英国高等教育质量保障署的法律“身份”及其运行

代林利

（复旦大学复旦学院，上海200433）

明确的法律地位是第三方评估机构有效发挥功能的前提。对于我国事业单位性质的高等教育评估机构而言，其法律地位究竟属“公”还是属“私”，一直都未能真正明确。因此，我们有必要考察、借鉴国外对类似机构的相关法律规范，来弄清其真实“身份”。在世界高等教育评价领域，英国的高等教育质量评价机构兼具了“公”“私”双重属性，其全国性教育评估机构——高等教育质量保障署（Quality Assurance Agency for Higher Education,QAA）既具备独立的法律地位，同时也接受政府的资助和监管。因此，尽管法系不同，文化迥异，我们仍有必要对QAA进行相关解读。

一、QAA的成立：政府对高等教育质量保障领域影响的加强

QAA成立的过程其实可以看作是国家通过立法对高等教育及其质量保障不断加强影响的过程。尽管QAA最早可以追溯至1917年成立的大学拨款委员会（UGC），但彼时的UGC不过是财政部附属的一个对大学拨款事宜提出建议的咨询机构，拥有自治权的大学则多是通过聘请外部评价员来进行学术质量的自我修正和保障。如图1所示，自20世纪60年代中叶至1997年的30余年间，英国的高等教育质量保障体系一直实行双轨制——对50余所大学由其内部进行非正式、非持续性的评估，对其他非大学系列公立高等学校进行正式评估。随着管理主义的兴起、英国高等教育大众化进程的加快以及知识经济对高等教育影响的凸显，政府对高等教育的关注日重。1985年，《林德报告》①建议应由一个单一机构对英国大学的教育质量进行外部评估。1992年，根据《继续和高等教育法案》，教育部重新组建了英格兰、苏格兰和威尔士的拨款机构，并授予其对所资助教育机构的教育水平进行评估的法定责任。根据该法案，原双轨制下的评估机构也进行合并，即对原大学系列进行自我评估的HEQC（Higher Education Quality Council）和对原非大学系列公立高等学校进行评估的拨款委员会质量评估小组，包括英格兰高等教育资助理事会（Higher Education Funding Council for England,HEFCE）和威尔士高等教育资助理事会（Higher Education Funding Council for Wales,HEFCW）下辖的评估小组进行合并，最终于1997年成立了高等教育质量保障署（Quality Assurance Agency forHigherEducation,QAA）。苏格兰高等教育资助理事会（Scottish Higher Education Funding Council,SHEFC）也同意将其质量评估业务委托给QAA予以实施。

从大学的自我修正到形成双轨制，再到双轨合一、建立QAA，至此英国的高等教育质量保障体系已基本纳入政府的管理范围。尽管如此，QAA在性质上仍然是“一个独立的评估机构”，并且在法律上仍然只“由英国各大学代表性机构，包括英国大学联合会（UUK）、高等教育行会（GuildHE）、威尔士大学联合会（UWales）和苏格兰大学联合会（UScotland）共同所有”[1]。

二、QAA的法律“身份”：私法意义上的慈善公司法人

2017年，QAA在《实务守则》（Code of Best Practice）第2页明确陈述了其法律地位：“QAA于1997年3月27日成立为担保有限公司，并于1997年6月9日在英格兰和威尔士注册为慈善机构。自2007年2月6日起，QAA也在苏格兰注册为慈善机构。因此，QAA适用于《2006公司法》和《2011慈善法》，以及苏格兰慈善监管机构（OSCR）的相关规定。QAA的公司成员和合法所有者是英国高等教育机构的代表机构，包括英国大学联合会（UUK）、高等教育行会（GuildHE）、威尔士大学联合会（UWales）和苏格兰大学联合会（UScotland）。”[2]

根据李德健博士的分析，在英国法中，“慈善机构”只是表明了该组织的法律地位或者“法律资格”（legal status），而并非某种“法律结构形式”（legal form）。慈善机构可以采用各种可供利用的结构形式（如慈善公司、慈善信托和慈善性非法人社团等）来具体组织运营。一般来说，它可以分为两大类：一类是具有独立法人资格的慈善组织，例如慈善公司；另一类是不具有独立法人资格的慈善组织，例如慈善信托与非法人社团等。作为慈善公司，则需要受到慈善法与公司法的双重规制，即：既要注册为慈善组织，同时还需要注册为公司，并在其章程中陈述其慈善目的。[3]在多数情况下，慈善公司会采用“担保有限公司”（a company limited by guarantee）的法律形式来运营。在此类公司中，成员责任受章程限制。成员根据其担保声明，承诺当公司清算时分担相应数额，公司即可成立。该数额又称担保基金，它通常在公司清算时产生，不适用于有业务经营的企业，因此担保有限公司一般仅限于慈善目的或者非商业目的，如慈善组织或者地方性足球俱乐部等。因为没有实际资本的投入，所以这类公司成立时，为了维护其运作，通常要求成员缴纳一定的费用。[4]作为慈善组织，公司不向成员支付红利；相应地，成员在公司解散时承担的责任也极为有限，且通常金额极小。例如，QAA成员机构的责任金额就不超过一英镑[5]。

不难看出，作为受《慈善法》和《公司法》双重规制的非营利性组织，QAA在法律属性上无疑属于私法意义上的法人。在此前提下，“慈善公司”这一“英国最为传统的从事慈善事业的法人形式”[3]也逐步形成了较为成熟的治理机制，并且不论是权力结构、资金筹集渠道，还是监管审计机制和决策程序，“私法自治”理念都贯穿始终。

三、“私法自治”原则下QAA的运行机制

组织运行机制分析离不开对以下六个要素的解构：一是组织结构，即运行的框架；二是组织权力，即运行的内容；三是组织人员，即运行的主体；四是组织资金，即运行的动力；五是决策机制，即运行的规则；六是组织监管，即运行的监督。这六个要素共同构成了组织的运行机制。其中，结构是组织的外在显现，后五项则构成了组织运行的内核，也是“私法自治”原则与实践的集中体现。

图1 QAA成立过程一览表资料来源：作者根据Elaine Harries Jenkins.From Both Sides of the Table:the Role of the Quality Assurance Agency for Higher Education[D].Cardiff:Cardiff University,2015:19改编。

（一）独立行使的民事权利

根据QAA的《组织章程》（Articles of Association），作为保障和提高高等教育质量并为政府提供咨询建议的机构，其享有的独立权利包括财产处理权、业务处理权、机构处理权、人事处理权和法律事务处理权。财产处理权包括以下权利：接受或给予捐赠；出借或筹募资金；收购其他公司或认购股份、债权证或其他票证；投资证券及房地产；开出并接受期票、票据、支票和其他金融工具；购买、租赁或交换不动产或他人财产。需要说明的是，如果QAA持有任何可能受信托约束的财产，那么它只能以相同的信托方式处理该财产。此外，若QAA持有英格兰、威尔士慈善委员会管辖的财产，QAA可对此类财产收取管理费用并对相应的管理行为负责，但未经法律授权，不得对此类财产出售、抵押或出租。业务处理权包括以下权利：不以营利为目的进行出版印刷和传播活动；不以营利为目的举办展览、会议、讲座、课程和研讨会等；接受会员以及提供咨询服务等。机构处理权包括以下权利：可自主决定与任何具有慈善性质的公司、机构、社团或协会合并；可自主建立自治或非自治的区域分支机构；可自主对其他任何慈善类协会或机构提供资金支持。人事处理权包括雇用工作人员并为其提供保险以及为董事提供责任保险的权利。法律事务处理权包括提起上诉和应诉等权利。

可以看出，QAA拥有民事行为主体所享有的各项私权。这既是对QAA公司慈善法人地位的注脚，也是其处理与其他利益相关者之间社会关系的行为框架。尤其需要说明的是，在《章程》规定的21条组织权力（power）中，涉及财产处理权的条目就有9条。很明显，财产权作为私法中最重要的一项权利，在QAA的章程中得到了详尽的体现和保护。当然，其中的财产投资和收益必须具有慈善性质并以公共利益的有效实现为最终目的，这也对QAA的治理能力和风险管控能力提出了更高的要求。

（二）治理机构成员的代表性与独立性

QAA的核心治理机构是董事会，它是QAA一切权力、责任、权利和义务的中枢。董事会每年至少召开四次会议，来制定QAA在战略层面的使命、战略和相关政策，以及监督管理QAA的财务状况，其成员也是QAA的内部受托人。因此，董事会成员的遴选与任命对QAA的运行与发展尤为重要。根据QAA的《组织章程》，董事会共由18名成员组成，通常成员的任期最长不超过6年，学生董事的任期最长不超过2年。其来源具有广泛的代表性，包括五类成员。（1）高等教育机构董事5名：4名董事由QAA的四个成员机构，即英国大学联合会、高等教育行会、威尔士大学联合会和苏格兰大学联合会共同任命；另1名董事由英国学院理事会（UKC）提名并经董事会批准任命。（2）政府董事4名：由教育部（DfE）、英格兰高等教育资助理事会、威尔士高等教育资助理事会以及苏格兰资助理事会（Scottish Funding Council,SFC）共同任命。（3）独立董事6名：由董事会按照章程第47条任命（包括主席），分别来自工业、商业、金融或其他专业领域，其遴选遵循自由申请、公开竞争和集体面试的原则。（4）学生董事2名：其中1名学生董事由董事会任命，可以是本科生或研究生，也可以是由学生代表组织选举产生的人员；另1名学生董事由全国学生联合会提名并经董事会批准任命。（5）其他高等教育机构董事1名：由董事会在英国私立高等教育机构提名人选中直接任命，同时该机构也不在英国各高等教育资助理事会的资助范畴内。

作为慈善公司，QAA并没有经济学意义上的明确的所有人，这就要求治理机构必须通过合理的人员安排来保持治理活动的公共性和慈善性，因此在成员选任上就更侧重众多高等教育质量保障利益相关者之间话语权的保障和平衡，这一点也与其他以资源获取为重心的组织治理机构存在较大差异。当然，保障公共性的前提是保持治理机构成员的独立性，即不得为除组织慈善目的以外的其他个人或机构服务。为此，根据《2011慈善法》，QAA董事会也对治理机构成员的管理机制进行了相应的制度安排，包括建立独立董事制度来解决“内部人控制”问题，以及拿出部分组织资金为董事购买责任保险，以减少其因决策瑕疵而带来的个人风险等。

（三）资金筹集渠道的多元化与资金筹集方式的合同化

根据QAA2015-2016年度财务年报，可以看出其资金筹集渠道并非来自单一的政府拨款，而是囊括了会员费、合同服务费和其他收入的多元化渠道。（1）合同化服务收入：涵盖了QAA为全英高等教育机构、英国四个高等教育资助理事会（英格兰、威尔士、苏格兰和北爱尔兰）和相关专业协会提供国内外质量评估服务的佣金与合同收入。（2）高等教育受评院校的会费：根据英国各高等教育理事会对资助院校的要求，所有接受公共资助的高等教育机构以及部分非公共资助教育机构都是QAA的会员，均需支付相应的年费，用于开展高教研讨会、出版学术刊物以及举行相关的学术交流活动。（3）其他私人合同、咨询和业务工作收入。总体来说，在《公司法》和《慈善法》的法律框架下，作为慈善公司，QAA可以根据章程来自主决定如何筹集资金。上述多元化的资金筹措渠道不仅可以为QAA实现组织目标提供坚实的财力保障，也是其维护组织独立性的重要手段。

图2是QAA2015-2016年度资金来源方式的统计图。从中我们可以发现，在所有资金来源方式中，来自英国政府的直接财政资助份额最小，而各高等教育资助委员会的合同服务费则占比最高。究其实质，这是英国当前“小政府、大社会”治理理念的实践方式之一，也是QAA作为私法下辖组织的法律性质所决定的。一方面，政府弱化直接的财政拨款有利于缓解长期以来由高福利制度所带来的财政压力，进而有利于进一步推动福利国家体制转型；另一方面，QAA作为具有完全民事能力的慈善公司法人，政府也倾向于通过合同化的方式来获取更为优质、高效的高等教育评价服务。当然，合同的订立是在高等教育资助委员会这类独立机构与QAA之间进行的，政府的角色仅在于向前者提供资金，这就使政府能够最大限度地在遵守公私法界限的前提下促进公私合作，也更加淡化了政府对高等教育领域的干涉。

图2 QAA 2015年、2016年资金来源图（单位：英镑）资料来源：Quality Assurance Agency for Higher Education.Annual Report and Consolidated Financial Statements for the Year Ended[EB/OL].[2016-07-31][2018-05-16].http://www.qaa.ac.uk/docs/qaa/about-us/annual-report-2016.pdf?sfvrsn=66c1f281_13.

（四）决策程序的民主与自治

作为决策权力的分配方式，决策机制可以从决策主体和决策方式两个方面来考量。在决策主体上，QAA的最高决策机构是所有成员参加的年度成员大会，但董事会却是QAA真正的权力和决策核心。具体来说，QAA董事会每年至少召开四次会议，法定参会人数为8名董事，其构成应至少包括1名会员机构董事、1名政府董事和2名独立董事。在决策方式上，年度成员大会中的每个成员机构代表都应对QAA的年度财政报告和发展规划等重要事项进行举手表决。若赞同票过半，则决议通过；若赞同票与反对票数量相等，则决议未通过。在董事会的决议过程中，董事会主席由董事会在6名独立董事中不定期任命。在决议事项时，每位董事均有一票表决权，同样由多数票决定是否通过决议。若正反票数相等，则董事会主席不得投第二票或决定票，决议也因此不得通过。可见，QAA的决策机制实行的是一人一票和同票同权的决策原则。尽管决策主体不可避免地会带有自身的利益倾向，但上述制度安排尽可能地保证了权力的民主与制衡，以尽量避免外部利益的干扰，进而有利于实现组织的自我管理。

（五）独立的财务审计制度与严格的风险管理机制

如前所述，QAA并没有经济学意义上的所有人。为了确保组织慈善目的与公共利益的实现，也为了防止慈善组织在治理过程中的违法犯罪行为，决策和财务的透明化就显得尤为重要。正因为如此，英国《2011慈善法》第八编对慈善组织的个人账目、集团账目、账目审计与审查、年度报告以及公众查阅账目的权力等进行了细致严格的规定。[6]除此以外，慈善公司还必须遵守《2006公司法》的相关规定，包括制作董事报告、账目和报告的公布、对被审计账目的要求以及审计师的任命和罢免程序等。[7]

此处不得不提及英国慈善组织的官方管理委员会——慈善委员会。根据《2011慈善法》的规定，慈善委员会在苏格兰和威尔士地区保留并代表王权行使职权，且其行使职权过程中不受任何内阁成员或其他政府部门指示或控制的约束。[6]作为一个非内阁部委，慈善委员会的决定也只能由法院来推翻，其基本职责在于根据法律指令采取特别行动或者指导慈善财产的运用，此外不得行使任何慈善组织中慈善受托人的职能，或其他直接涉及慈善组织运行的功能。[3]也就是说，慈善委员会作为官方管理机构，对慈善组织的指导仅限于财务监管，而被禁止涉足其具体的业务运营，这就从根本上保护了慈善组织的私法自治权。

因此，根据上述法律规定，QAA的监管机制分为内外两个层面进行。在外部层面，委托第三方进行年度财务审计。在每一会计年度，QAA均会委托第三方审计机构对组织的财务状况进行审计，形成年度报告，并根据《慈善法》的规定向慈善委员会提交相应的报告、资产负债表、账目副本以及审计员报告副本等文件。同时，相应的账目记录和报告还应保留至少6年以上。在内部层面，依托董事会下属的审计与风险控制委员会和规划与运营绩效委员会，对组织的战略和运营风险进行评估和管理。例如，每年QAA审计与风险控制委员会均会对组织的战略风险登记册进行两次审核，而规划与运营绩效委员会则会在每个学期内召开两次会议并制作运营风险登记册。上述文件均须提交董事会审议通过并作为组织战略发展的参考。

四、结论：私法自治原则的贯彻与实践是保证事业单位法人独立性的根本

从以上关于QAA法律身份及其运行机制的分析中，我们不难发现，QAA明确的法律“身份”及其框架下对私法自治原则的贯彻是QAA得以有效履行组织使命并实现组织目标的基础和保障。这一原则也在美国的高等教育评价实践中得到了印证。在美国，高等教育评价由大学自愿联合形成的院校认证协会负责组织实施。美国各州法律在认证协会法人地位的问题上同样坚持了私法自治原则，所有类似的自愿性协会组织也都属于私法人。[8]政府对此类法人内部管理权的干预较少，主要依靠登记机关、审计机关、税务机关、司法机关等多个部门对协会组织实施监管，而监管的重点则在于税收管理。

上述结论对于我们认识我国事业单位法人的法律属性，进而通过立法来明确事业单位法人的权利和义务具有重要意义。目前，我国的《民法通则》将法人区分为营利性法人、非营利性法人和特别法人三大类，其下又分了若干小类。其中，事业单位法人在法律性质上到底适用公法还是私法一直都具有不确定性，这也就为公法机构权力向私法组织延伸留下了空间，从而在组织的运行过程中不可避免地产生了法律地位独立性与运营行政依附性的矛盾。例如，我国各省、自治区和直辖市都成立了教育评估院，来开展各级政府教育部门、学校以及相关单位委托的教育评估项目并进行评估政策研究。在法律意义上，教育评估院具有独立法人资格，属于“非营利法人”中的事业单位法人，并拥有自己的名称、组织机构、住所、财产或者经费，具有民事权利能力和民事行为能力，且依法独立享有民事权利和承担民事义务。不过，现行《民法通则》以及《事业单位登记管理条例》都未对事业单位法人的权利和义务、治理架构以及监管方式予以具体规定。在此情况下，教育评估院通常被定位为各级政府教育部门中从事教育评估的直属机构并受到政府的全面监管，其法定代表人由政府任命，职员工资来源于政府财政预算并享有相应的行政级别，且其设立、运行和解散都无法避免政府的直接干涉，这无疑不利于政府的简政放权，也不利于事业单位法人组织的良性发展。

出现这一问题的原因是多方面的，但不可否认，公共利益实现途径的唯政府化是我们长期以来一直存在的理念误区。在当今这个社会发展日趋扁平化的时代，它的存在不仅无助于培育壮大我们原本就不甚发达的社会体系，更会带来一系列社会问题。所幸，我们对此已有认识并正在积极着手转变，事业单位体制改革也因此有了实质性的推进。但总体来看，贯彻私法自治并保障事业单位法人的独立性，我们依然任重而道远。

注释

①《林德报告》，即1985年由Norman Lindop爵士主持的《公立高等教育学术验证咨询委员会报告》（The Report of the Committee of Enquiry into the Academic Validation in Public Sector Higher Education）。