大庆市创新驱动发展战略中的政府职能分析

董永祥 安宇

摘要：近年来，大庆市大力推动创新驱动发展战略，取得了一定成效，但也明显存在着对高校和科研院所重视程度不足、激励措施偏少、依靠行政手段过多等问题，为更好发挥政府在创新驱动发展战略中的作用，必须从重构创新驱动体系、综合运用多种激励手段、高度重视高校和科研院所主体作用等方面对其行为进行优化。

关键词：大庆；创新驱动；政府职能；对策

作为典型资源型城市，大庆的发展一直面临着结构性、资源性、体制性等矛盾，经济社会发展不平衡、不协调问题明显，近年来的原油减产和油价回落使得这些矛盾更为突出，并对全市经济发展造成了较大影响。[1]为解决这一问题，大庆市政府在《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》中明确提出“向科技创新要动力”，“发挥科技在全面创新中的引领作用，加快汇集推动产业结构调整和发展方式转变的新动能，不断促进传统产业改造升级、新兴产业快速壮大，构建形成多元产业竞先发展的良好局面。”力图通过实施创新驱动发展战略，培育发展新动力，构建产业新体系。

所谓创新驱动发展战略，指的是一种将知识、技能和创造力作为统领和引导经济社会全面协调可持续发展的全局性方案和对策，其本质上是一个基于市场进行资源配置的复杂工程。然而市场本身在资源配置中存在的缺陷，使得创新主体的投入无法实现社会公共利益最大化的科技创新效率。因此，要实现科技创新驱动经济社会全面协调可持续发展的目的，政府必须通过制度改革、政策激励及环境创设等手段对创新驱动发展战略进行支持、推动和引导。[2]这方面，大庆市已经开展了积极有为的工作：一是进行政策推动，如通过制定“十三五”规划，从宏观层面进行战略规划；制定《三百科技型企业三年行动计划》《关于加强市校合作促进深度融合发展的若干意见》等，从具体方面进行推动和激励。二是进行行政推进，如以1号文件和行动计划的方式，由政府主持培育科技企业和高新技术产业；推动市校深度融合，由政府主导整合高校和科研院所创新资源等；三是进行资金支持，如成立高新技术产业投资基金，专门扶持高新技术产业领域的早期和成长期项目；通過拨款扶持科技企业境内上市，给予财税优惠减免支持企业发展和科技创新等。

细考大庆实施“创新驱动发展战略”的内在逻辑，科技创新是动力源，科技创新的驱动是动力机制和推动方式，战略是跨越时代、牵动全局的谋略，而经济和社会长期协调可持续发展则是目的。其中关键点之一是“科技创新”，不仅包括主要由企业完成的技术创新，还包括主要由高校和科研院所完成的知识创新。关键点之二则是“驱动”，就是要在知识创新成果转化为技术创新成果的基础上，实现科技成果的商业化、产业化和社会化，即科技成果转化为经济成果和社会成果。因此，从“创新驱动发展战略”的内在逻辑出发，可以看出大庆在推动实施这一战略的过程中，存在以下几个方面问题：

一、对高校和科研院所作为科技创新生力军的重视程度不足

大庆市目前拥有东北石油大学、黑龙江八一农垦大学等6所高校，大庆油田勘探开发研究院、省科学院大庆分院、省农科院大庆分院等6家科研院所，科研水平较高，创新能力较强，有能力也有条件发挥科技创新的生力军作用。但在推动科技创新发展战略，甚至在推动市校合作的过程中，大庆市却始终将企业作为创新的主体加以大力支持和资助，[3]出台了诸多优惠政策予以扶持和补贴，对高校和科研院所的创新活动的投入却极为匮乏，甚至相关研究课题亦无资金支持。而根据调查，大庆市的科技企业多以中小型为主，科技投入意识不强，经济技术性较差，并不具备成为科技创新主体的条件和能力。[4]因此，如何使高校和科研院所更加积极地参与到创新驱动发展战略之中，发挥科技创新生力军的作用以弥补企业在科技创新上的不足，是政府必须认真思考的问题。

二、激励高校和科研院所进行科技创新和成果转化的措施较少

据大庆市科技局统计，2015年大庆地区高校和科研机构推出科研成果1200项，但是仅转化落地100项，转化率不足10%，也就是说，还有90%以上的的科技创新成果没有得到应用和转化。[5]一些非大庆主导产业相关高校和科研院所的科技成果转化率甚至还达不到这个平均水平。如黑龙江八一农垦大学2015、2016两年间共产生科技新成果268项，但仅成功转化11项，成果转化率仅为4.1%。这固然有城市非主导产业对科技成果需求不多不足的问题，但与大庆市在财政、政策等方面对高校和科研院所科技创新的支持，特别是对成果转化的支持不足亦多有相关，使得作为城市创新生力军的高校和科研院所产出的大量科技创新成果无法及时有效地转化为支持大庆产业转型发展的经济成果和社会成果。

三、过多依靠行政手段推动高校和科研院所的科技创新活动

一般的情况下，市场对资源配置起决定性作用，但由于科技创新成果具有外溢性和公共性的特征，因此科技创新也需要政府的介入和参与。但是科技创新同时又是一个个性化和独特化的持续进化过程，有其自身的发展规律，政府部门在通过政策、资金等加以推动的同时，不宜过多地以行政手段包揽、直接介入或干预科技创新活动，否则只会造成诸多问题。这在大庆市推动创新驱动发展战略的过程中已多有表现。如对市校合作不仅明确要求“以政府为主导，以高校（科研院所）为依托，以项目为纽带”，且梳理编列的176个合作项目中，更有116个项目由政府部门主导，政府部门实际上取代高校和科研院所成为事实上的科技创新主体。行政手段的高度介入固然有利于政府对科技创新项目的跟踪，但也严重侵蚀了高校和科研院所的自主性和积极性，使其“等、靠、要”思想严重，在具体工作上应付了事，最终只会产出毫无创新内容或技术含量不高的成果，根本无助于创新驱动发展战略目标的实现。

当前，大庆正处于经济社会发展的战略转型期和关键期，要更好地实施创新驱动发展战略，完成发展动力转换，就必须正视这些存在的问题，改进并充分发挥政府在创新驱动发展战略中的职能作用。

一、构建政府、高校（科研院所）、企业三个主体相互协调的创新驱动体系

正如本文前面所述，创新驱动发展战略的内在逻辑实际上涉及到政府、高校（科研院所）、企业三个主体，只有三者协调一致、互相驱动，构成一个相互协调的创新驱动体系，才能使这一战略真正落地实施，从而达成“汇集产业结构调整、发展方式转变的新动能，提升产业素质”的目的。在这一体系中，高校和科研院所是培养高层次创新人才的重要基地，是基础研究和高技术领域原始创新的主力，是解决国民经济重大科技问题、实现技术转移成果转化的主力军；企业是科研成果转化的承接者，是高校和科研院所的科技创新作用于大庆产业优化升级、实现科学技术转化为现实生产力的重要载体和渠道。而在高校（科研院所）与企业就科技创新进行的互动中，政府与市场一样，有着不可或缺的重要作用。政府虽然没有直接参与到高校（科研院所）和企业的科技创新之中，但是作为制度环境的设计者，政府为科技创新的互动双方提供游戏规则，这对推动科技创新的良性发展有着不容忽视的驱动作用。因此，本文认为大庆市以产业结构优化升级为目的而实施的创新驱动发展战略的理想政策框架应为：高校先导，企业实施，政府推动，选好方向，重点突破的模式。高校先导，企业实施，就是结合大庆市支柱产业和新兴替代产业的发展需要，依托高校和重点企业建设一批服务于大庆科技创新的科学技术力量和经济管理力量，形成具有大庆特色的石油化工、铝业和新材料、食品加工、生物医药、现代农业等几大研发创新体系。政府推动，就是政府要充分灵活利用政治、法律、经济、文化等各种手段，加强有利于自主创新的环境建设，建立起一个能让科学家、企业家解放出来，开展创造性活动的创新发展环境和经济社会环境。选好方向，重点突破，就是三个主体共同努力，从构建新材料、汽车和装备制造、生物医药、现代农业等战略性新兴产业体系入手，建设有若干领先企业带动，高校（科研院所）和大量中小企业参与的产业创新体系，从而获得大量吸收科技成果、主动转化科技资源的能力，最终形成产业引导科教资源和聚集创新要素的市场化机制，使大庆市发展成为一个科技创新的中心。在这一创新驱动体系中，政府、高校（科研院所）、企业三个主体相互补充，链接互动，缺一不可。

二、综合运用政治、法律、经济、文化等手段推动科技创新工作深入开展

创新驱动需要市场和政府两个引擎。特别是在我国这样典型的“强政府、弱市场”的市场经济之中，政府在推动科技创新中拥有某些市场无法比拟的巨大优势。可以说，在高校（科研院所）与企业产学研互动的各个环节，或者说在知识创新成果转化为技术创新成果、最终转化为经济成果和社会成果的各个环节，都体现着政府的推动作用。当然，这种推动不是依赖于行政手段的干预，反而“政府要大力减少和纠正用行政手段包揽、直接介入或干预科技创新活动的做法，把主要精力放在完善创新激励政策、营造公平公正的竞争环境上来，发挥好‘推手作用，为科技创新之树‘施肥增养”。[6]具体来说，大庆市政府在实施创新驱动发展战略的過程中，应该综合运用政治、法律、经济、文化等手段推动科技创新工作深入开展。一是利用政治和法律手段，为创新营造良好的政策环境。在落实以往已有的有利于实施创新战略政策的基础上，增加对高校和科研院所科技创新的政策支持力度；进一步健全市场导向、激励奖励、转化应用、打击侵权等机制，加强知识产权保护和运用；实施有效的监督机制，保证相应政策的落实不出现“最后一公里”问题。二是利用经济手段，为创新提供足够的资金支持和良好的经济环境。建立财政科技投入稳定增长机制，加大对高校（科研院所）科研项目和企业自主创新财政资金支持力度，使R&D;投入在2%的基础上继续增长，尽快完成向创新型经济转变；通过提高研发费用加计扣除比例、扩大高新技术企业投资抵免范围、减免科技活动个人所得税等税收优惠，激发企业、高校（科研院所）和个人投入创新的热情；做好科技投入产出评价工作，确保政府资源真正用到科技创新和成果转化之中并得到实实在在的成果。三是利用文化手段，为创新提供有利的文化氛围和生存环境。大力弘扬大庆精神、铁人精神等的敢为人先创新创业精神，营造有利于创新创业的氛围；加大投资，设立多种科技奖励项目，建设对个人经济价值、知识价值、社会价值推崇的社会环境，进一步吸引和集聚高端创新创业人才；深化市校合作、央地合作、军民融合等工作，推动驻庆高校、科研院所、大型企业丰富的科技资源，如科技基础设施、科学仪器设备、科技文献、科技数据等对社会开放，为创新创业提供开放共享环境。

三、支持高校和科研院所在创新驱动发展战略中发挥更大作用

科技创新主要包括知识创新和技术创新两个部分，其中，知识创新的核心内容是科学研究，技术创新的核心内容是科学技术的发明创造和价值实现，两者只有互动结合才能更好地推动科技创新向前发展。[7]知识创新与技术创新的互动结合，实际上就是高校和科研院所与企业的互动结合，高校和科研院所的知识创新瞄准前沿技术，企业的技术创新瞄准市场需求，两者协同则既有能力抢占科技发展的制高点，又可以使研发的新技术有商业化和产业化价值。大庆市创新驱动体系的核心问题是解决好知识创新体系与技术创新体系的协同和集成，简单来说也即解决好高校和科研院所与企业的协同和集成问题，建设基础研究、应用研究、技术创新和成果转化紧密结合、协调发展的机制。因此政府必须改变只重视企业创新和支持短期应用研究的偏向，[8]支持高校和科研院所在创新驱动发展战略中发挥更大作用。一是加大对高校和科研院所的科研经费特别是基础研究的经费支持。通过科研项目经费、科研基地经费等加大对高校和科研院所科研活动的财政投入力度的同时，逐步调整对基础研究、应用研究和开发研究三部分经费的投入比例，在目前财政投入高校和科研院所研发经费总量偏低的情况下，以不牺牲应用研究和开发研究经费为代价，逐步提高基础研究经费的比重，通过知识创新推动自主创新，在创新驱动发展战略中发挥基础支撑作用，为提升城市可持续的科技创新能力奠定坚实基础。二是建立对高校和科研院所科技创新特别是成果转化的激励机制。比照“出口退税”的方法，将高校和科研院所参与的科技创新成果所直接实现的税收，按一定比例返还给高校和科研院所，专款专用于发展基础研究或用于公共性的应用研究基础设施设备的投资，以进行更多的科技创新和技术开发。以构建优势产业和替代产业入手整合企业与高校和科研院所资源，建设好具有产业集群特点的科技园区和产业基地，打通“基础研究-应用研究-产品研发-中试-产业化”链条，形成知识创新与技术创新互动结合的新局面，畅通科技创新成果市场化应用的渠道。三是建立全市统一的人才引进、培养和使用机制。改变以往人才引进主要为政府机关引人用人的做法，根据大庆市培育多元支柱产业的发展需要，集中财政资源，支持高校、科研院所和企业围绕石油化工、汽车制造、新型材料、食品加工、生物医药和新能源等重点规划产业，大力引进高层次科研创新人才和经济管理人才，并将之全部纳入市人才引进计划给予资助奖励。

参考文献：

[1]大庆市人民政府.大庆市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要.[EB/OL].http：//gxw.daqing.gov.cn/qsgh/3227.jhtml.

[2]吴春雷.新常态下创新驱动发展战略中的政府职能定位[J].云南社会科学，2015（6）：17-23.

[3]市校合作协调工作领导小组.给八一农垦大学的通知.2016-11-11.

[4]市发展和改革委员会.关于大庆市转变发展方式调整经济结构情况的报告（2015年6月 29日）[EB/OL].https：//wenku.baidu.com/view/0c1622def7ec4afe05a1df60.html.

[5]那可，王志强.大庆市校合作释放新动能.黑龙江日报[N].2016-10-20.

[6]李克强.在国家科学技术奖励大会上的讲话（2014年1月10日）[EB/OL].http：//news.xinhuanet.com/politics/2014-01/10/c_118916327.htm.

[7]贾品荣.把握首都科技创新的特征与规律.中国经济时报[N]2014-9-10.

[8]市校合作协调工作领导小组.给八一农垦大学的通知.2016-11-11.

作者简介：董永祥、安宇：黑龙江八一农垦大学，助理研究员，主要从事教育行政管理研究。