网络反腐定位研究

周 江

（华中师范大学法学院，湖北 武汉 430079）

如果将人类阶段大致划分为原始时代、农业时代、工业时代与知识经济时代，那么，当前我们毫无疑问进入了信息时代，亦或不妨将其称之为网络时代。中国互联网信息中心CNNIC发布的第37次《中国互联网络发展状况统计报告》显示，截至2015年12月，中国网民规模达6.88亿，互联网普及率为50.3%，网民人数位居世界第一。可以预见的是，随着大众教育的普及与网络技术的升级，上述数据仍将以可观的速度攀升。诚如托夫勒（Toffler）所言：“第三次浪潮不仅仅是个技术和经济学的问题，它涉及到道德、文化、观念，以及体制和政治结构。”[1]

另一方面，当前中国反腐倡廉如火如荼，反腐斗争成效喜人。周永康、徐才厚、苏荣、薄熙来等高级别官员的相继落马更是彰显了中央坚强的反腐决心。即使在反腐取得阶段性胜利的形势之下，党中央也丝毫没有放松。2016年7月1日，庆祝中国共产党成立95周年大会在北京人民大会堂隆重举行。习近平在大会上发表重要讲话，其将“腐败”定位为执政党面临的“最大威胁”。“七一”重要讲话，习近平深刻阐述了“不忘初心、继续前进”的八方面要求，将反腐斗争再次提上了新高度。换言之，反腐工作会形成持续高压态势，反腐事业仍然任重道远。

当网络与反腐在中国前行路口相遇，它们自身都肩负着特定的历史使命，而它们的结合必将擦出新的火花。就现实情况而言，网络反腐已然成为常态现象，虽说利弊共存，但潜力无限。时代潮流宜疏不宜堵[2]，在积极探索如何利用网络助力反腐事业上，中国政府向来值得称道。2008年，胡锦涛做客人民网强国论坛与网民展开互动，而温家宝则多次与网民进行在线交流。这说明中国政府已经意识到并肯定了网络对社会管理的有益性。正应了托夫勒（Toffler）的观点，“知识革命，以及它所发动的第三次浪潮变迁，将对美国和许多国家产生同样的效果。承认这一历史事实的政党和政治运动将生存下去”[3]。一言以蔽之，网络反腐这一议题，切合了互联网与反腐这两大当今中国热点，具有极大的理论意义与现实意义。

纵观当前学者对网络反腐的研究，不难发现，目光多聚焦于微观层面，如网络反腐的特点、优劣势、制度完善、风险把控、发展趋势等，或者结合典型网络反腐案件进行实证分析。上述研究方向对更好发挥网络反腐效用大有裨益毋庸置疑，然而，若不在理论上厘清网络反腐的定位，会极大影响网络反腐建设的系统性与连贯性。解决了定位问题，网络反腐的具体制度建构自然思路清晰、有的放矢。本文试图对这一前提性问题进行回应，从宏观上把握网络反腐的本质，为网络反腐的具体制度构建指明方向。

一、网络反腐的异质性

网络反腐之所以兴起，自然有区别于传统反腐模式的特殊异质性。

（一）网络反腐的内涵

关于网络反腐的含义，学界并无太大争议。代表性观点认为网络反腐是以网络为信息传播媒介的新型反腐方式，其使得民意得到充分表达，为政府和公民提供了全新的对话平台[4]。关于网络反腐的内涵，以下两点需要注意：

1.网络反腐的主体。

网络反腐的主体，可以简单归纳为网民。即一切掌握基本网络知识，以网络为重要信息获取与传达渠道的主体。相较于传统反腐模式主体的单一性，如党内反腐——纪委、司法反腐——检察院、法院等，网络反腐可谓全民总动员。关于网络反腐主体，现有研究多习惯于将其划分为个人、社会组织以及官方机构。如此分类固然没有错误之处，也符合客观现实，但是否有必要，在网络反腐中应区分不同情况。在腐败信息的供给侧，进行这种区分的意义并不大。通过网络渠道揭露腐败行为，无论是个人、社会组织成员亦或是政府机构工作人员，他们的行为性质并无不同，均没有利用自身职权。因此，无需区分主体类型而给予统一规制即可；但对于腐败信息的接收方来说，上述区分有重要意义——不同主体获取腐败信息后可能采取以及可以采取的应对措施是大不相同的。

2.网络反腐的方式。

笔者认为，一切利用网络手段的反腐行动都应归类其中。具言之，有官方举报网站、民间举报网站、微博、论坛、新闻跟帖等方式。上述众多方式，按照某些学者的观点，可以划分为两种类型：即官方体制内网络反腐与民间围观式网络反腐[5]。申言之，前者指官方机构建立网络举报平台，以收集腐败线索。如最高检建立的网络举报中心、中纪委开通的全国纪检监察举报网等；而后者则指民间通过自己的反腐平台或者私人、公共社交媒介，凭借网络的传播效应以及舆论发酵作用完成的网络反腐运动。此种区分有其特殊意义，因为两者无论是在性质还是在作用机理上都有显著区别。

（二）网络反腐的优势

1.群众路线的践行。

群众路线一直是党中央贯彻的基本路线。一切为了群众，一切依靠群众，从群众中来，到群众中去。网络反腐正是群众路线的生动写照。可以说，在网络时代，在幅员辽阔、人口众多的中国，没有其他渠道能比网络更利于践行群众路线。网络能在极短的时间内，在极广的范围上，汇聚信息量极其丰富的社情民意。政府对信息进行处理后又能通过网络第一时间对民众进行反馈，形成即时性、互动性的交流。况且，当前民众对网络反腐表现出极大的热情。“……西方发达国家，公民政治参与的途径比较广泛，网民在互联网上‘纵欲’的快感并不十分强烈……倒是在中国这样的后发展国家……政治参与途径受到局限，互联网上相对宽松的自由就让人欣喜不已，长期处于喑哑状态的各种民间话语和民间力量突然间找到了它们的出口……”[6]对于民众参与社会管理的热情，政府应当加以呵护，这是群众路线的必然要求，也为将来进一步扩大社会民主奠定社会基础。

2.形成全方位反腐态势。

按理说苍蝇易拍老虎难打，但现实却刚好相反，高层反腐声势更加浩大。像周永康、徐才厚、苏荣等“国”字号干部落马已不是闻所未闻，至于部级干部沦陷大家似乎已经见怪不怪了。然而，高层反腐行动对于普通民众的影响却不直观。对于一个村民来说，周永康贪不贪污、坐不坐牢，真不如村支书是否侵吞了集体财产那样有直接利害关系。客观说，不能一味指责政府。毕竟大老虎与小苍蝇不在一个数量级，而且舆论一般只关注大老虎落马，从而造成上述片面印象。庆幸的是，网络反腐却能很好地形成反腐的全方位覆盖。有学者进行过统计，网络曝光的腐败官员，绝大多数集中在县级及以下[7]。离群众越近，其腐败问题越容易被群众发现。例如在被戏称为“最牛房管局长”的“周久耕”案件中，其就因为抽天价烟、戴名表而被举报。网络举报的隐秘性、便捷性使得问题官员终日处在群众的目光监督之下，防不胜防，这对于官员的威慑作用不言自明。

二、网络反腐的定位

网络反腐势在必行，并显现出诸多传统反腐手段所不能及的得天独厚的优势，此点毋庸置疑。据此，我们是否能将其定位为一种独立的反腐手段呢？所谓网络反腐的定位研究，就是确定网络反腐能不能和传统的反腐手段，如党内反腐、司法反腐等相并列，成为一种独立的反腐手段。笔者的答案是否定的。

（一）网络反腐制度化难以成行

就当前现状来看，网络反腐体系化程度偏低，随意性较大。这也是学者批判网络反腐的主要原因之一。“缺乏完善的网络反腐制度和程序，使网络监督举报腐败陷入了真假难辨的混乱无序状态”[8]。

这与网络自身的特质密切相关。网络具有虚拟性和隐秘性。在网络上，公民的社会责任感有所降低，言论自由被摆在突出位置。很多时候网民发表言论并不是基于事实与理智，而是基于推测与情感，这就导致言论失真的现象非常普遍。此外，信息传递原理也会导致信息失真。曾有科学家模拟实验，让十几个人围坐一圈，由第一个人对旁边的人耳语一句话，再由后者依次向旁边传递。当这句话再传回至发出者的时候，其惊讶地发现，他的话早已被扭曲成另外一个意思。这种信息传递失真现象在网络中可谓无限放大。我们每天打开网络，浏览各式各样的信息，然而这些信息大多数情况下并不是第一手资料，其可能已被转载多次。每个人的思维方式不一样，对同一信息可能有不同的理解，这就导致以讹传讹的现象十分严重。

以上只是撇开人的因素后网络所固有的局限性，更不容忽视的是网络为某些别有用心者提供了滋生的土壤。就网民——网络反腐的主体来说，其素质也是参差不齐的。“民间网络反腐败网站更是鱼龙混杂，往往堕入以营利为目的的巢穴；时常雇佣私家侦探偷拍偷录，跟踪盯梢，造成侵犯名誉权、隐私权、肖像权等”[9]。易言之，相当一部分人并不是为了反腐而反腐，而是为了谋求自身的利益。此外，由于社会贫富差距逐渐拉大，也不排除某些人基于“仇富”、“仇官”心理而恶意抹黑。而在网络反腐的第二种类型，即民间围观式网络反腐中，新闻媒体的推动作用是巨大的，能否引起媒体的关注，往往是此种类型网络反腐能否奏效的关键因素。然而，当曝光量与利益直接挂钩时，部分不良媒体片面追求点击率，为了吸引眼球、制造轰动效应，往往违背职业道德作出不符合客观事实的报道。

上述网络反腐的诸多特质，既是缺乏制度化保障的恶果，也是阻碍网络反腐制度化的拦路虎。无论怎样利用制度规范网络反腐，网络的虚拟性、隐蔽性、信息传播失真性我们都无法有效克服。亦或利用不断发展的信息技术严加管控，能够构建起较为严格的网络秩序，但此时公民、媒体的言论自由就会受到钳制，网络反腐甚至于网络本身就会丧失它的核心意义，这无异于杀鸡取卵、饮鸩止渴。因而有学者指出，“网络反腐作为一种民间自发的监督机制，它固然带有平民性、扁平化的特点，因而便捷迅速、参与度高、富有活力。但也正因如此而成就它的另一面，即网络反腐不可能具有体制内反腐的那种制度化、程式化要素，不可能有受理、立案、管辖、侦查、移送、起诉等复杂而严格的法律规范、权责设定与程序步骤，因而难免会出现随机性、盲目性和不可预测性……”[10]。

相较于网络反腐制度构建必要性、可行性前景不容乐观，传统反腐模式则规则明晰、行之有效。就拿我们所熟知的司法反腐来说，其有一套严格的运行流程。从公安机关立案、侦查（或检察院自侦），到移送检察院审查，再到移送法院审理，每个机关的职责范围及履职程序，都由法律明确加以规定，既确保了腐败分子得到应有的惩罚，也防止了他们的正当权利受到不合法的侵犯；再比如大家普遍认为比较神秘的纪委反腐，其也有自己的一套运行程序。从线索搜集（主要依靠巡视、信访、举报等方式）、调查到立案、查处，每一个环节都得依规而行。如在立案阶段，实行的是分级立案制度。其中，中央委员、中纪委委员违纪须由中央纪委报请中央批准立案。

相较于上述传统反腐方式，网络反腐制度化程度低，并且囿于网络自身特性其前景不容乐观。因此就制度层面而言，网络反腐不足以与已经成熟的传统反腐手段相提并论。

（二）实证分析表明网络反腐难以独立

事实胜于雄辩。以下是几例有着广泛影响的网络反腐案件。首先是“周久耕案件”。周久耕原是南京市江宁区房产局局长。2008年12月因对媒体发表“将查处低于成本价卖房的开发商”的不当言论，引起舆论关注。随后，其被网友人肉搜索曝出抽天价烟、开名车、戴名表等生活问题，引起舆论哗然。人送“最牛房产局长”、“天价烟局长”等极具讽刺意味的称谓。其后，周久耕问题受到有关部门的审查，并被移交司法机关。2009年10月11日下午，南京市中级法院作出一审判决，周久耕犯受贿罪，判处有期徒刑11年，没收财产人民币120万元，受贿所得赃款予以追缴并上交国库。其次是“杨达才案件”。杨达才原系陕西省安全生产监督管理局局长、党组书记。2012年8月26日，杨达才在延安交通事故现场，因面含微笑被人拍照上网，这一不当行为引发争议。随后就有网友指出，杨达才有多块名表。鉴于其党员身份，陕西省纪委对此事高度重视。调查表明，杨达才存在严重违纪问题。依据有关纪律规定，经陕西省纪委常委会研究并报经省委研究决定：撤销杨达才陕西省第十二届纪委委员、省安监局党组书记、局长职务。最后是“雷政富案件”。雷政富，原系重庆市北碚区区委书记。2012年11月，据新京报报道，一篇名为《重庆市北碚区委书记雷政富的性爱视频》的文章，在网上流传。文中附有不雅视频截图，图中男女，全身赤裸，男子面部清晰。随后，一家名为“人民监督网”的网站于20日发表文章、图片及视频链接，称“重庆北碚区委书记包养情妇并与之淫乱”。该话题迅速成为微博热点。11月23日，新浪微博认证账户重庆市人民政府新闻办公室发布微博：“经重庆市纪委调查核实，近日互联网流传有关不雅视频中的男性为北碚区区委书记雷政富。”当日，重庆市委研究决定，免去雷政富北碚区区委书记职务，并将其移送司法机关立案调查。2013年6月28日，重庆第一中级人民法院以受贿罪一审宣判雷政富有期徒刑13年。

以上都是近年来比较典型的网络反腐案件。上述案件所反映出的网络反腐运行模式，可归纳为网络信息提供+传统方式查处。具言之，网络反腐的常态为：网络曝光腐败线索—舆论发酵引起有关部门的注意（如上述司法机关或纪委）—该部门按照本部门既定流程查处腐败案件。换言之，网络反腐要想真正发挥效用必须依托传统反腐手段。如果相关部门对网络爆出的腐败线索视而不见，那么无论网络上如何聒噪，网民们如何义愤填膺，都没有任何意义。究其原因在于网络反腐本身没有自己的惩戒机制，类似于国际法的尴尬地位，是否能实现目的取决于其他主体的行为。民间反腐机构不具备惩戒腐败分子的地位和资格，充其量只是一种社会公益组织。正因为网络反腐必须依托传统反腐手段才能发挥作用，所以本文认为网络反腐不具有独立性。

实证分析表明，网络反腐不能独立完成反腐任务，将其定位为腐败信息的输送者更为合适。网民事实上将网络当作一个行之有效的发声渠道，而这也是网络在反腐领域所做的主要贡献。析言之，网络反腐方式为司法机关、纪委以及其他有权主体提供了大量腐败线索，成为了为传统反腐提供广泛线索的信息源，大大节省了传统反腐的投入成本，提高了反腐效率与精确度。诚如学者所指出的，“网络反腐实质上是公民实现其监督权和言论自由的新形式，体现了公民意识的觉醒和对社会核心价值的认同与追求”[11]。

三、网络反腐信息的搜集

明确了网络反腐的定位——一种行之有效的搜集腐败信息的方式之后，进一步发挥网络反腐作用的核心举措便是提高信息搜集的广泛性与真实性。

（一）官方民间并举提高信息广泛性

要想充分发挥网络反腐的效用，第一步便是拓展反腐信息的来源。可以从以下两个方面着手。

1.建立官方反腐举报平台。

官方举报平台的建立必须多措并举。首先是专门官方反腐举报网站的建立。反腐职能部门必须承担此项责任。令人欣慰的是，我国早已付诸实践，如最高检建立了网络举报中心、中央纪委开通了全国纪检监察举报网，法院方面，全国四级法院举报网站也在2014年正式联网开通。这些专门的官方反腐举报网站，对于表明官方的反腐态度与决心，提升广大网民投身全民反腐运动的积极性具有不可估量的作用。毋庸讳言，当前存在网民更倾向于诉诸媒体而不是官方网站来反映腐败问题的现象。这表明官方举报平台的信任度、有效性仍有待提高。必须加强建设、扩大宣传，提高官方反腐举报平台的权威性。

其次是各级政府举报平台的建设。政府治理的网络化趋势愈加显著，各级政府普遍设立了自己的门户网站。一般而言，各级政府的门户网站属于综合性网站，内容齐全，涵盖信息查询、行政申请、投诉举报等诸多功能。必须落实、健全门户网站中的投诉举报功能，不能流于形式，更不能敷衍了事。理论上说，如果地方各级政府网站能有效搜集本行政区域内的腐败信息并切实加以处理，上述中央部门建立的专门举报网站的适用余地并不大。但无论如何，两者互通有无、相互补充，可以发挥更大效用。

最后需要重点关注政务微博。“微博从单纯的社交工具到网络舆论监督利器，已经悄悄完成了一次华丽转身”[12]。微博时代使得人人都可以有效发声，成为信息传播源头。公众利用微博介入公共事务已经成为一种不可阻挡的潮流。政务微博作为行政机关发布信息、搜集信息的重要渠道，理应利用好先天优势，加强与民众的互动，广泛搜集腐败线索与信息，发挥微博强大的监督功能。

2.鼓励民间网络反腐。

单方面的官方渠道远远不够，网络反腐的生命力恰恰在于全民总动员，或称之为“庶民的胜利”。因而如何充分调动网民的力量是关键所在。这里的“网民”主要可划分为两类群体，一是民间反腐网站、论坛，二是网民个人。

政府必须树立“宜疏不宜堵”的指导思想处理与民间反腐的关系。对于网民积极参与反腐败斗争的行为，我们首先应当给予高度肯定。这不仅是公民意识觉醒的表现，对于将反腐事业推向更高层次也意义非凡。政府应当多措并举鼓励网民举报腐败行为。对于网民提供的线索，无论是否真实、有效，政府都应该及时予以反馈。例如，最高法要求各级法院举报网站在10个工作日内向举报人反馈来信处置情况。必须让网民得知自己的声音被人听到，自己的检举受到重视。换言之，必须激发网民的存在感方能激起他们参与公共事务的热情。诚然，由此产生的工作量不容小觑。为避免有所疏漏，应安排专人负责。此外，对于那些查证属实，并且对腐败案件的破获起到重要作用的线索，应当给予举报人一定的物质奖励。毕竟对线索的搜集、整理需要耗费一定的时间与精力，有时还需冒一定的风险。上述付出理应得到尊重。

（二）规制举报行为保证信息有效性

所谓“全面撒网，重点捕鱼”。拓展腐败信息的来源渠道，提高信息搜集的“量”固然必要，并处于基础性地位。然而，政府不可能对每一条检举信息都仔细筛选、查证核实，这并不切合实际。一方面，人力物力不允许，另一方面，也是因为网络反腐中充斥着大量的虚假、无效信息。正如本文第二部分所言，网络具有虚拟性和隐秘性，网络反腐主体也是良莠不齐的，因而导致网络反腐随机性、盲目性特点显著，并极易侵犯当事人及其他主体的合法权益。对此问题若不加以妥善解决，必然严重影响网络反腐的建设。诚如有学者指出的，“网络反腐提供了便捷的民意表达渠道……但同时也增大了对个人权益特别是隐私权的侵害几率。”[13]如何应对这一问题，其实就是研究如何提高网民检举信息的有效性。

1.实名举报的区别适用。

“逐步推进网络实名制，将网络世界纳入现实法律规制的范围，有助于杜绝网络反腐中的乱象”[14]。对此，笔者深以为然。然而，是否不区分网络反腐类型，一刀切推行实名举报制度，有待商榷。推行实名举报后，网络的虚拟性与隐蔽性一定程度上被打破，言论与主体相连接，网民要为自己的言论负责。这极大有利于杜绝部分网民不负责任甚至居心叵测的言论。然而，其弊端却也不可不察。网络反腐之所以如火如荼，恰恰在于其隐蔽性与快捷性。网民不用顾虑太多，可以自由地投入到反腐事业当中。一旦全面推行实名举报制度，一方面会有一批网民因担心自身信息被泄露会望而却步。另一方面考虑到当前公民个人信息泄露现象十分严重，不排除举报人信息泄露事件实际发生，从而导致举报人被打击报复。此对于网络反腐的公众参与热情可谓是致命一击。怎样在提高网络反腐检举信息的有效性与保护网民的参与热情和安全中寻找一个平衡点，本文提出如下折中方案，即区分不同网络反腐类型适用实名举报制度。

具言之，在官方反腐网络平台上，苛以网民实名举报的义务；而在非官方场合，是否实名举报取决于网民的自由选择。对于自愿选择实名方式举报腐败信息的，政府应当加以优先处理。与此同时，允许网民在非官方网络平台上匿名举报。进行如此制度设计，主要考虑到如下事实：通过非官方渠道反映腐败信息，信息发酵、传播，到被相关部门重视、处理，需要经过一定的时间段。这个流程本身就有去伪存真的作用，很多不实消息在传达到官方机构之前就已经泯灭；然而在官方平台上举报，腐败信息直接与反腐职能部门相对接，缩短了信息核验的时间，因而必须采取特定方式提高信息的有效性。更重要的原因是官方举报平台相较于民间举报渠道来说，其安全性、保密性更高，信息遭受泄露的可能性大大降低，具备实行实名举报的土壤条件。与此相对应，民间网络反腐平台以及其他网络媒介，其安全性不敢恭维，民众对其信任度也较低。基于网民自我保护的心理更适宜推行匿名举报。

2.加大对违法举报的惩处。

有学者大声呼吁，“必须警惕网络反腐的异化行为”[15]。最大程度的警惕莫过于加强惩处，无惩处措施就无以形成震慑。确实，网络反腐中存在这样一股“异化行为”，他们举报腐败行为并不是真正为了反腐，而是有其不可告人的秘密；其举报的也可能不是真正的腐败信息，而是杜撰、造谣甚至是栽赃陷害。网络反腐被少数别有用心者所利用，成为他们谋取不正当利益的工具。这确实是网络反腐无法回避的问题。

例如，在雷政富案件中，在对雷政富违纪违法问题深入调查过程中，警方发现了一个进行敲诈勒索犯罪团伙的线索。经公安机关侦查，2008年至2009年期间，肖烨等人采取色情勾引、秘拍不雅视频等手段，敲诈多名党政干部和国有企业负责人。导致雷政富下马的不雅视频也出自其手。检察机关随后批准逮捕了肖烨等犯罪嫌疑人。

本案给那些心怀鬼胎的“举报人”敲响了一记警钟。诚然，对于网络反腐我们应当予以肯定；对于网络反腐的主体——网民，我们应当加以鼓励。但这绝不意味着任由他们超出法律的界限为所欲为。在一个依法治国的社会，法律是一切行为的准绳。因而，若网民的检举行为触犯了刑法，应当坚决移送司法机关加以惩处；即使未达到刑事犯罪程度，但若对他人的名誉权、隐私权等权利造成不法侵害，对于受害人的民事赔偿请求，法院应当予以支持；而对那些人云亦云、以讹传讹或者以吸引眼球为目的的胡编乱造，情节严重的，应当给予行政处罚或者对其进行批评教育。多管齐下、严格执法方能有效遏制上述网络反腐中的失范行为。应当注意的是，网络反腐毕竟以自由为突出价值，从某种程度上说，自由是其生命力所在。因而，其对失范行为的惩处标准，应当相较于传统反腐方式有所放宽。只要当事人不存在恶意或重大过失，就不应当对其进行惩处，除非造成了恶劣的后果。

结语

网络反腐是当前中国社会关注度较高的热点问题，对其加以研究极具现实意义。网络反腐的核心内涵在于全民总动员及对网络的充分利用。网络反腐具有传统反腐方式无可比拟的优越性，其是党的群众路线在新时期下的深刻实践，并且对各级官员都有极强的震慑作用。然而，由于网络反腐在制度化道路上，受制于自身性质有难以逾越的障碍，并结合现状分析可以得出，网络反腐并不是一种独立的反腐方式，其只是一种有效的腐败信息搜集渠道。对网络反腐的进一步建设应当围绕其定位展开，即提高信息搜集的广泛性和有效性。对于前者，必须加强官方反腐网络平台的建设，并采取及时反馈、适当奖励等措施提高民间反腐的积极性；而对于后者，应当有条件地推行实名举报制度。官方网络举报平台统一实行实名举报，而在民间网络反腐领域则赋予当事人选择权。这不仅有利于提高检举信息的有效性，也有利于保障举报人的信息和人身安全。此外，必要的惩处措施也显得尤为重要，以对网络反腐的失范行为产生强大的威慑作用。网络反腐方兴未艾，其必将进一步肩负起新时期的反腐重任。让我们拭目以待，并加以呵护、培育。●