造成重大损失或者恶劣影响等诉讼中违法违纪情形，人民法院可以根据行政诉讼法的相关规定作出处理；人民法院无权处理的，可以向任免机关或者监察机关提出司法建议，依法追究相应责任；情节严重，构成犯罪的，依法追究刑事责任。该《意见》还对行政机关研究处理司法建议并反馈意见、将出庭应诉情况纳入依法行政考核等项目作出了明确规定。

诸如此类的地方性规定具有其独具的优越性，对于今后制度规范的完善可以作为参考。只有完善行政首长违法不出庭应诉的法律后果，此项制度才不至于成为“一把不燃烧的或，一缕不发亮的光”，也在此范围内，实现对行政权更好的限权目的。

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作者简介：李晶淼（1991—）女，汉族，陕西咸阳人，湖南师范大学法学院宪法学与行政法学博士。