从管制走向善治：社会稳定风险评估制度完善路径分析

赵伦

摘要：作为一种地方政府社会管理的制度创新，社会稳定风险评估制度已经并正在依循风险管控工具、政府治理手段和社会善治机制的变迁路径进行实践和完善。本文力图阐述其面临的结构性善治缺陷，并对其制度演进的挑战与改进路径进行探讨，希冀推动社会稳定风险评估制度从政府单向管制向社会协作善治转变，促进政府权力规范运行。

关键词：社会稳定；风险评估；管制；善治

中图分类号：F0699文献标识码：A

我国的全面深化改革和加快转型发展极其需要一个长期稳定的社会环境。社会长治久安是促进经济发展与社会和谐的基本条件，又是巩固执政党与政府执政合法性的重要基石，自然而然就成为所有公共治理活动的重要价值目标。改革开放以来，中国正加速朝向一个工业化的风险社会发展，同时这个社会也正在向现代治理转型[1]。随着城市规模急剧扩张、贫富差距逐步拉大、社会阶层加快分化，以群体性事件为基本表征的底层矛盾和冲突快速积累，自上而下的维稳压力倒逼基层改革。在此背景下，地方政府积极寻求管理治理方式革新，社会稳定风险评估制度（以下简称稳评制度）正是有益的尝试。本文以治理和善治理论为统领，对稳评制度的演进历程与发展方向进行系统性分析，以期对引导稳评制度逐步完成从政府单向管制向社会协作善治转变有所助益。

一、稳评制度的善治变革是国家治理体系现代化的客观要求

治理理论是对二十世纪初以来过度依赖信奉政府机构与权威的深度反省，是对各种公共管理行为失效或社会成本增加的理性反应。格里·斯托克认为，治理意味着一系列来自政府但又不限于政府的社会公共机构和行为者，这些参与者最终将形成一个自主的网络，并积聚起办好事情的能力或运用权威[2]。治理理论最大的贡献就在于把公民社会从政府的管理对象转化成了政府的合作伙伴，它倡导政府与公民社会共同对公共生活进行合作管理，主张政治国家与公民社会在市场化、全球化和信息化过程中不断深入互动、依存协作。

善治理论则是对传统统治理论和治理理论的超越与延伸。善治基于治理主体、治理权威、治理责任和治理网络，对治理本身设置了合法性与法制性、透明性与参与性、责任性与回应性、合理性与有效性等四大原生性价值规定。在善治视域中，公民社会是政府施政的来源和对象，政府是公民社会发展的手段和条件。善治理论借助价值再造，把公民社会从合作伙伴转化成了施政的合法性来源和服务主体。善治是政府的应尽义务和职责，同时又是公民社会的应享权利和让渡公民权利的结果。在此意义上，善治更多的是公民社会对政府施政的价值约束和德性要求。社会善治内生的法治透明、公平参与、责任效率、信任包容等基本内核，为衡量社会治理状况提供了标尺，为提升社会治理质量指明了努力的方向，是实现国家与社会的良性互动与合作共赢、实现国家治理体系现代化的重要途径。

在基本价值规定性的有效约束和引导下，政府施政完成了从治理到善治的跃升和质变，公民社会对政府公权机构的设定从工具中性向价值善性演进，这是对国家及政府的更高德性和正义性要求。在急剧全球化过程中，随着公民社会兴起和传统公共管理不断出现弊端，治理与善治的政府理念迅速从发达国家传播到发展中国家，并逐渐成为新公共管理运动的核心价值主张。治理与善治制度，以及作为其支持的价值观和知识，修正了主流政治学的统治理论，在全球范围形成巨大共识[3]。

改革开放以来，中国社会治理变革的总体方向是由威权人治转向权威法治，由党政合体一元治理转向群体分离多元治理，由中央集权管理转向地方分权竞争，由计划经济转向市场经济。稳评制度即是在这一变革大潮中逐渐孕育兴起的。由于中国正处在由传统社会向现代社会、由农业社会向工业社会、由乡土中国向都市中国的转型阵痛期，前现代、现代和后现代的各种要素相互叠合，致使社会风险呈现出人为性强、处置滞后、逆向流动集聚于弱势群体等新特点[4]。在此特定社会生态下，实践建构中的稳评制度正经历着风险管控工具、政府治理手段和社会善治机制的复合演化与价值叠加，无疑将深度嵌入到国家治理体系现代化进程中。换句话说，以善治作为价值导向助推稳评制度变革完善，已经成为实现国家治理体系现代化的客观要求。

二、发展成本激增与社会矛盾集聚释放让地方政府陷入治理困境

伴随着我国经济高速增长，各种合法形式的社会矛盾和非法形式的社会矛盾集聚上升，访民上下流窜、环境日益恶化、社会道德滑坡等社会成本持续显现。传统意识形态和社会控制机制的失效和新的社会控制机制如法治尚未真正建立，成为中国社会稳定风险萌发的重要根源。面对此起彼伏的群体性事件与上级层层加码的维稳责任，各级政府逐渐陷于恐惧性风险政治逻辑，截访拦访、动用暴力机构频繁压制群众合理诉求等各种“体制性防卫过当”的现象层出不穷。这正反映出多数地方政府在公共冲突管理上还缺乏科学精神，缺乏对真风险“亮剑”的勇气和驾驭的技术[5]。与此同时，经济社会管理体制急剧变革加剧了各种风险的寄生空间和现实可转换性，而网络时代信息传媒的便捷性，尤其是自媒体的崛起，更是加速了风险感知的扩散。因此，对交织着系统性和发散性、现实性与虚拟性、点源性与网络性的社会稳定风险进行评估，既不可避免，又极具挑战。

通常而言，一个国家的经济总量越大、人口越多、社会结构越复杂，由社会动荡所造成的代价也就会越大，社会为之所付出的成本也就会越高[6]。社会动荡或局部混乱既不符合主权国家的整体利益，也不符合牵涉其中特定群体的利益。尤其是在全球化推进中区域性动荡愈演愈烈的背景下，某种程度上说社会安宁稳定又是一项稀缺的社会性福利。社会稳定本质上是不同群体或组织博弈的结果，如若既有的社会格局或稳定状态对部分群体利益造成严重损害，他们将力图打破现状进而重新构建稳定均衡。稳评制度正是要预测衡量特定事项对特定群体是否造成利益损害，损害的程度有多大，相关补偿救助能否维持健康的稳定状态，而非一味地固化不合理的结构态势。因而，稳评制度在政府与相关群体的紧张关系中好似构建了一个有利的缓冲带，通过发挥这个缓冲带的减震效应，国家与社会构建起了互动通道，有利于把社会的激烈抗争转化为公众的有序表达。

因而，风险评估的核心意义就在于预警当政者不要盲目打破均衡，以及启示如何重新实现再均衡。由于善治架构正是通过包容多方利益主体自主表达、多方互动、共同协调来达成社会群体相互之间的谅解与互助，从此意义上说，作为政府的一种风险管控技术，善治是稳评制度应有的价值追求。然而发展的多重性与矛盾的复杂性常常构成政府践行善治的客观阻碍和主观推辞，部分急功近利的施政措施以及官员的失范行为已经成为引发社会风险的重要因素，这使得以政府主导和执行的稳评制度面临着明显的制度困境。

三、风险社会语境下稳评制度呈现出四大结构性善治缺陷

从传统社会向初步现代化社会转型的时代，正是风险文化可能浮现的时代[7]。转型时期的中国社会，风险文化崛起与高风险社会来临，正在逐步改变各种公共政策与建设项目的评价标准，风险语义正逐渐盖过经济语义[8]。与此同时，随着大众话语权的逐步归位，公众舆论压力对政府施政施加的影响愈加显现。也就是说，再也不会轻易出现只有政府简单认同就开始动工的项目，而是只有项目本身征得了大众理解并取得多数人认同后才能动工。直白点说便是，面向风险社会的项目评估，正在由政府代表群众说了就算向群众自己说了算转变，让大众获取真相、被大众理解认同已经成为各级政府进行项目评估的重要导向①。某种意义上讲，未来对公共政策和建设项目的评价，标准已经没有最好的了，而是重点追求可接受性。正是在这种大众话语加速崛起、公众重新掌握项目评价主导权的背景下，之前政府单向的项目信息发布需要接纳多回合多主体的质询参与，之前政府单一的价值认定需要承受不同利益分化群体的价值争议。正是由此，之前由政府主导的稳评制度在善治层面的结构性缺陷也就集中显现出来。

一是合法性与法制性构建滞后。法律规定性位阶偏低、地方政策的主导性较重是当前稳评制度运行的主要特征。相关法律的正式规定，将为评估制度施行提供强有力的合法性支撑。而当前针对稳评制度的法律表述，仍然较为集中于政府自觉性行为、政策规定性行为和地方性法规行为三个层次。随着自上而下的各种政策规定性意见和办法的相继出台，从中央到地方，稳评制度基本上完成了从自觉性行为到政策规定性行为的转变②。依靠强势的政府威权，评估制度在形式要件上执行得相对顺利，但短期内要实现从政策规定性行为到法律规定性行为的质性转变，可能性依然较小。较低的法定位阶，虽然便于为地方政府进行制度创新提供因地制宜的灵活性，却严重削弱了制度执行的严肃性和权威性，导致基层地方政府采取多种“走样”的变通路径，背离了政策设定的初衷。合法性与法制性构建的滞后，既是稳评制度的核心善治缺陷，又是形成其他善治缺陷的重要根源。稳评制度作为一种自主性、嵌入性的程序构造，当且仅当上升为一种法定程序时，其制度理性和权威性才更易彰显。

二是透明性与参与性保障虚置。主流风险评估强调成本—收益分析、环境风险分析等经济、环境层面评估，忽视对公众风险感知的心理、文化层面的分析与评估，致使作为风险承担者的公众被排斥在风险管理和决策之外[9]。相关利益主体的参与性明显不足和公众的知情权缺失是保障虚置的主要体现。地方政府稳评制度从建立初始就是寓于体制内的运作机制、迫于体制内的维稳压力，保持良好的“维稳”政绩是地方政府制度创新的出发点和落脚点。扩大公民参与、增进政府行为的透明性、促进信息公开以及完善公民监督等并未受到足够重视。地方政府企图通过稳评制度这种风险预警“操作箱”来化解社会戾气，殊不知民众愤懑的正是各级官僚遮掩利弊、过滤信息的欺民愚民行为。某种程度上，风险评估正是信息传播大众化、网络化倒逼政府转变管制方式的结果。由于政府本位主义的内在制约，政府信息公开推进缓慢，公民参与程度低，长期以来地方官员成为推动稳评制度演进的关键主体，而相关利益群体总是被动式地进行利益表达和信息反馈，公众的参与权长期陷入虚化境地。

三是责任性与回应性厘定不清。当前，地方政府既是潜在稳定风险的重要激发者和助推者，又是风险的评估者和疏导者，制度运行中角色僭越现象普遍存在。一切利益相关者皆不可排除其利益驱动和自身偏好，官僚及官僚机构的行为都应视为面对一系列选择最终以个人偏好为出发点所作的最偏好的行为[10]。而受以经济增长为主要目标的发展政治意识形态影响，参与重大工程及项目的规划、审批和建设普遍成为各级政府不言自明的职责，而这些重大事项往往又都会牵涉到复杂利益的调整。问题在于，以威权政府主导的行政化利益调整模式，难以妥善回应不同群体的复杂利益诉求，并极有可能对弱势沉默群体造成严重的利益伤害，加之民众畅通有效的利益表达机制不健全，极易造成各种官民纠纷并把利益冲突和愤怒矛头引向政府。在此背景下，风险评估依然按照“谁主管谁负责、谁决策谁负责”的责任逻辑，归口确定评估工作的主体为政府及其下属部门，这种“风险制造者评估化解风险”看似合理，却存在必然的自我监督悖论，难以满足群众对政府妥善积极回应的合理期待。

四是合理性与有效性协调乏力。稳评制度运行仍存在诸多社会制约，导致评估结论的低信誉与低效度矛盾凸显。首先是政府信息公开滞后，使得风险源暴露迟缓和不足，降低了评估的预见性。一方面民众对地方政府的信任状况多为负资产，民众对地方政府官员的怀疑和猜测本身就成为很多地方社会稳定风险萌发和积累的重要根源。另一方面信息公开不畅致使相关社会主体获取信息存在缺陷，诉求表达不能渐进有序的推行，矛盾冲突的突发性增强，极易造成风险估计不足与损失扩大。其次是评估的责任逻辑不够严密，削弱了评估的可信性。同一个政府部门既作为“业主”负责重大项目的承办，又要行使“监督部门”的责任评估和风险判定，难免出现“做形式”、“走程序”的现象，评估结论的可信度值得商榷。同时，在“项目出政绩-政绩获升迁-风险卡项目-政府评风险”链式中，行政监督伦理面临严重挑战。第三是专业化评估力量培育不足与第三方评估机制不完善，长期制约着评估水平和结论科学性的提升。

稳评制度的结构性善治缺陷制约着其更好地发挥风险预警和情绪疏导的社会效应。当前，善治已经成为公民社会对政府执政施政的期待，必须通过善治理念的价值规定性引导，保障不同利益相关群体的参与权利，厘清划定各级政府的参与角色，有效启动市场咨询机构、社会专家系统的评估功能，推动稳评制度从政府单向管制向社会协作善治转变。

四、制度演进的有效路径

实践中的稳评制度正面临着多维度发展，对于当下的中国社会而言，其生命力在于推进公共决策过程民主化触发机制的潜在功能与实现社会矛盾源头治理、关口前移、缓解社会矛盾激化程度的直接功能[11]。然而，不论是潜在功能抑或是直接功能的有效发挥，都有赖于相关主体的科学定位和合理参与。在稳评制度运行过程中，政府的责任应该集中强化还是分化离散、如何激发政府与第三方社会组织开展有效合作、多元监督如何实现，这三方面的问题分别涉及稳评制度的责任机制、合作机制和监督机制，是其实现善治演化的关键节点。

（一）祛魅政府责任的垄断性建构

当前，重大项目建设风险引发的冲突矛头极易向社会体制、社会公共政策和政治制度等形而上诸领域扩展延伸。毫无疑问，维护社会稳定是政府不可推卸的责任，但切不可就此推定政府对社会稳定风险评估本身负有主导性、垄断性责任。关键是要跳出各级政府及其官员自身的维稳逻辑——各级政府及其官员对社会稳定负有责任，关涉重大事项的具体行政决议有可能激发社会矛盾，所以政府及其官员理应在风险评估过程中承担主体责任——此逻辑正是支撑和倒逼地方政府大力推行稳评制度的缘由，但这种“谁主管谁负责、谁决策谁负责”看似合理的逻辑却隐含着政府占有责任主体的身份垄断性，政府主导并垄断各种风险的审核责任，极易造成专家介入、社区互动等社会参与机制的缺失。

风险社会的重要特征即是系统性风险普遍存在于现代社会。政府不是风险转化成真实危险后的唯一承受主体，防控风险也就不应该成为政府的独自责任和垄断性权力，政府只是因为掌控公共资源和垄断合法暴力而具有特殊的地位而已。所以，在稳评制度中政府及其相关部门天然具有主导性责任的理由是不充分的。因此，从风险结果来倒推责任的分担机理，不失为一个有效的责任划分进路，这也符合善治以制度绩效而非其他来划分责任的内在要求。

在风险感知方面，相对于政府部门官僚式的控制型思维和复杂的决策程序而言，非政府组织具有灵活的组织反应优势，能够及时、快速反馈社会不稳定因素，在信息获取方面更加贴近民众，具有多元性和开放性的先天优势。因此基于效率考虑，防控风险的责任也应该是扩展性和包容性的，即各级政府、各种社会组织以及公民个体理应共同承担风险评估的责任，不应该有例外群体。正如贝克所言，“社会成员、企业、国家机构、政治家都应该对工业化所造成的风险负有责任”[12]，只是实践过程中责任的细化和具体化存在诸多阻碍而已。

在操作层面，不同责任主体因动用相关资源和汇聚智力的组织能力不尽相同，所以角色将相应地出现分化，应该本着能力-责任对等原则，合理划分不同相关主体的责任担当。依循差异化责任划分体系，风险评估应该逐步履行责任共担、角色分化、有限可追究原则。遗憾的是，各地已经出台的评估细则和很多学者的主张虽然已经强调要更加注重利益相关者和专业社会组织的参与，但却都过于狭隘的寓于相关主体的责任能力差异，而没有赋予这些社会组织和公民个体与政府同等责任主体地位，并一再强调从属和依附于行政力量，这是典型的因责任能力小而弱化责任权利的误导。由此看来，对政府垄断性责任祛魅化依旧任重而道远。

（二）构建非营利性合作关系确保独立性评估意见的有效表达

社会稳定风险评估实质上是对地方政府公共决策权力的一种约束和制衡，要真正实现这种制衡，关键是要确立地位相对独立的评估机构，并赋予其独立发表评估意见的权力空间。事实上，当前各地政府在稳评制度中仍然面临“运动员与裁判员”并肩的身份尴尬。这在提高风险决策速率（而非效率）的同时，却有损于相关决策的预警质量。

从当前评估事务施行看，重大或公共性项目社会稳定风险评估方式有两种：行政部门自评和第三方委托评估。行政部门自评的弊端比较明显，诸如评估信息封闭、自证取向严重、缺少外部监督等。特别是在政府信任资源严重流失、民众形成负面刻板化认知的社会生态下，政府自评的社会可信度将会大打折扣。而第三方委托评估作为行政部门自评的合理延伸，从评估效果上来看，委托评估相对政府自评的明显改进就是“第三方独立性”的适当确立，进而促进专业性、权威性、可信性的持续提高。

但现实中，咨询机构与政府的谈判地位极不对等，支撑保障其独立性的基础并不牢固。例如，上海、宁波、重庆把一些项目委托给投资咨询公司，这种方法事实上促使第三方机构作为项目委托的乙方，仍然要接受作为甲方政府部门的利益制衡，难以避免会异化出各种利益输送链条。当前，地方政府掌握着风险评估市场利益配置的各种灵活性和发包主动权，而第三方咨询机构缺乏进行讨价还价的实质性能力。由于咨询机构是作为市场逐利主体与政府谈判，其独立性只能在追逐利润最大化的过程中屈从于利益链压力，进而造成风险评估结果缺乏公信力和科学性。因此，现实中不管是行政部门自证自评，还是第三方机构屈服于利益关联输送的评估，均存在致使独立性评估意见有效表达失灵的可能性。

如何才能促使政府与第三方评估机构开展有效的合作，关键在于通过构建非营利合作关系，确保第三方独立性评估意见的有效表达。政府管理机构与社会组织开展富有成效的合作是善治的重要体现，事实已经证明治理的权威不仅仅属于政府，发展成熟的社会组织，尤其是公益性强的非营利组织，完全可以获得公众信任并施行有效治理。只是在我国当前“大政府，小社会”的治理生态中，社会组织更多时候需要依附于政府才能获得各种治理资源和寻利空间。所以，要实现第三方独立性评估意见的完备表达，关键在于政府应坚决退出直接评估领域进而破除政府对评估事务的事实性垄断，在法律上给予社会咨询评估机构有效赋能，大力培育扶持公益性较强的中立评估机构，全面构建非营利的合作关系，确保评估的独立性和有效性。这样也就能更好地避免因市场逐利性而致使评估机构丧失客观独立性的无序竞争，减少因利益需要各种主体对评估机构进行金钱赎买和直接施压的风险。

（三）构建多元化参与夯实有效监督的主体基础

从各地已出台的风险评估办法来看，无一例外的是把社会稳定风险评估作为一种内部行政行为或者前置行政行为，因而对这种评估行为缺乏实质性的社会监督。从参与实施评估的主体来看，各地的规定存在差异，主要包括社会组织、专家学者、人大代表、政协委员、法律工作者、基层组织工作人员和群众代表等，表面上看多样性似乎有所保障，但实质里决定“谁参与评估”的权力仍然完全灵活的掌握在政府手里。从实践来看，缺乏多元主体深度参与的风险评估难以突破观念意识狭隘、技术知识不足和制度程序弱化等主要障碍，且难以在风险评估过程中实现对各种价值冲突的整合任务，达成价值共识更是无从谈起。

随着中国风险社会的特质愈加明显，风险问题的话语参与和风险事件的行动参与都正在经历去精英化与去专业化过程，普通大众正逐渐成为主导风险话语与风险事件的关键角色。正因如此，地方政府重大项目社会稳定风险评估要实现良好预期，就必须促进参与主体迈向实质性多元，保障社会公众作为风险评估共同责任主体的参与权利。参与主体的代表性和多元性是当前推进风险评估制度监督体系完善最切实可行的嵌入点。另外，多元参与形成多元监督，参与的质量决定监督的质量。准确辨析相关主体的参与意愿与态度，是深化促进多元化主体参与监督的前提条件，但地方政府、市场独立评估机构、知识专家群体以及具体民众等的参与意愿与强度并非静止不变，这就需要因项目环境本身做具体厘清。短期来看，地方政府受政绩竞争、维稳压力和赶超学习他者先进经验的复合刺激，力推稳评制度的积极性不会削弱，但需警惕评估过程形式化、评估效果与责任追究的虚无化。

有研究者提出加强社会稳定风险评估的网络监督，考虑到当前政府依法行政的水平和信息公开的程度，各地推行网络监督的步伐应该审慎稳重，特别是在社会稳定风险评估基本由政府主导的情形下，风险评估开放网络监督可能会形成较大的舆论风险。但长远来看，网络监督将不可避免的介入公共性项目社会稳定风险评估。

（本文部分观点获益于易小光、丁瑶、幸昆仑、熊艳等研究员与专家的启发，在此谨表感谢。当然文责自负。）

注释：

①以国内的争议较大的PX项目为例，由于地方政府与民众沟通不充分，在未能获得公众普遍认同的情况下就布局动工，甚至有些地方存在暗地动工之嫌，2007年以来，厦门、成都、昆明、广东茂名先后出现了群体抗议事件，系列PX事件的爆发成为倒逼各级政府主动公布信息、主动构建与民众沟通渠道的强大压力。

②2012年11月《中国共产党第十八次全国代表大会报告》中明确提出加强和创新社会管理，建立健全重大决策社会稳定风险评估机制；2010年9月国务院发表《国务院关于加强法治政府建设的意见》，要求政府规范行政决策程序，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为重大政策的必经程序；2010至今，各地政府陆续出台有关稳评制度的相关规定，甚至延伸至乡镇级。

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Abstract：As a social management innovation of the local government， social stability risk assessment system has been and is to follow the path to practice and perfect， for a tool to control risk， a means of the governance and a social governance mechanism. This paper seeks to elaborate the structural defect of good governance that it faces， and discusses its institutional challenge and improvement path. We hope to promote social stability risk assessment system from a one-way government control to be a collaboration good governance， which can make the government power to have standardized operation.

Key words：social stability； risk assessment； management control； good governance

（责任编辑：严元）