善治视阈下城市油气管道安全的参与式治理模式探析

胡卫卫 田富俊

摘要：城市油气管道安全治理是城市公共安全治理的重要内容，利益相关者作为参与主体并积极发挥作用是治理能力现代化的重要体现。基于“善治”理念，以新公共管理理论为支撑，分析了我国城市油气管道安全治理现状并对国外管理经验进行了总结。通过对四种不同治理途径的比较分析，在阐述利益相关者利益诉求的基础上构建参与式治理模式，并从建立健全相关的法律法规、提升利益相关者的参与程度、完善油气管道安全协同监管机制、构建各参与主体间的互动耦合机制等方面提出城市油气管道安全治理的主要策略。

关键词：城市油气管道；安全治理；善治；参与式治理模式

中图分类号：X928

文献标识码：A DOI：10.3963/j.issn.1671-6477.2018.02.0005

随着社会主义市场经济体制的完善和政治民主化进程的推进，治理主体多元化已经成为社会公共安全治理新的发展趋势。城市油气管道安全影响到城市人民的生产和生活，也严重威胁到市民的人身和财产安全。市民社会的兴起弥补了政府在公共事务管理中的缺陷，是政府由单一中心管理向公众参与治理衍变的重要体现[1]。本文中的利益相关者是指直接或者间接参与城市油气管道安全治理且与自身利益相关的组织或个人，主要有相关的政府部门、企业、普通市民、科研机构（专家学者）、新闻媒体，社会公益组织，如图1所示。

利益相关者参与城市油气管道安全的治理在一定程度上拉近了政府与其他社会群体之间的距离，提升了油气管道安全政策制定和执行的效率，真正地发挥了群众的力量推动社会公共安全治理。城市油气管道安全治理作为城市公共安全治理的重要内容，引起社会各界的高度重视，城市油气管道安全的治理模式和策略成为当今社会探讨的重大课题。

一、我国城市油气管道安全治理困境及国外管理经验借鉴

（一）我国城市油气管道安全治理的困境

截至2014年底，中国境内建成油气管道总里程约11.7万千米，但是生产基础薄弱，安全保障能力不足。近年来，油气管道安全事件频发，特别是山东青岛“11·22”事件中石化东黄输油管道泄漏爆炸和大连“6·30”泄漏燃烧事件，城市特有的“场”吸引和“场”辐射引起社会的动荡。城市油气管道安全风险主要来自社会环境风险、自然环境风险以及企业内在风险。社会环境风险主要是“第三方”打孔盗油、高后果区风险和后建工程施工损伤风险；自然环境风险主要指地质灾害引发的油氣管道安全风险；企业内在风险主要指企业提供的管道产品质量不符合要求，安全投入低等原因造成的风险。我国城市油气管道安全治理目前面临的困境主要有以下几个方面：

第一，政府主导性强，管理主体单一。行政体制改革滞后导致政府权力过度集中，油气管道安全治理是一个复杂的系统，需要多个部门的合作，然而在油气管道的安全治理中，政府尽可能地包揽了一切管理事务，其他社会组织因为没有执法权，参与效度低，导致政府失灵。第二，各个部门职责不清，协调不合理。我国城市油气管道安全管理因职责不清常出现多头管理现象，监局、发改委、公安局共同参与管理，遇到责任就会相互推诿，遇到好处就会相互争夺。第三，监管机制不健全。网络化的监管机制是安全治理的重要途径，但由于缺乏市场准入的监管机制，导致城市油气管道安全管理中监管主体不明，职责不清，监管缺位、错位和越位的现象层出不穷[2]。第四，油气管道腐蚀问题严重。随着时间的推移，油气会对管道造成腐蚀，我国60%的现有管道属于超长服役，油气管道本身质量不达标或者缺乏必要的防腐措施也是造成管道腐化的主要原因。第五，油气管道规划与城市发展规划不协调。城镇化进程的推进导致城市规划的工作量增加，然而政府缺乏长远规划的意识，多数规划主管部门很少把管道设施纳入到总体规划之中考虑，致使长输管道的建设和运营面临着越来越严峻的形势，埋下安全隐患。

（二）国外油气管道安全治理经验借鉴

国外发达国家在油气管道安全治理方面积累了丰富的经验，对我国油气管道安全治理提供了有益的启示：

第一，完善相关法律法规体系。比如，美国制定专门的《管道安全法》以及《2002年管道安全改进法令》等众多涉及油气管道安全的法律法规，其内容涉及到油气管道本体质量和外部安全等。第二，多部门联合监管。通过健全油气管道安全监管机制，明确各个监督主体的职责，实行联合监管。第三，治理主体多元。油气安全治理涉及多个主体，以美国为例，包括政府部门、企业、社会组织及技术机构协调管理，政府部门主要负责宏观的整体规划，企业承担主体责任，技术机构负责技术检验，社会组织负责协调管理。第四，通过宣传教育，提升社会公众的安全意识，增加社会安全投入，美国从联邦到企业都有专项预算。第五，发动公众参与油气管道安全工作，通过沟通机制，实现信息共享。在国外有很多社会团体发挥了重要作用，比如加大拿的CEPA、英国的UKOPA、美国的PST、AOPL以及防腐工程师学会NACE等。

目前，国内学者对城市油气管道安全治理中存在的问题和治理路径进行了探讨，但是采用何种模式以及参与策略是什么，仍需进一步探究。

二、城市油气管道安全治理途径比较

城市油气管道安全治理一般有四种途径，即国家治理途径、公民社会治理途径、平行治理途径和参与式治理途径[3]。国家治理途径是以科层制为依托，实行垂直管理，呈现权力矩阵，各层级之间是一种统治与被统治的关系，完全依靠政府统治力来进行油气管道安全治理；公民社会治理途径主要依靠社会公共部门，通过自我调节，自我管理的方式进行油气管道安全治理；平行治理途径主要是以市场机制为依托，运用一定的规则，通过社会与市场之间的互动来进行治理；参与式治理途径是新公共管理运动的产物，以新公共管理理论为支撑，主要特点是治理主体多元化，通过利益协调机制和利益链条来调节各个利益相关者之间的利益关系。从管理主体、管理机制、管理方式、管理侧重点和管理资源来源等维度进行对比，上述四种途径存在明显差异，具体情况见表1。

通过对四种城市油气管道安全治理途径的比较分析发现，传统依靠科层官僚制的政治统治模式已经很难适应社会治理的需要，以政府为中心的治理路径很难实现资源的优化整合，管理方式僵硬导致管理效率低下。公民社会治理途径虽然是一种理想化的治理模式，但是不符合我国实际情形，我国公民社会虽然有一定程度的发展，但是还不成熟，国民素质还有待提升。我国同世界各国的油气管道安全治理方式存在很大的差异，对于发达国家好的治理经验可以借鉴，但是不能照搬照抄，因此依靠国际统一的标准和准则的平行治理途径并不能在我国城市油气管道安全治理中发挥作用。社会主义市场经济体制打破了原有的计划经济体制单一的利益结构，形成多元化的利益格局。很显然，基于善治的理念，倡导实现参与式的治理模式为我国城市油气管道安全治理提供一种思路，将促进我国城市油气管道安全治理效率的提升。

三、城市油气管道安全治理中利益相关者的利益诉求分析

（一）相关政府部门的利益诉求

我国政府的权力来源于人民，必须对人民负责。在城市油气管道安全治理中，政府要起主导作用，作为公共权力的执行者，政府行为要对人民负责。政府参与油气管道安全治理是政府公信力的表现，也是政府的职责。油气管道的铺设和管道安全的监管都离不开政府的直接参与，每当油气管道泄漏或者涉及到油气管道安全事故的时候，政府处理的态度和时效是检验政府合法性权威的重要指标，因此，政府参与油气管道安全治理是为了维护政府形象和自身的合法性权威。

（二）油气管道企业的利益诉求

油气管道企业作为盈利性组织，其目的是追求自身利益最大化。油气管道安全事故发生的很大一部分原因是管道质量不合格，设施不齐全，这与油气企业或者管道企业的产品质量投入有关。有些管道企业在建设管道时偷工减料，没有对管道包敷防腐绝缘层，甚至没有加设阴极保护装置，对于容易被碰撞的局部管道没有设置标志，企业的员工在施工时，在缺乏严格监管的情况下不按照技术操作规程和相关的制度标准进行。因此，油气管道的安全治理离不开企业，而企业为了维护自身的信誉和形象必须以主体的身份参与治理，其最终目的是实现盈利。

（三）普通市民的利益诉求

城市油气管道安全是城市公共安全治理的重要组成部分，关乎着普通市民的生命和财产安全。随着社会经济的快速发展，城市居民的收入增多，生活质量提升，对生命更加珍惜，生命和财产作为市民生存和发展的基础，越来越得到市民的爱护，因此，可能会对威胁到自身安全的各种因素给予重视。政治民主化进程的推进提升了市民的政治参与热情，更多的市民的民主意识和权利意识增强，会通过更多的途径和方式参与到公共事务的决策中。城市油气管道安全作为公共安全的重要组成部分属于公共产品的范畴，公共产品具有正的外部性，市民更愿意投入时间和金钱以及更多的资源去维护油气管道的安全[4]。

（四）新闻媒体及科研机构的利益诉求

新闻媒体作为重要的社会力量在公共危机管理中发挥重要作用，当油气管道安全事件发生时，公众一般会通过媒体了解事件的发展动态和相关信息，新闻媒体作为信息传播的媒介，为了提升自身的关注度和知名度，往往在涉及油气管道安全等问题上总是冲在最前面以便获取一手信息资料。科研机构在油气管道安全治理中充当智库的作用，为政府部门提供决策咨询。科研机构的日常运行需要一定的成本，而科研经费是维护机构运行的主要资金来源，为了获取更多的经费，科研机构往往会更多地争取关于社会治理的相关课题，油气管道安全治理作为当今社会治理中的一大课题为科研机构提供契机。

（五）社会公益组织的利益诉求

社会公益组织的兴起是社会治理中人文关怀水平提升的表现，促进民主政治的完善，推动经济的可持续发展，是有效弥补政府和市场同时失灵的有效手段。在城市油气管道安全治理中，社会公益组织比如法律协会、志愿者协会及慈善协会等社会公益组织扮演重要角色，其目标是发展社会公益事业，在安全宣传、抢险救灾等志愿服务中发挥作用。社会公益组织通过参与油气管道安全治理促进自身合法性地位的确立，提升社会影响力。

四、城市油气管道安全治理的模式选择

（一）参与式治理模式的理论和政策依据

城市油气管道安全治理属于公共产品的范畴，具有非排他性和非竞争性，这就为“搭便车”行为的发生提供了可能。单纯依靠政府进行油气管道规划和管道安全监管已经不能适应现实需求，政府行政体制改革滞后而导致政府在处理公共事务中效率低下，是政府失灵的表现。在政府和市场同时失灵的情况下，“治理”应运而生[5]。20世纪90年代，罗西瑙在其著作《没有政府的治理》中把“治理”表达为：作为一种管理机制，虽然没有授权但是能够发挥作用，为了实现某一个目标，活动主体不一定是政府，不完全依靠政府统治力[6]。直到1995年，全球治理委员会在《我们的全球伙伴关系》中给出比较准确的定义，即“治理”是通过协调各个利益主体的关系并通过相互合作实现目标，“治理”不等同一個规则，而是相互协调的过程，治理不仅涉及到公共部门还有私人部门。我国宪法规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民”。社会广大群体的积极参与是人民主权的重要实现形式和民主政治的重要标志。党的十八届三中全会围绕健全公共安全体系提出食品药品安全、安全生产、防灾减灾救灾、社会治安防控等方面的体制机制改革任务；十八届四中全会提出了加强公共安全立法、推进公共安全法治化的要求。这些举措说明党和国家把维护公共安全摆在更加突出的位置，为完善治理模式提供理论和政策的依据。

（二）参与式治理模式的构建

我们目前正处于传统治理体系向现代治理体系转变的过渡期，现代治理的手段、主体、侧重点及机制是对传统政府集权的国家治理模式的挑战，反映出治理模式的进步。参与式治理模式作为现代治理的重要手段，是城市公共安全治理的基本导向[7]。《石油、天然气管道保护条例》第三条规定石油、天然气管道实行专业管理和群众保护相结合的原则，现有的法律条文中蕴含善治的理念。城市油气管道安全治理涉及到各级政府、企业、媒体、普通市民、第三方团体等多个主体，且各个主体在安全治理中扮演不同的角色，通过利益链条和互动机制将各个主体编制到社会网络中共同参与城市油气管道安全治理的决策。在公众参与的网络化模式中，各个主体之间的合作是油气管道安全治理这一目标实现的前提，各个成员在明确自身角色定位的基础上，以油气管道安全治理的规则和程序为行动的指南。

参与式的目标是实现治理的经济、效率、效能、民主和公平，参与目标在参与程序中得以体现，参与式治理模式中共设置4种程序即决策、执行、监管和评估。在每一个参与程序中，基于利益相关者的价值选择和职能定位进行参与，具体见图2.

（三）参与主体的职能定位和责任等级划分

在城市油气管道安全治理中，各个参与主体分别扮演着不同的角色，明确参与主体的责任是提升油气管道安全治理的关键[8]。政府主要起到规划责任、监督责任和协调责任，企业要承担主体责任，媒体、市民和科研机构要承担社会责任。政府规划部门在城市规划中要合理设计，谨慎决策，通过责任追究机制倒逼政府的决策向科学化、民主化迈进。监管部门要对油气管道的质量进行严格把关，对管道的内检测结果进行充分评估，建立24小时油气管道安全治理机制并派驻专职人员进行监管，城市油气管道涉及跨区域合作问题，也需要政府相关部门进行协调合作。企业要承担主体责任，在提供油气产品、管道设施等产品时要加强安全的投入，对提供的产品和服务承担责任。媒体、市民和科研机构要承担社会责任。新闻媒体要通过宣传增强公众对油气管道安全的重视，对油气管道安全事件要及时地向社会公布，满足公众知情权，避免不必要的社会恐慌；普通市民自觉地融入油气管道安全治理中，首先自身不要去破坏油气管道安全，其次对“第三方破坏”行为要进行制止；科研机构为油气管道安全提供科学的对策以及技术支持；社会公益组织是民间自发兴起的以公益为目的的社会团体，主要职能是加强油气管道安全知识和技能的讲解，增强群众的安全观念，在发生油气管道安全事故中，抢险救灾，捐助物质等，见表2。

公共安全管理理论认为：在现代治理条件下，必须明确地界定社会各个主体之间的权利义务关系，社会责任的承担应该是分层次的。按照该理论的观点，城市油气管道安全治理中，各个主体承担的责任分为四级（见表3），政府为第一级，企业为第二级，第三等级为各社会团体及组织，第四级是个体。

五、加强我国城市油气管道安全治理的主要策略

（一）建立健全相关的法律法规

完善的法律法规是公众有序参与城市油气管道安全治理的重要保障，因此，为了保障参与式治理模式的顺利实现，在《石油天然气油气管道保护法》的基础上借鉴国外成熟的做法完善法律法规[9]。首先，推进公民参与程序的合法化，明确参与的程序并以法律条文的形式确定下来。要根据宪法和法律的规定不断完善陪审制度以及公民参与立法的制度，对公民参与的形式、内容以及方式进行明确规定。其次，促进法律条文的具体化。通过完善现有的法律法规，对城市油气管道安全治理中各个参与主体的职责、合作方式，运作机制等进行具体的设定，充分考虑相关法律制度运行的连贯性和与其他部门规章的融合性。最后，维护土地使用者权利。通过法律规范恰当地处理土地使用权，对《土地保护法》和《石油天然气油气管道保护法》中关于土地使用权问题要明确地界定，通过补偿机制协调利益冲突问题。

（二）提升利益相关者的参与程度

主体意识和权利意识是利益相关者参与城市油气管道安全治理的关键因素。实际上，参与意识低下和参与能力不足是造成城市油气管道安全治理中利益相关者参与程度低的主要原因。为提升其他社会群体的参与度应从三个方面入手：一是加快行政体制改革进程。政府应该通过简政放权，加快促进管制型政府向服务型政府的转变，通过各种渠道和方式提高公众的参与热情。二是充分发挥社会力量。城市社区设立开办油气管道安全宣传中心和成立油气管道安全宣传小组，通过听讲座、设置宣传栏、社区居民学习交流等多种形式让社区市民认识到居住周边地区油气管道安全保护的重要性。在房屋拆迁和工程建设中尽可能避开油气管道地段，对油气管道的偷窃行为及危险油气管道安全的行为要加以制止。三是提高公众文化素养。以大力发展科技文化教育为契机，提升市民的文化素养，通过素质教育提高公民在油气管道监管、维护等方面的技能和知识。

（三）完善油气管道安全协同监管机制

安全协同监管的目标是通过各个子系统结构和功能的协作提升整体的协同效果。我国城市油气管道安全涉及各个主体的利益，首先应该完善协同监管的法律制度。法律体现了公众的意志，是各个主体相互作用的重要规则，通过法律的权威有效约束各个参与主体的行为和互动[10]。其次，通过组织模式的构建，实现同层监管机构和不同层次监管机构的全方位对接。从组织模式来讲，协同监管机制分为三个层次：第一层次是中央政府层面的安全生产委员会，负责顶层设计和整体规划协同；第二个层面是地方的监管部门；第三个层面是社会性的监管网络。为了克服不同监管部门之间的信息不对称问题，应创建城市油气管道安全协同监管信息平台。通过GPS、GIS以及无线网络通讯技术把各个参与主体衔接起来，形成强大的监管信息资源共享数据路。最后，加强协同监管资源的投入。城市油气管道安全监管是一个庞大的工程，需要充足的人力、物力和财力做支撑。国家安全投入的规模要扩大，创造条件让更多的社会组织参与到监管体系中来，与此同时要大力发展专业化的和职业化的监管人才。

（四）构建各参与主体间的互动耦合机制

城市油气管道安全治理涉及多个主体，在治理过程中，通过加强部门合作，完善各个参与主体的互动耦合机制，可以有效地提升治理效果。政府是安全治理的主导性力量，通过政策文件鼓励市民参与油气管道安全治理，对市民的举报和监督行为给与嘉奖。为激发社会公益组织在油气管道安全治理中的积极性，可以通过法律权威赋予社会公益组织的合法地位和权力，以政府购买社会组织公共服务的方式推进行政体制改革[11]。通过政企联动机制促进政府部门和相关企业的合作，政府通过公开招标，减免税收，财政补贴等方式保证企业加大产品安全投入，企业积极承担政府实施的油气管道规划项目；通过给科研机构以科研项目和科研经费的方式提高科研部门的合作热情。油气企业和管道企业加强同科研机构的合作，通过协商机制确立合作关系，特别是在油气管道产品质量的科技研发上，充分整合双方的科研资源，创造安全的质量高的产品[12]。媒体作为宣传舆论阵地，在城市油气管道安全宣传教育和满足公众信息知情权方面发挥着重要作用，因为各个参与主体都要和媒体建立合作关系，将涉及油气管道安全的相关信息通过新闻媒体告知公众。

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（责任编辑 王婷婷）