福州市工伤保险基金先行支付制度面临问题及对策研究

解晴晴 邱泽滨 解旭文

摘要：2004年宪法修正案规定，国家尊重和保障人权。2010年10月28日第十一届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议通过了《社会保险法》，国家建立基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险等社会保险制度，保障公民在年老、疾病、工伤、失业等情况下依法从国家和社会获得物资帮助的权利。第四十一条和第四十二条规定，用人單位未依法缴纳工伤保险费和第三人侵权造成的工伤保险费用，发生工伤的职工不能从用人单位和第三人取得赔偿时，有权要求社会保险经办机构从工伤保险基金中先行支付。2011年7月1日起实施的《社会保险基金先行支付暂行办法》（以下称暂行办法）对于先行支付制度作出了具体规定。虽然暂行办法对于支付的程序作出了规定，但由于暂行办法不够详细具体，部分条文的可操作性不强，鲜有省市出台了实施办法，因此在办理实务问题时会遇到诸多问题。福州市的先行支付制度的程序走在了各省市的前列，许多地区纷纷向其学习借鉴。本文主要阐述福州市先行支付制度的实施情况以及在实施过程中遇到的问题，并提出浅薄的对策分析，以期为福州市先行支付制度的顺利实施提供有益借鉴。

关键词：工伤；保险；先行支付

一、福州市先行支付制度的实施现状

（一）先行支付制度的申请支付实施现状。

福州市对于第三人不能确定申请先行支付的工伤职工，经相应部门出具证明后直接予以先行支付。比如，交通肇事的肇事人逃逸而不能确定第三人的情形，由交通部门出具相应的证明材料之后，社保经办机构即支付相应的保险待遇。而对于用人单位未缴费且不支付工伤保险待遇或第三人能够确定但不支付工伤保险待遇的情况，福州市社保机构采取的时一案一报制，每一案经过诉讼程序案件终结以后即向市人社局请示，经人社局同意后支付。从2011年福州市实施工伤保险基金先行支付支付制度以来，向人社局请示的先行支付的案件共3起，人社局同意支付的共3起，成功追偿1起。

福州市工伤职工申请先行支付时采取的程序为：职工所在用人单位为依法缴纳工伤保险发生交通事故的，或者由于第三人的原因造成工伤的，应由用人单位或者第三人支付工伤保险费用。如用人单位或第三人不支付的，工伤职工本人需要提供法院执行局出具的用人单位或但三人无力支付的执行终结文书；并由工伤本人或用人单位对社保中心提起诉讼，根据法院终审判决结果，采取一案一报制，向市人社局请示，经人社局同意后支付。

（二）先行支付后追偿困难。

社保机构先行支付工伤保险待遇以后，取得对于用人单位或第三人的代位求偿权，有权向向用人单位或第三人追偿。在实务中，各省市的追偿成功率几乎为零，也正因为追偿工作面临重重的阻碍，很多地方的社保部门拒绝先行支付，并没有依照法律规定履行其法定的义务。这或也是无奈之举，受工伤基金的参保率和账户额度的限制，如果社保部门一旦开启先行支付的大门，将面临越来越多的先行支付的申请，需要应付不间歇的诉讼程序，会耗费大量社保部门有限的人力物力，更重要的是，将会对整个工伤保险基金的安全性构成重大的威胁。在追偿过程中，遇到的第一大问题就是无法查找到用人单位或者第三人，很多用人单位或者第三人在发生事故之后，故意逃避债务，转移财产，使得社保机构难以与其取得联系，或者虽然可以取得联系但没有可供执行的财产。第二大问题就是，社保机构在办理追偿过程中，在查询用人单位或者第三人账户余额方面受到限制。因金融机构必须遵照《商业银行法》的规定，而该法律中并没有涉及劳动保障部门有查询银行账户的权利，因此，只能在案件执行阶段通过法院执行庭查询单位或个人银行存款情况，而且在事后也无法了解存款变化的新情况，对追偿造成很大的困难。

福州市社保中心对于先行支付工作给予高度的支持和关注，与追偿的用人单位或第三人等进行沟通，做好先行支付工作的后续收尾工作。在用人单位未缴费且不支付待遇，并且第三人不支付工伤医疗费用的案例中，通过与用人单位积极地协调沟通，最终与用人单位签订了分期偿还地还款协议，至2016年6月已还清。对于第三人无法确定的案件，社保中心却无从追偿。

二、面临的挑战

（一）先行支付制度威胁工伤基金的安全性。

现申请工伤保险基金先行支付的职工大多是用人单位没有缴纳工伤保险金，这部分企业没有依法缴纳保险基金，在发生工伤后，依据法律规定可以向社保经办机构要求赔偿。社保经办机构在支付相应的费用之后，有权向该用人单位追偿。但在现实生活中，这些企业大多无力支付或者根本找不到企业的相关人员，造成了大量基金的流失。首先，从社会公平的角度而言，用工伤保险基金向没有参加工伤保险基金的单位的职工支付工伤保险费用，侵犯了全体参保人基金的安全性。这好比切分蛋糕，没有参与做蛋糕的人却要求分得其中一块。如此，单位参保与不参保的区别并没有很明显，没有依法缴纳工伤保险费用的单位发生工伤之后依然可以得到工伤基金的支付，因此，从形式公平上来将，确实会降低参保者参保的动力和对社会保险机构的信任。其次，数据表明，各省市现有的工伤保险基金先行支付之后，能够向用人单位或者第三人追偿到的凤毛鳞角，大量的保险基金流失，成为坏账，严重影响了工伤保险基金的安全性。如若长期以往，工伤保险基金因为先行支付而出现赤字，会对工伤保险基金的稳定构成重大威胁。最后，先行支付制度提供了用人单位或第三人逃避应当负担的责任的途径。很多没有依法缴纳工伤保险的用人单位，在发生事故以后，会故意逃避债务、转移财产或者私下与工伤职工达成协议而仅支付部分费用，工伤职工在得不到足够偿付的情况下转而向社保中心申请先行支付。总之，先行支付制度有其自身的优越性，能够保障社会上弱势群体的利益，但在实际的执行操作过程中存在的问题也不容小觑。

（二）先行支付制度的程序需要投入大量行政成本。

工伤保险基金先行支付制度有其诞生的历史因素，其立法的初衷是救“急”而不是救“济”，而现如今，其具体的实施情况与其救急的立法初衷存在较大的偏颇。根据福州市先行支付的案例来看，从工伤发生之日起到获得相应基金的支付至少需要三年的时间，这与救急的初衷不甚符合。先行支付制度不仅耗时，而且在也会耗费大量的人力和物力。第一，就工伤职工而言，需要先申请工伤认定，工伤认定需要六个月的时间，然后对所在单位起诉，一般需要经过两审终审，待取得生效的法律文书之后，对社保中心提起行政诉讼，一般经过两审终审，法院判决社保中心支付相应的保险待遇，最终才能得到社保中心的费用支付。工伤职工在身体受到伤害的同时还需要面对繁琐而复杂的诉讼程序和漫长的等待，这并没有从实质意义上取得较大的帮助和支持。第二，就社保部门而言，社保经办部门需要处理普通的保险事务，根据福州市社保部门的编制与福州市的人口比例约为1：1.8万，业务量本就繁重，工伤保险部门还要不断地面对工伤职工的诉讼，这也给社保中心业务的正常开展带来了压力。由于社保法已经对工伤保险基金的先行支付制度做了规定，社保部门明知在行政诉讼中一定会败诉，但依然需要经程序进行到底。这其中的原因便是只有走完了诉讼程序，有了生效的法律文书，社保经办机构才可以向其上级主管部门申请先行支付，在审计核对账目时便有了充足的证据。这也是社保部门的无奈处之一。在先行支付以后，社保中心负责基金的追偿工作，追偿过程同样需要耗费大量的人力和物力。社保中心需要排出工作人员走访调查有关用人单位和第三人的情况，与他们进行沟通协商，争取追回基金。但，在这个过程中，会遇到各种阻力。比如说，在查询用人单位或者第三人账户余额方面受到限制。因金融机构必须遵照《商业银行法》的规定，而该法律中并没有涉及劳动保障部门有查询银行账户的权利，因此，银行对于社保中心查询账户余额的申请一概拒绝，这也加大了追偿的难度。社保中心只能申请法院查询单位或个人的存款情况，并且在事后也无法了解存款变化的新情况，对追偿造成很大的困难。第三，就法院而言，由于社保法规定了先行支付制度，福州市的各级法院针对此类工伤基金先行支付的案件一般会判决社保中心败诉，要求社保中心支付相关的费用。随着社会的发展和人们法律意识的提高，此类案件会越来越多，也必将加重法院的办案压力。总之，在先行支付的基金支付问题上，法院起着至关重要的桥梁纽带作用。从立法目的而言，社保中心在工伤基金先行支付中是核心角色，但从现今的支付情况来看，法院起着至关重要的桥梁纽带作用。出现这种局面的原因就是社保中心的权限有限，在实务中不能其行政行为受到较大的限制。

三、对策

（一）增加参加工伤保险的覆盖面。

从福州市先行支付的现状，我们可以看出，今后申请先行支付的职工大多是没有正式用工单位的劳动者，一旦发生工伤很难得到赔偿，因而向社保中心申请先行支付。这类先行支付的基金一旦支出，追回的希望渺茫，造成基金的流失。如若长期以往，必定造成基金的大量流失，威胁基金的安全与稳定。因此笔者建议，首先应当扩大工伤保险的覆盖面，让更多的用人单位依法缴纳工伤保险费用，增加工伤“基金池”容量，提高抵御风险的能力。其次，可以考虑将个体工商户纳入到缴纳工伤基金的主体中。我国的工伤保险基金由单位缴纳，个人不缴纳，受“五险合一”的限制，现在个体工商户是无法缴纳工伤基金的，这些个体工商户的员工一旦发生事故，将面临无法得到赔偿的境况。如果将其入到社保中来，更有利于社会稳定，有利于社保基金的安全，同时也是实现全民共享社会发展成果，政府保障民生的有效途径。

（二）财政支付工伤先行支付的费用。

为了公平正义的实现，为了工伤保险基金的安全合稳定，笔者建议先行支付的费用由财政垫付，之后由社保部门负责追偿。关于财政垫付的程序和方式，主要有以下两种途径：一，财政部门设立专门的先行支付的账户，每年从工伤保险基金提取一定的比例到该账户，按照每季度报送制度，人社局审批该季度先行支付的情况，该账户不足的，由财政给予补贴。二，不设立专门账户，先对于符合先行支付条件的先行支付的费用，采取一案一报制，直接由财政垫付，应当支付多少就垫付多少，嗣后由社保部门追偿，追偿成功的费用上交财政。笔者认为，以第二种途径实施为宜。首先，这体现出国家对于保障民生所承担的应有的责任，一个国家政府对公民负责任的程度最重要的一点体现就是对于民生的关注和支持。先行支付的费用由政府垫付，既可以确保工伤保险基金账户的安全性，提高用人单位对于社保机构的信任度，也可以更好地体现执政为民的理念。

（三）尽快出台先行支付实施细则，细化程序，避免浪费大量的行政成本。

现今，全国执行工伤保险基金先行支付制度的省市为数不多，出台了实施细则的省市更是屈指可数。随着社会迅速发展，在经济转型期遇到的问题越来越多，先行支付制度的完善是整个社保制度发展完善进程中的重要一环。面对先行支付案件越来越多的趋势，我们是时候作出政策调整了。我们需要将暂行办法规定的工伤保险先行支付的相应的程序细化，提高法条的可操作性，同时完善立法的不足，制定确实可行的良善之法，适应社会发展的潮流，做负责任的政府，负责的社保，不辜负公民对于政府对于社保的信任。

何为良善之法？首先，立法的宗旨应当是为了保障公民的合法权益，其次，具有实际可操作行，华丽的词藻堆砌法条注定束之高阁。合理且具有操作性的实施细则的出台是社保工作人员能够依法行政的前提，是提高政府队伍办事水平和办事能力的关键。最后，笔者希望福州省尽快出台先行支付实施细则，细化程序先行支付的程序和规定，避免浪费大量的行政成本，同时减缓社会矛盾，做负责任的政府。

笔者认为，关于充满荆棘的追偿道路，并不是一朝一夕就能开辟出一条康庄大道。这需要我们社会信息网络的不断进步、不断完善，在各地区各部门实现信息的全面及时的共享，包括全社会建立健全诚信机制之后，追偿难题也就迎刃而解。在现阶段的转型期，通过立法赋予人社部门在确保工伤保险参保率和追缴先行支付款项的权限的同时，我们需要调动政府各部门工作的积极性，加强工商、法院、银行与人社部门的信息联动与配合，确保社保制度的顺利完善和过渡。

综上所述，针对福州市现行的先行支付制度的现状及其面临的挑战，出台合理且操作性强的实施细则已迫在眉睫。福州市的先行支付制度虽然一直走在各省市的前列，但在关键的社会转型期，顺利社会发展的主潮流，福建省出台相应的政策是福州市社保制度继续前进的关键。笔者在本文中提出了自己浅薄的认识，期望能为福州市的先行支付制度的发展提供有益的借鉴。

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