莱茵河协同治理机制探究

梁书慧

【摘 要】 由于部分资源或公共物品具有跨界性和外部性，传统的属地治理难以解决公共问题，跨区域治理成为实现善治的手段之一，协同治理倡导多元治理主体在达成共识的基础之上共同参与决策，共同解决公共问题。作为解决公共事务治理的途径，协同治理的作用是通过参与主体之间的相互协同，实现对现实治理难题的回应。莱茵河的治理是跨界协同治理的典范，本文基于协同治理视角，构建跨界流域治理分析框架，在分析莱茵河治理模式的基础上，提出实现跨境治理的三个必要措施，建立跨界协同治理机构，增进彼此之间互惠互信，营造开放的协同治理环境。

【关键词】 协同治理 流域治理 合作组织

1 协同治理的内涵

所谓协同就是系统内各要素之间相互合作，这种合作有助于系统内部形成良好的秩序。协同理论认为，系统内各组成单元之间的相互协作与配合是实现集体效应与整体效益的基础和前提。每一个系统，都是由若干个子系统构成，而每一个子系统之间并不是完全独立的关系，而是相互作用、相互影响，既有彼此之间的合作，也存在一定的干扰与排斥。如果系统内部各个组成部分之间可以很好的配合与互动，最终就会出现“1+1>2”的协同效应，如果系统内部各个组成部分之间更多是一种干扰和制约，就会产生极大的内部阻力和资源浪费，整个系统处于低效的状态，难以发挥出系统的优势。

治理是公共部门与私人部门基于协调的互动，联合国全球治理委员会的定义最具有代表性：“治理是个人和公共或私人机构管理其公共事务的诸多方式的总和。”定义强调了多元的参与主体，原本处于中心得政府不再是单一主体，不再存在单一的权威。国内代表性观点是：治理是指在一个既定的范围内官方的或民间旳公共管理组织通过公共权威的运用来维持秩序，满足公众的需要，其目的则在于各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。所以治理是一种公共管理活动和公共管理过程，它包括必要的公共权威、管理规则、治理机制和治理方式。从以上定义看出，不同学者对治理的界定是不同的，但是表明，在诸多领域和问题上治理理论提供了一种新思路，政府不能单方面的，没有联合的解决社会事务。

协同治理的研究源自于对善治的探讨，两者共同的诉求是对公共利益追寻。协同治理理论视角下，社会是一个开放的社会，由政府、企业和公民等主体构成，每个主体都是开放系统中的子系统。根据上述对协同和治理的定义，笔者认为可以对协同治理理论的内涵做出如下定义：在开放的社会系统中，政府、企业、社会团体、公民以维护和追求公共利益为目的，政府作为主导，企业、社会团体和公民自愿参与、平等协商、通力合作为原则的管理和解决公共事务而采取的方式方法的总和。

2 协同治理制度设计

2.1 莱茵河和多瑙河跨境协同治理

莱茵河是欧洲最大的河流之一，发源于瑞士的阿尔卑斯山，流经法国东部，纵贯德国南北然后抵达荷兰入海，一共流经瑞士、奥地利、德国、法国、荷兰、列支敦士登、卢森堡、比利时、意大利9个国家。它是欧洲最忙的运输河流，它不仅是欧洲重点的饮用水源之一，也是工农业用水的主要来源，接纳着流域周围居民生活用水和工业用水的排放。然而早在19世纪初，这条河流就不再清澈。随着工业化的进展，莱茵河成为一个巨大的污染汇集地。从1900年到1977年间，莱茵河里金属严重聚集，河水已经达到了有毒的程度。自上世纪50年代起，鱼类几乎在莱茵河上游和中游绝迹，荷兰处于河流的下游，饮用水和鲜花产业也因来自德国和法国的工业污染而深受其害。

2.2 莱茵河跨境协同治理措施

频发的环境事故终于唤醒民众、企业和政府。在荷兰政府倡议下，1950年7月，瑞士、法国、卢森堡、联邦德国和荷兰共同成立了“保护莱茵河国际委员会（ICPR）”，秘书处只有12名来自各国的工作人员。“保护莱茵河国际委员会”负责莱茵河水质监测、监控污染源和恢复生态等工作。另外还设有由政府间组织（如河流委员会、航运委员会等）和非政府间组织（如自然保护和环境保护组织、饮用水公司、食品企业等）组成的观察员小组，监督各国工作计划的实施。ICPR是一个非常有效的政府间机构，意大利、奥地利、列支敦士登、瑞士、法国、卢森堡、德国、比利时、荷兰等9个国家和欧盟通过ICPR协调莱茵河的治理和保护工作。作为政府间协调机构，这个组织没有权力强制任何国家做事。那么這12名工作人员是如何治理莱茵河的污染呢？

ICPR由全会、秘书处以及技术机构组成，并通过各国部长级会议行使极高的政治权力，从而可以产生有政治约束力的决议。各国政府代表分成不同主题的工作小组，每年共举行约70次正式会议，基本上是每周一次，探讨莱茵河水资源保护和可持续利用。根据环境政策工具的分类和莱茵河流域治理政策的实际运用情况，水污染协同治理政策手段主要为以下几个方面：

其一，各国签订国际公约，奠定了流域各国的合作基础。1987年各国签署了《莱茵河行动计划》，统一标准治理莱茵河，计划中的大部分目标都超额完成。1998年1月22日，德国、法国、卢森堡、荷兰、瑞士以及欧盟在鹿特丹签署了《莱茵河保护公约》，结合莱茵河水流的特点，加强各国合作恢复莱茵河生态。2001年，在法国，莱茵河流域国家部长级会议就通过了《莱茵河2020计划》，确定了今后20年莱茵河保护的整体目标。

其二，促进各成员国达成共识，该流域组织合作的原则是：以成员的共同认识作为合作的基础，只有取得共识，才能形成真正的合作，莱茵河是个大生态系统，各国息息相关，须一致行动。委员会最高决策机构是每年一次的各国部长工作会议，而负责落实的执行会议几乎每周一会。各国分工治理，费用各自承担。

ICPR最初定位为只对莱茵河污染问题进行研究和调查，成立几年后ICPR应成员国要求进行氯化物污染源调查。结果显示，法国钾矿排放物占据氯化物污染源之首（占总排放量的1/3），德国位居第二。随后成员国意识到，在处理国际污染问题上需要专门的组织进行协调并提供建议。根据各国签订的《莱茵河氯化物污染防治公约》，为了尽快治理莱茵河氯化物污染，河流上游和下游所处的国家相互协调，共同承担治理水污染的成本，要求法国在1980年1月1日前将削减60%的氯化物排放量。

其三，河流沿线实行国际警报方案。流域内各国建立警报中心，对河流进行严密的监控，一旦流域内发现污染物质，第一时间通报将污染情况和治理措施通报各国政府、沿线的饮用水生产商、居民等，并展开调查和治理，流域下游相应的采取措施规避污染带来的问题。

2011年一艘载有2400吨浓度为96%的硫酸的货船在莱茵河触礁发生侧翻，在尝试抽取硫酸失败后，货船船体不稳，开始出现破裂迹象，德国当地水务部门以及邻近各州政府机构成立危机应对小组，决定缓缓地向莱茵河排放，来稀释浓硫酸，德国与沿河其他国家保持接触，持续通报事故进展以及德国方面立在不同国家的7个警报中心，一旦发现污染物质，快速确认污染源，发布警报，相互沟通。这个事件没有造成下游负面影响得益于国际警报方案。

2.3 “保护莱茵河国际委员会”（ICPR）的合作方式

ICPR不是一个完全官方性质的组织，是一个多元的平台，该组织与各国政府和非政府组织合作，官方组织与学术机构合作。ICPR不依附于任何一个国家，独立开展工作，ICPR的权力机构是每年召开一次的各成员国部长参加的会议，协调各国利益达成一致行动并向ICPR汇报莱茵河水质情况，增进各国彼此之间的政治互信。该组织没有惩罚各国的权力，这就需要非政府组织的监督，该组织的公正性具体体现在ICPR定期向非政府组织（如环境保护组织、饮用水公司、食品企业等）授予观察者的身份进行公民参与，协助ICPR监督各国治理和维护莱茵河的实际情况，因为这些非政府组织是利益相关者，所以他们的监督积极性很高，既监督企业和居民的不当行为，也起到监督政府是否履行了承诺的作用。

委员会的主席由各国轮值，一旦就任委员会主席，就不能担任代表团的发言人，保证委员会主席的公正性。秘书处作为委员会的常设机构，设在德国科布伦茨，秘书长则固定是荷兰人。因为德国和荷兰是莱茵河流经的主要国家，荷兰是最下游国家，受污染之害最大，对治理和监督莱茵河水况最具有责任心和紧迫感。

3 有效实现跨界治理的必要措施

3.1 建立高效的区域间合作组织

在各国政府间建立一个合作机构，协同治理中不同的主体因为自身拥有的资源不同，治理能力上往往存在一定的差异，每一个治理主体都具有各自的獨特优势，这种不可替代的特性，也决定了协同治理应该尽量整合所有的资源，建立统一的标准治理河流。设立跨国流域组织还有助于建立可靠及可信赖的统一监测网络，及时掌握流域水质数据，对流域生态环境的改善以及处理跨界水资源共享矛盾都有着积极的作用。同时这个机构首先具有独立性，财政、机构、人事不依附任何一个国家。ICPR的自己自筹，不依附某一个成员国或者利益集团，秘书处是该组织的常设机构，其成员不是任何一个国家的发言人

3.2 增进彼此之间互惠互信

子系统之间的信任机制，由于跨境水域治理的复杂性和设计利益主体的多元性，政策制定与执行情况常常出现不统一的现象，那么就强调各成员政府通过充分公开的对话与协商，达成各方认同的治理方案，实现各子系统之间政策执行的良好互动。为了达到资源的共享共荣，各个成员国必须有共同理念，相互信任和互惠规范等非正式的制度安排。ICPR通过建立共赢的意识，使得流域内上下游的各地方政府意识到：共同治理水污染，构建共同的治水目标的重要性，强化了认同感，促进成员国政府互惠互信的合作。

3.3 营造开放的协同治理环境

营造开放的流域政府协同治理系统。跨境流域的治理是一个系统，只有坚持开放，才能促成子系统与外部环境之间的有效互动，从而保证流域治理的有效性。主要是治理系统的主动信息公开和政府间的互动信息，一方面要建立水环境对外公开系统，定期的向辖区内公民发布治理流域的措施以及流域河流的实况，并受理非政府组织和居民的举报，听取非政府组织和居民对治理河流措施的反馈意见。另外一方面，是在政府之间建立信息互通机制，对于所辖区域的水环境情况，例如出现突发水环境污染要通过网络及时地相互通报。像ICPR跨国合作治理机制建立在政府与非政府力量之上，既能发挥政府在制度上的优越性，又能发挥非政府组织在动员、调查、监督方面的优势。在德国莱茵河畔的企业把环保凌驾于经济利益的追逐之上，环保投入最多的是企业，德国最大的化工工厂巴斯夫，在2011年的企业年报上，原定于2020年的各种环保指标，大多数已经在2011年提前实现，巴斯夫公司认识到，保证安全的水质，健康的环境是与政府和居民的利益是一致的，企业才有生存下去的可能。企业在协同治理流域过程中起到了很大的作用。

在社会治理方面政府是主体，在协同治理中起到主导作用，尤其是在制度的强制性和管理的权威性上都是无法比拟的，对于非政府组织来讲，自发的组织本企业来进行监管，能够在一定程度上弥补政府的不足，减轻政府在社会事务治理上的负担。ICPR只是一个协调机构，没有任何强制权力，但它获得了流域内5800万人的支持。社会舆论、健全的运行机制和各成员国的认真执行都保证了ICPR所制订的标准和规章制度能落到实处。由此可见，不同主体在协同治理中发挥的作用不同，只有发挥每一个主体的作用，同时要建立一个让各个主体能够互信合作，加强协调的平台，才能确保治理效果让人满意。

【参考文献】

[1] 雒阳阳.黄浦江水体污染区域协同治理机制研究一以2013年黄浦江漂浮死猪事件为例[D]，上海师范大学硕士学位论文，2014年4月.

[2] 俞可平.全球治理引[J]论马克思主义与现实，2002年第1期.

[3] 陈振明.公共管理学—一种不同于传统行政学的研究途径[M]北京：中国人民大学出版社，2003年第87页.

[4] 蔡岚.协同治理：复杂公共问题的解决之道[J]暨南学报：哲学社会科学版，2015年第2期.

[5] 魏青.12人管好莱茵河对我国水污染管理的启示[N].中国青年报，2005-12-06（3）

[6] 张贤明，田玉麒.论协同治理的内涵、价值及发展趋向[J]湖北社会科学2016（1）.

[7] 刘建军.区域合作机制比较分析：以ICPR和PPRD的环境合作为例[J].未来与发展，2012（2）

[8] 幸红.政府在跨界水污染纠纷处理中协同治理机制探析[J].广西民族大学学报（哲学社会科学版）2014（03）；146

[9] 龙小农.跨国危机管理：理论、方法与案例分析[M]，中国传媒大学出版社2005年版.

[10] 黄静，张雪：多元协同治理框架下的生态文明建设[J]，宏观经济管理，2004年第11期.