减税，还需要做什么？

郑嘉璐

今年7月，朱远志主动请辞了县地税局局长的职务，转而担任国地税合并后的税务局副局长。他的职级并没有降低，职务变动主要是由于国税、地税两个机构的合并，该县原国税局的局长成为了税务局的“一把手”。朱远志没有争着当局长，用他自己的话说：“都50多了，不想再背那么沉的担子。”

国税地税征管体制改革的大幕已经拉开，朱远志只是亲历者之一。从6月10日开始，36个省级新税务机构和535个市级新税务机构统一挂牌； 7月20日，全国所有县乡新税务机构也完成合并。新的税务机构一律以新机构名称对外开展工作。

依照方案，国地税合并到位后，社会保险等非税收入要按照“成熟一批、转交一批”的原则交由税务部门征管。非税收入转由征管水平更高的税务部门征收，这意味着企业逃避缴费的难度大大提高了。但同时，这也意味着企业的税费负担会更重。

“严征管、低税率”，这是中国税制改革的重点工作之一。近些年，随着税务系统信息化、法制化的加强，征税流程的优化，中国的税费征管率已经明显提升。但是，征管变严的同时，法定税率却没有及时下调，结果就是，实际税率越来越接近名义税率，企业的负担不断加重。

“宽打窄用”

中国的税负到底重不重？财税界争了十几年，也没得出个统一的意见。世界银行在2016年底统计了反映企业税费负担的总税率，中国的总税率高达 68%，位列世界第12，远高于40.6%的世界平均水平。而中国官方的说法是，中国的宏观税率在30%左右，这个数字低于发达国家42.8%的水平，也低于发展中国家34.4%的水平，在世界范围内属于绝对低位。

但不管怎么说，近二十年中国税收收入高速增长是不争的事实。1994年分税改革制刚开始实行时，全国税收收入仅5000亿元；到2017年，这个数字达到了14.4万亿元，增长了近30倍，年均增长率超过15%。

不仅如此，除少数年份外，中国税收增长率一直高于GDP增速。这个难以被一般经济规律解释的特殊现象吸引了不少财税专家的关注，有些学者还把这一现象称为“中国税收增长之谜” 。近几年，中国经济进入新常态，消费增速、投资增速放缓；为了应对经济下行风险，减轻企业税费负担，中国政府还启动了结构性的减税降费。但即便如此，税收增速依然强劲：只在2015年、2016年两年内低于GDP增速；到2017年，税收年增长率又达到了10.7%，再次超过GDP增速。

税收收入为什么增加这么快？在经济因素之外，税务部门征管效率的迅速提升是个重要的原因。

在很长一段时间里，中国税收的实际征收率是非常低的。分税制改革以前，中国的税收征管制度延续了千百年来“人管户”的模式，税管员集征、管、查三项职能于一身，权力大而约束小。这使得不少企业通过“人情稅”“关系税”来偷税、漏税，税收流失现象很严重。

孙伯明在地税局工作了20多年，参加工作之初的状态还历历在目。那时候，担任税管员的孙伯明要带着一本手工税票，挨家企业上门收税。那个年代没有信息化的手段，企业主的纳税意识也很弱，尽快税管员三番五次的上门催收，企业拖欠税费的情况依然非常普遍。偶尔有领导打声招呼，某些企业的税费就可以长期拖欠，甚至不了了之。

在这种征管水平之下，企业缴纳的实际税率是很低的。国家税务总局发布的报告显示，1994年，中国税收的实际征收率只有50%多一点。为了获得充足的税收收入，满足财政支出需要，国家必须设定相对较高的名义税率，“高税率、松征管”成为当时中国税务的一个特点。

正是出于这个原因，1993 年的税制设计中留下了很多“征管空间”。中国社会科学院副院长高培勇认为，在当时的背景下，即便只着眼于五千亿元的税收收入目标，考虑到“抑热”“增收”“征收率偏低”等方面的实情，国家也需事先建构一个可征收一万亿元的税制架子。这就是所谓的“宽打窄用”。

这体现在各税种的税率上。 比如中国个人所得税的最高边际税率是45%，而香港只有15%，俄罗斯只有13%，作为发达国家的新加坡也只有22%，美国为39.6%。此外，从2018年5月份开始，我国增值税最高税率降为产品增值额的16%，可即便税率已经调低，但仍比其他国家高一些，例如韩国、澳大利亚的增值税税率均为10%，新加坡为7%。

节节攀升的征收率

一转眼20多年过去，孙伯明已经升任乡镇税务所的所长。现在，他的同事们不再需要天天跑去企业催收税款，而可以坐在屏幕前就掌握所有企业的缴税情况。孙伯明说，以现在的税收征管手段，企业再想偷税漏税，就不像20年前那么容易了。

信息化水平的提升是税务征收率提高的最主要原因。最典型的例子是连续三期的“金税工程”建设。1998年开始推行的“金税二期”工程，包含了增值税防伪税控开票系统、 认证系统、 计算机交叉稽核系统和发票协查系统，企业通过开具假发票偷逃税的难度大大提升。

为了获得充足的税收收入，满足财政支出需要，国家必须设定相对较高的名义税率，“高税率、松征管”成为当时中国税务的一个特点。

2016年推广到全国的“金税三期”则被称为“史上最严格的监管系统”。它实现了全国范围内的大数据共享，社保、工商、银行、统计等信息都接入到“金三”系统中，系统会利用大数据技术对企业的收入、成本、利润、库存和银行账户进行监测，稍有异常，系统就会报警。“金三”系统还建立了纳税信用等级和税收违法联合惩戒机制，进入税收违法“黑名单”的失信企业将处处受限。孙伯明说，现在企业不仅不会故意偷税，还要处处防范因疏忽导致的漏税，企业的纳税意识明显提升。

这些年，税收征管制度也得到了明显优化。比如税收征管被分解为管理服务、税源监控、税务稽查、执法监督等多个流程，不同流程由不同人员负责，流程之间可以互相监督。而“集中征收，重点稽查”的税收征管制度，则减少了“税管员制”造成的税收减免随意、管理松散现象。

还有一个不可忽视的因素是地方政府。来自地方政府的压力是税务部门，尤其是地税部门加强税务征管的原因之一。朱远志说，县政府每年都会下达任务，要求该年完成一定数额的税收增收计划。于是年末的几个月就成了朱远志压力最大的时候，他常头疼于税收计划难以完成，甚至为此失眠。要提高税收金额，税务部门最常用的手段就是加强税收稽查，多开展专项检查和常规检查，把可能存在的偷漏税现象都逼出来。当然，地方政府也不只是施压，如果税务部门超额完成了稅收任务，一些地方政府还会予以重奖，以示激励。

多种因素影响之下，税收征管水平在不断提升。国家税务总局的报告显示，到2003年，中国税务实际征收率已经提升至70%以上。也就是说，10年间，中国税收的征管效率提升了20个百分点。中国人民大学财政学教授吕冰洋的研究证实了这个说法，他通过计算得出，从1996年到2005年，中国各省的税收征管效率平均每年提高9.6%。

最近10年，税收征管效率提升的脚步并没有放慢。比如前文提到的“金税三期”和大数据技术就是近几年才应用到税务部门的。而近期启动的国税地税征管体制改革，很可能是税务部门继续提高征管能力的契机。随着国地税合并，由交叉管理形成的盲区将得到清理；人员合并之后，税务部门也会有更充足的人力来完成税收执法。

对企业而言，征管力度变化最大的将是社保金等非税收入。这几天，孙伯明正在接受培训，预计到今年年底，当地部分非税收入就要由他们来征收。孙伯明说，税务部门的征收力度是其他单位没法比的，过去环保部门征收排污费，残联征收残保金，工会征收工会经费，都存在征收力度不足的问题。随着环保费改税，残保金和工会经费由地税部门代收，这几项税费收入的征收率明显提高。

目前，不少中小企业为了节约开支，并没有为员工缴纳社保金；一些工期较短的工人也出于提高收入对考虑，选择不购买社保。如果税务部门按照征税的标准征收非税收入，很可能会强制要求企业缴纳社保金，即便是收费最低的档次，那对企业来说也是比不小的开支。

减税竞争

近20年里，中国的税收征管能力不断提高，这也就意味着税收流失逐渐减少，这是国家治理能力不断提高的体现。同时，这也意味着实际税负越来越逼近法定税负。

当前采用的法定税率适用于征收效率低下的九十年代，是预留税收流失后的结果。随着税务征管能力的提高，法定税率不应该保持不变。

随着偷税、漏税的难度加大，企业的税负感明显增强了。企业依法缴税是理所应当的，但问题是，当前采用的法定税率适用于征收效率低下的九十年代，是预留税收流失后的结果。随着税务征管能力的提高，法定税率不应该保持不变，有必要做出适当调整。

2017年底，财政部下属的中国财政科学研究院发布了一份研究简报。财研院的几位学者调研了中国14709家各个区域、不同类型的企业，为减轻中国企业的负担提出了建议。其中一条就是在征管效率提高条件下，可适当降低名义税率，并通过税制优化减少不公平竞争。

最近一两年，国际社会再次刮起了“减税旋风”。2017年年底，美国总统特朗普签署了1.45万亿美元减税法案。法案从2018年将企业最高税率从35%降至21%，个人所得税起征点翻倍，并从七档简化为三档。这被称为“里根时代”以来最大规模的减税，甚至是“美国历史上最大规模的减税”。

美国之外，英国、法国也相继宣布了减税计划。英国首相特蕾莎·梅表示，英国政府将在2020年前将企业所得税税率降至17%，目标是G20集团中最低；法国总统马克龙则计划在2020年前将企业所得税税率降至25%。

国际社会争相减税，是为了增强自身的竞争力，刺激生产和消费。中国有自己的实际情况和需求，没必要亦步亦趋。但必须清楚认识到，在减税竞争的大背景下，给企业打造好的税收环境从而提升企业竞争力是政府的不二选择。

其实，中国政府早在5年前就出台了一系列减税降费的措施，也取得了显著的成效。在降低法定税率方面，中国的主体税种增值税最近几年已经历了多次调整，基本税率有所降低，税率档次也得到了简并。进入2018年，个人所得税改革启动，除起征点上调之外，还首次采用了“分类与综合相结合”的征收方式，并增设了专项附加扣除。

未来，降低名义税率依然是减税降费的重要手段。财科院建议，中国可以适当降低增值税基本税率和企业所得税标准税率，以及个人所得税的最高边际税率，以缩小名义税率与实际税率的差距，继续减轻社会的税费负担。